II SA/Rz 1640/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk /spr./ WSA Magdalena Józefczyk Protokolant sekretarz sądowy Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi B. N., D. S., J. O., L. L. i M. R. na uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia [...] października 2014 r., nr [...] w przedmiocie odrzucenia wniosku mieszkańców o przeprowadzenie referendum lokalnego -skargę oddala- Przedmiotem skargi inicjatora referendum w osobach B.N., L.L., M. R., D. S., J.O. reprezentowanych przez pełnomocnika inicjatora referendum B.N. w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] października 2014r., nr [...] w sprawie odrzucenia wniosku o przeprowadzenia referendum gminnego w sprawie likwidacji Straży Miejskiej w [...] Stan faktyczny w przedmiotowej sprawie przedstawia się następująco: Pismem z dnia 25 lipca 2014r. inicjator referendum – grupa obywateli w osobach B.N., L.L., D.S., M.R., J.O. reprezentowani przez pełnomocnika B. N. powiadomili Prezydenta Miasta [...] zamiarze wystąpienia z inicjatywą przeprowadzenia referendum gminnego w sprawie likwidacji Straży Miejskiej w [...] W dniu 22 września 2014r. do Prezydenta Miasta [...] wpłynął wniosek wskazanych wyżej osób reprezentowanych przez B.N. o przeprowadzenie referendum, którego przedmiotem będzie likwidacja Straży Miejskiej w [...] We wniosku wskazano, że w ramach referendum mieszkańcom zostanie postawione następujące pytanie: czy jesteś za likwidacją Straży Miejskiej w [...]? W załączeniu do wniosku przedłożono 675 kart zawierających 6156 podpisów mieszkańców popierających inicjatywę przeprowadzenia referendum gminnego. W dniu [...] września 2014r. Rada Miejska w [...] podjęła uchwałę nr [...] w sprawie powołania komisji celem sprawdzenia wniosku o przeprowadzenie referendum gminnego na terenie miasta [...], zwanej dalej "Komisją". Na wstępnym posiedzeniu Komisji w dniu [...] września 2014r. ustalono, że Komisja dokona weryfikacji danych osobowych mieszkańców miasta podpisanych pod wnioskiem o przeprowadzenie referendum gminnego przy pomocy Wydziału Spraw Obywatelskich Urzędu Miejskiego w [...] (pkt 1 protokołu z dnia 30 września 2014r.) oraz, że każdorazowo w posiedzeniach Komisji będzie uczestniczył pełnomocnik inicjatora referendum – B.N. (pkt 2 protokołu). Przy piśmie z dnia [...] września 2014r. Przewodniczący Komisji przekazał Prezydentowi Miasta [...] 675 kart celem dokonania weryfikacji danych osobowych mieszkańców uprawnionych do wybierania organu stanowiącego - Rady Miejskiej w [...] przez Wdział Spraw Obywatelskich. Po dokonaniu weryfikacji, przy piśmie z dnia [...] października 2014r., działający Prezydent Miasta [...] przedstawił Komisji zbiorcze zestawienie weryfikacji danych, w którym stwierdzono nieprawidłowości przy 1598 złożonych podpisach. W wydanej w dniu 16 października 2014r. opinii Komisja, po dokonaniu analizy i po przegłosowaniu ww. nieprawidłowości postanowiła: 1) nie uznać 1415 podpisów za złożone prawidłowo z uwagi na brak w rejestrze wyborców, błędny PESEL, błędny adres, brak PESEL, brak numeru budynku i lokalu, nieczytelne dane, niepełnoletniość, brak podpisu i PESEL, brak adresu, błędny numer budynku i lokalu, nieczytelny PESEL, niegodność nazwiska z numerem PESEL, podwójny wpis, brak podpisu, nieczytelne nazwisko i imię, imię i nazwisko niegodne z PESEL, 2) uznać 183 podpisy za złożone prawidłowo mimo braku numeru lokalu, błędnego numer lokalu, nieczytelnego