II SA/Rz 164/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ WSA Joanna Zdrzałka Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 maja 2013 r. sprawy ze skargi M. L. i A. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy -skargę oddala- II SA/Rz 164/13 UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze, zwane dalej także Kolegium lub SKO decyzją z dnia [...] listopada 2012r., nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a." w zw. z art. 59 ust 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą" utrzymał w mocy decyzję wydaną przez Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2012r., znak [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem na działce o numerze ewidencyjnym 1867, położonej w miejscowości M., na rzecz K. W. Z akt sprawy wynika, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte na wniosek K. W. z dnia 20 września 2011r., którym wystąpił do Wójta Gminy [...] o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu jednorodzinnego z garażem, na działce położonej w M., oznaczonej numerem ewid. 1867. Organ I instancji, po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w dniu [...] lutego 2012r., nr [...] wydał decyzję ustalającą warunki zabudowy dla przedsięwzięcia wskazanego przez inwestora. Decyzja ta - na skutek odwołania wniesionego przez M. L. i A. L. - została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2012r., [...], a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W decyzji kasacyjnej organ odwoławczy nakazał uzupełnienie przeprowadzonej w sprawie analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz ustalenie w ponownie wydanej decyzji precyzyjnych (jednoznacznych) parametrów nowej zabudowy. W ramach ponownie przeprowadzonego postępowania analiza urbanistyczna została poprawiona i uzupełniona, w konsekwencji czego - po zawiadomieniu stron o zakończeniu postępowania - organ wydał zaskarżoną decyzję ustalającą warunki zabudowy. Od wydanej następnie przez Wójta Gminy [...] decyzji z dnia [...] sierpnia 2012r. ustalającej warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji A. L. i M. L. złożyli odwołanie do organu II instancji. Podali, że zawarte w niej rozstrzygnięcie dotyczy wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem, natomiast w pozostałej części decyzji wskazano, iż chodzi o budynek mieszkalny jednorodzinny wolnostojący, parterowy z poddaszem mieszkalnym. Zarzucili również, że wydana decyzja nie określa lokalizacji garażu, który - wbudowany w bryłę domu - nie stanowi jednego z wielu pomieszczeń mieszkalnych budynku i musi posiadać odpowiedni dostęp do drogi publicznej. Odwołujący się wskazali ponadto, iż parametry projektowanej zabudowy zostały określone w decyzji w sposób niewłaściwy, sprzeczny z obowiązującym rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dotyczy to w szczególności ustalonej szerokości elewacji frontowej oraz wysokości krawędzi elewacji frontowej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wymienioną na wstępie decyzje utrzymało w mocy decyzje organu I instancji. W uzasadnieniu wskazało, że z akt sprawy wynika, że w myśl art: 59 ust 1 ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Stosownie do art. 61 ust. 1 wymienionej ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; teren ma dostęp do drogi publicznej; istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art 88. ust 1; decyzją jest zgodna przepisami odrębnymi. Z zalegających w aktach sprawy wynika, iż postawione w cytowanych wyżej przepisach wymogi zostały spełnione, co obligowało organ I instancji do ustalenia dla wnioskowanego zamierzenia warunków zabudowy. W toku postępowania administracyjnego została przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, której wyniki utrwalono w formie opisowej i graficznej. Z analizy tej wynika m.in., iż nieruchomości położone w sąsiedztwie działki objętej wnioskiem, dostępne z tej samej drogi publicznej, są zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi oraz budynkami gospodarczymi. Zasadnie zatem organ I instancji uznał funkcję mieszkaniową planowanego obiektu jako w pełni korespondującą z istniejącym w terenie sposobem zainwestowania. Również ustalone decyzją parametry nowej zabudowy korespondują z zabudową już ukształtowaną w obszarze analizowanym. Nie można założyć, iż projektowany na działce nr 1867 budynek mieszkalny winien mieć gabaryty odpowiadające ściśle gabarytom owych dwóch budynków mieszkalnych posadowionych już w terenie, z których jeden (posadowiony na działkach nr 1813 i 1814) znajduje się w dość znacznej odległości od terenu przeznaczonego pod zainwestowanie. W takiej sytuacji nie można podzielić poglądu, iż w uwarunkowaniach niniejszej sprawy nie zaistniały przesłanki do ustalenia takich parametrów jak wysokość budynku do kalenicy dachu oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej w sposób nieznacznie odbiegający od wartości tych parametrów ustalonych w oparciu o gabaryty wspomnianych dwóch budynków mieszkalnych znajdujących się w obszarze analizowanym. Co zaś się tyczy ustalonej decyzją szerokości elewacji frontowej, organ zauważył, iż została ona ustalona