nazwiska, błędnego numeru budynku, niezgodności imienia z numerem PESEL, niepoprawnej pisowni nazwiska, braku imieniu, błędnej nazwy ulicy, braku numeru budynku, nieczytelnego imienia. We wnioskach końcowych Komisja stwierdziła, że zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 15 września 2000r. o referendum lokalnym (Dz. U. z 2013r., poz. 706), zwanej dalej "ustawą" referendum przeprowadza się na wniosek co najmniej 10 % uprawnionych do głosowania mieszkańców gminy. Na dzień 30 czerwca 2014r. do głosowania uprawnionych było 52072 mieszkańców gminy, co oznacza że wniosek powinien zostać podpisany przez 5207 osób. Komisja uznała za wadliwe 1415 podpisy i oraz za prawidłowe 183 podpisy, co oznacza, że spośród złożonych przez wnioskodawców 6156 podpisów, po odjęciu 1415 podpisów, prawidłowo złożonych zostało 4741 podpisów. Wobec powyższego Komisja stwierdziła, że nie spełniono wymogu zawartego w art. 4 pkt 1 ustawy. Uchwałą z dnia z dnia [...] października 2014r., nr [...] Rada Miejska w [...] odrzuciła wniosek inicjatora referendum – grupy 5 obywateli, złożony [...] września 2014r. o przeprowadzenia referendum gminnego w sprawie likwidacji Straży Miejskiej w [...] W podstawie prawnej uchwały powołano art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013r., poz. 594 ze zmianami) oraz art. 18 ustawy. W uzasadnieniu uchwały Rada Miejska w [...] w całości powołała się na ustalenia dokonane przez Komisję wskazując, że wniosek nie spełnia przesłanek z art. 4 pkt 1 ustawy. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie przez B.N., L.L., M.R., D.S., J.O., reprezentowanych przez pełnomocnika inicjatora referendum B.N. wyżej wymienionej uchwale zarzucili: naruszenie art. 16 ust. 2 ustawy w ten sposób, że wskutek działań Przewodniczącego Komisji do sprawdzenia, czy wniosek odpowiada przepisom ustawy, inicjatorzy referendum nie brali udziału w procedurze sprawdzania prawidłowości złożonych podpisów, oparcie skarżonej uchwały o nieprawdziwe dane wskutek nienależytego wykonania przez Komisję obowiązków, które nakłada ustawa, a w związku z powyższym: pozbawienie mieszkańców miasta [...] prawa płynącego z art. 170 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wskazując na powyższe wnieśli o zmianę zaskarżonej uchwały poprzez uchylenie postanowienia o odrzuceniu wniosku o przeprowadzenie referendum lokalnego w sprawie likwidacji Straży Miejskiej w [...] oraz dodatkowo o wezwanie na rozprawę świadka L.L. oraz o zarządzenia doręczenia Sądowi dowodu będącego w posiadaniu organu, tj. pisma Przewodniczącego Komisji – L.K. skierowanego do Prezydenta Miasta [...] w dacie [...] września 2014r., nr [...] W uzasadnieniu skarżący wskazali, że zgodnie z art. 16 ust. 2 ustawy organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego powołuje ze swego składu komisję do sprawdzenia, czy wniosek mieszkańców o przeprowadzenie referendum odpowiada przepisom ustawy. Przekazanie przez Przewodniczącego Komisji wniosku w sprawie przeprowadzenia referendum do sprawdzenia pracownikom Wydziału Spraw Obywatelskich Urzędu Miasta w [...] oznacza, że Komisja w rzeczywistości nie sprawdzała wniosku o przeprowadzenie referendum, a czynności te zostały wykonane przez urzędników magistratu. Ponadto nie można uznać, że komisja zrealizowała swój obowiązek skoro jedynie zapoznała się z wynikami weryfikacji wniosku przeprowadzonej przez pracowników Wydziału Spraw Obywatelskich. Ponadto przy