na maksymalnym poziomie 7 metrów, a więc poniżej średniej (wynoszącej 11,5 m) z uwagi na niewielką szerokość działki przeznaczonej pod zabudowę. Organ podkreślił należy, iż zawarte w art 61 ust. 1 pkt 1) ustawy pojęcie kontynuacji funkcji oznacza, te nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobie zagospodarowania i użytkowania obiektów i dać się pogodzić z istniejącą już funkcją. Nie oznacza to wszakże, iż inwestycja ta ma być identycznym odwzorowaniem i posiadać identyczne parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, co na działkach sąsiednich. W ocenie organu ustalone w decyzji parametry znajdują uzasadnienie w wynikach przeprowadzonej analizy urbanistycznej i ich ustalenie w sposób odbiegający od średnich wskaźników istniejącej zabudowy było uprawnione w świetle § 6 ust. 2 oraz § 7 ust 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dla planowanej inwestycji zostały spełnione także pozostałe przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy, niezbędne dla wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem inwestora w zakresie uzbrojenia terenu, obsługi komunikacyjnej - działka objęta wnioskiem ma zapewniony bezpośredni dostęp do drogi publicznej - drogi powiatowej, położonej na działce ewidencyjnej nr 1614/1. Odnosząc się do pozostałych zarzutów podniesionych w odwołaniu, organ odwoławczy stwierdza, iż nie zasługują one na uwzględnienie. Nie ulega wątpliwości, iż wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy złożony przez K. W. dotyczył budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem i taką nazwę zamierzenia inwestycyjnego organ przyjął w zaskarżonej decyzji. Fakt, iż w dalszych jej postanowieniach organ dokonał bardziej szczegółowego opisu inwestycji, wskazując, iż wzmiankowany budynek ma być wolnostojący i parterowy, z poddaszem użytkowym nie świadczy o zmianie przedmiotu inwestycji, dla którego ustalono warunki zabudowy. Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut braku uwzględnienia w analizie urbanistycznej lokalizacji garażu na działce. Garaż ma znajdować się w bryle budynku mieszkalnego, stanowiąc jego część, brak jest zatem podstaw, jak również możliwości do odrębnego ustalenia parametrów samego pomieszczenia przeznaczonego w budynku mieszkalnym na garaż. Co zaś tyczy się konkretnej lokalizacji budynku z garażem na działce nr 1867, organ stwierdził, iż w ramach postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie jest możliwe, ani dopuszczalne ustalenie konkretnego miejsca posadowienia budynku na działce przeznaczonej pod zainwestowanie. M. L. i A. L. złożyli skargę na wskazana wyżej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego zarzucając, że: zarówno decyzja organu II, jak i decyzja I instancji zostały wydane z rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego zawartych w § 1, § 5, § 6, § 7 i § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku z art 61 ust 1 pkt 1 ustawy wskutek określenia takich parametrów technicznych planowanej inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem - na działce nr 1867, położonej w miejscowości M., jak: wielkość powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, oraz geometria dachu, w sposób niejednoznaczny, umożliwiający ich zmianę. Ponadto zarzucili, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2012 r. została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa procesowego zawartych w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., wskutek przyjęcia w uzasadnieniu tej decyzji, iż w utrzymanej w mocy decyzji organu I instancji zostały poprawione nieprawidłowości polegające na określeniu w sposób niejednoznaczny parametrów technicznych planowanej inwestycji, w tym w szczególności nieprawidłowość dotycząca określenia szerokości elewacji frontowej, która była wskazana w decyzji kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2012r, wbrew treści dowodu z dokumentów urzędowych, jakim są decyzja kasacyjna Kolegium Odwoławczego oraz uchylona przez nią decyzja znak: Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2012r. Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz ewentualnie utrzymanej przez nią w mocy decyzji Wójta Gminy [...] oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) zwana dalej w skrócie p.u.s.a. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zmianami) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji (bądź postanowienia) lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Jeżeli w wyniku przeprowadzonej kontroli Sąd nie stwierdzi wskazanych wyżej naruszeń skarga podlega oddaleniu stosownie do treści art. 151 P.p.s.a. Poddawszy takiej kontroli zaskarżoną decyzję Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest nieuzasadniona. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie prowadzone było na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym . Art. 59 ust. 1 tej ustawy stanowi, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Według art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Oznacza to, iż w razie spełnienia ustawowych warunków strona wnioskująca ma prawo skutecznie domagać się wydania decyzji o określonej treści, zaś ewentualna odmowa przez organ prowadzący postępowanie ustalenia warunków zabudowy musi opierać się na wyrażonej sprzeczności z przepisem nakładającym wprost jakieś ograniczenie. Stosownie do treści art. 61 ust. 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy terenów pozbawionych planu miejscowego możliwe jest wyłącznie w razie łącznego spełnienia warunków wymienionych w punktach 1-5, tj. kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych (art. 61 ust. 1 pkt 1), zapewnienia dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2), zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu (art. 61 ust. 1 pkt 3), braku wymogu zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (art. 61 ust. 1 pkt 4) oraz zgodności decyzji z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5). Wymóg uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, w świetle regulacji zawartej w cyt. wyżej art. 59 ust. 1 ustawy oraz art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, ze zm.) nie budzi wątpliwości i pozostaje poza sporem. Analiza akt administracyjnych sprawy wskazuje, że prawidłowo organy przyjęły, że spełnione zostały materialnoprawne przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem K. W. z dnia 4 lipca 2011r. W szczególności podkreślić należy, że teren inwestycji leży w obszarze, na którym brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a projekt decyzji został sporządzony przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów (art. 60 ust. 4 ustawy). W toku postępowania z zachowaniem warunków określonych przepisami art. 53 ust. 3 ustawy oraz § 3 i 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy – wyznaczając granice obszaru analizowanego na kopii mapy w skali 1:1000, a wyniki tej analizy (zawierające część tekstową i graficzną) stanowią załączniki do decyzji wydanej przez organ I instancji. W zakresie funkcji zabudowy w obszarze analizowanym organ ustalił, że sąsiednie działki zabudowane są budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, przy czym budynek objęty wnioskiem jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym z garażem, wolnostojącym, parterowym, z poddaszem mieszkalnym. Szerokość elewacji frontowej z uwagi na szerokość działki ustalono na 7 m uwzględniając fakt, że średnia szerokość elewacji frontowych na obszarze analizowanym wynosi 11, 4 m. Wysokość budynku do kalenicy oraz wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ustalono na 8 m (średnia wysokość wynosi odpowiednio 7, 2 m i 5, 2 m), a poziom nachylenia dachu dwu lub wielospadowego ustalono na poziomie od 30 % do 45 %, (średni kąt nachylenia połaci dachowych w obszarze analizowanym wynosi 40 %). Powyższe oznacza, że projektowana inwestycja jest kontynuacją funkcji, cech i wskaźników istniejącej zabudowy oraz zagospodarowania występujących na działkach sąsiednich. Teren inwestycji posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej – powiatowej istniejącym zjazdem. Inwestor posiada zapewnienie dysponentów sieci o możliwości wykonania przyłącza infrastruktury technicznej: energii elektrycznej, gazu, wody i kanalizacji sanitarnej. Teren objęty inwestycją nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze (gruty klasy IV). Planowana inwestycja nie jest zaliczana do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko, nie leży w granicach [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu oraz w obszarze Natura 2000 Puszcza [...] PLB180005, teren leży w zasięgu Głównego Zbiornika Wód Podziemnych, w związku z powyższym obowiązuje przestrzeganie zakazu zmiany stosunków wodnych obniżającego potencjał ekologiczny środowiska, zakaz niszczenia zadrzewień i nie dopuszczenie do zanieczyszczenia wód podziemnych i powierzchniowych w tym zakaz odprowadzania nie oczyszczonych ścieków do wód powierzchniowych i gruntu. Teren nie jest zagrożony osuwiskami mas ziemnych ani narażony na niebezpieczeństwo powodzi, a inwestycja nie jest położona w strefie ochrony konserwatorskiej. Działka leży w obszarze operacyjnym lotniska [...], a część terenu objętego wnioskiem leży w strefie ochronnej tego gazociągu wysokoprężnego DN 700, co oznacza, że na etapie projektowania należy uwzględnić odległości od tego gazociągu. Projekt decyzji został uzgodniony ze Starostą Powiatu [...] w zakresie ochrony gruntów rolnych, z Marszałkiem Województwa [...] w zakresie melioracji wodnych i z Zarządem Dróg Powiatowych [...] w zakresie terenów przyległych do pasa drogowego W załączniku graficznym od decyzji określono linię zabudowy. Prawidłowo określono wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki oraz wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej. Nawiązując do zarzutów skargi stwierdzić należy, że nie zasługują one na uwzględnienie. Decyzja jest zgodna z ustawą i rozporządzeniem. Całkowicie chybiony jest zarzut naruszenia art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie określenia szerokości elewacji frontowej. Decyzja jednoznacznie określa jej szerokość wskazując, że ma wynosić 7 m. Na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut nieprawidłowego określenia geometrii dachu, wielkości powierzchni zabudowy i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej w sposób umożliwiający ich zmianę w sposób niejednoznaczny. Jak wskazano powyżej wszystkie te parametry zostały określone poprzez podanie konkretnej wartości bez możliwości modyfikacji bądź przez podanie wielkości minimalnej i maksymalnej, w której mają się zawierać. Wbrew zarzutom skargi przyjęcie możliwości pokrycia budynku dachem dwu lub wielospadowym nie stanowi określenia niejednoznacznego, stanowi alternatywę, a wybór którejkolwiek z opcji dokonany zostanie przez inwestora na etapie sporządzania projektu budowlanego. Ograniczenia w zakresie kąta nachylenia dachu oraz wysokości kalenicy wystarczająco konkretyzują parametry geometrii dachu. W tym miejscu podkreślić należy, że Sąd oceniając legalność zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji nie jest w żaden sposób związany stanowiskiem wyrażonym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji z dnia [...] maja 2012r., nr [...] uchylającej decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2012r., nr [...]. Sąd stwierdza, że wskaźniki i gabaryty planowanej inwestycji ustalone zostały prawidłowo i nie naruszają zasady dobrego sąsiedztwa, wyrażonej w art. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, której celem pozostaje zagwarantowanie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 ustawy i zapobieganie powstaniu zabudowy nie dającej się pogodzić z istniejącą zabudową oraz dostosowania nowej zabudowy do cech urbanistycznych tej zabudowy, która już istnieje. W tym miejscu trzeba podkreślić, iż przy wykładni przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, należy pamiętać o ratio legis tegoż przepisu - mającego służyć zapewnieniu ładu przestrzennego w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (...) Decyzja o warunkach zabudowy ze swej natury nie ma przymiotów miejscowego planu zagospodarowania, bowiem celem kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu w oparciu o zasadę dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które poprzez kontynuację tworzy harmonijną całość uwzględniając w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne. Powyższe uregulowania nie jest jednak z jednej strony ogranicznikiem inicjatyw obywateli w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu, a z drugiej nie może służyć uniformizacji zabudowy i zagospodarowania przestrzennego rozumianej jako nakaz zabudowy i zagospodarowania wyłącznie w taki sam sposób, jak już istniejący (tak wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 stycznia 2013r. II SA/Łd 752/12). Gdyby takie było ratio legis wskazanej wyżej regulacji przedmiotem wniosku inwestorów mogłaby być jedynie bliźniacza w stosunku do zabudowań skarżących zabudowa, a idąc dalej skarżący nie byliby w stanie w ogóle uzyskać decyzji o warunkach zabudowy dla swojej inwestycji, ponieważ w chwili kiedy ubiegali się o wydanie tej decyzji obszarze analizowanym brak było jakichkolwiek zabudowań, co w świetle stanowiska skarżących w zakresie rozumienia roli przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wyłaniającego się z treści skargi uzasadnia tezę o braku podstaw do wydania decyzji o warunkach zabudowy na jakąkolwiek inwestycję dla skarżących. Tym samym jako zasadę należy przyjąć, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się każda zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu. Nieuprawniona jest jednocześnie zawężająca interpretacja pojęcia "kontynuacja funkcji", rozumianego jako możliwość lokalizowania budynków tylko tego samego rodzaju, co już istniejące, czy też możliwość użytkowania obiektów budowlanych wyłącznie w taki sam sposób, jak na działce sąsiedniej. Nie można zatem uznać, że podstawą decyzji odmownej byłby sam brak zgodności pomiędzy inwestycją, a zastanym zagospodarowaniem terenu, rozumiany jako brak tożsamości obiektu projektowanego z obiektem istniejącym. Należy mieć bowiem na względzie, że celem ustawodawcy jest zachowanie ładu przestrzennego, a nie zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego (patrz wyroki WSA w Łodzi: z dnia 9.11.2010 r. sygn. akt II SA Łd 1024/10 – LEX nr 755679 i z dnia 16.11.2010 r. sygn. akt II SA/Łd 755/10 – LEX nr 755917 ). Projektowanie poszczególnych rozwiązań architektonicznych będzie miało miejsce na etapie pozwolenia na budowę. Także na tym etapie do decyzji inwestora będzie należało, czy wnioskiem o pozwolenie na budowę objęty zostanie garaż czy też nie, a jedynym ograniczeniem w tym zakresie są określone w decyzji parametry całego budynku oraz obowiązujące przepisy. Zakres inwestycji objętej decyzji określa jej nagłówek i jest on zgodny z wnioskiem. Podnieść należy także, że regulacja zawarta w art. 61 usta. 1 ustawy nie może stanowić oręża w walce z przepisami określającymi uprawnienia właściciela nieruchomości gruntowej, nie może ograniczać prawa właściciela do zagospodarowania własnego terenu w zakresie określonym przez prawo i zasady współżycia społecznego. Z wszystkich tych przyczyn Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, co skutkowało oddaleniem skargi w oparciu o art. 151 P.p.s.a.