weryfikacji podpisów nie był obecny przedstawiciel inicjatora referendum. Fakt ten mógł mieć poważne znaczenie w czasie określania prawidłowości złożonych na kartach poparcia podpisów. Osoby sprawdzające wniosek - z uwagi na to, że nie byli nimi członkowie komisji, działali poza kontrolą inicjatora referendum. Taka sytuacja jest poważnym naruszeniem ustawy referendaInej, ponieważ odbiera inicjatorowi prawo do uczestniczenia w sprawdzaniu wniosku, naruszając art. 16 ust. 3 ustawy. Tym samym nie mógł on w razie potrzeby składać komisji dodatkowych wyjaśnień i przedstawiać dowodów. Nadto w pracach Komisji nie uczestniczyła radna B.P., co zdaniem skarżących dyskwalifikuje Komisję, jako organ. Przy parzystej bowiem ilości osób, często rozkład głosów dzielił się na połowę. Na wniosek Przewodniczącego Komisji – L.K. przyjęto zasadę, że przy rozkładzie głosów opisanym przeważał będzie głos przewodniczącego. Zarzucono, że "prace" Komisji polegające na weryfikacji kart poparcia, były prowadzone opieszale, co uniemożliwiło to inicjatorom ewentualne uzupełnienie podpisów zebranych w drodze dodatkowego działania. Ponadto skarżący podnieśli, że Komisja odbyła zaledwie dwa posiedzenia. Pierwsze w dacie [...] września 2014r., na którym wybrano jej przewodniczącego i drugie w dacie [...] października 2014r., na którym był obecny przedstawiciel inicjatorów L.L. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w [...] wniosła o jej odrzucenie, a w razie nieuwzględnienia tego wniosku oddalenie skargi oraz o zasądzenie od skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi organ podał, że zaskarżona uchwała doręczona została skarżącym w dniu 10 listopada 2014r., a skarga na uchwałę złożona została bezpośrednio do Sądu. Przy przyjęciu przez Sąd, że w niniejszej sprawie ma zastosowanie tryb określony w art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2012r., poz. 270 ze zmianami), dalej P.p.s.a. uznać należy, że skarga wniesiona została z uchybieniem terminu określonego w art. 20 ust. 1 ustawy. Dla oceny terminowości wniesienia skargi należy przyjąć datę nadania skargi przez Sąd na adres właściwego organu, to zaś oznacza, że Sąd najwcześniej mógł wysłać skargę do organu w dniu 28 listopada 2014r., a zatem po terminie. Uzasadniając wniosek o oddalenie skargi organ wyjaśnił, że zaskarżona uchwała została podjęta wymaganą większością głosów, a więc zgodnie z wymaganą procedurą, zaś w obradach Komisji w dniu [...] września 2014r. brał udział pełnomocnik inicjatora referendum – B.N. Występując do Prezydenta Miasta [...] z prośbą o przygotowanie materiałów do prac Komisji będących w posiadaniu Urzędu Miejskiego w [...], Komisja miała na uwadze bazę PESEL oraz rejestr wyborców. Komisja na posiedzeniu w dniu [...] października 2014r. zapoznała się z otrzymanymi od Prezydenta Miasta [...] materiałami z weryfikacji danych osobowych z których wynikało, że przy podpisywaniu kart popełniono łącznie 1598 różnych usterek, opisanych w załączniku do pisma z dnia [...] października 2014r. - dowód protokół z posiedzenia komisji. W posiedzeniu Komisji brał udział delegat inicjatora referendum L.L., zabierał głos w dyskusji co zostało odnotowane w protokole. Ponadto Komisja wyrywkowo analizowała i poddała dyskusji różne usterki zawarte w kartach poparcia referendum po czym głosowała każdą pozycję opisanych usterek. Niespełnienie wymogu ustawowego zawartego w art. 4 pkt 1 ustawy uzasadniało odrzucenie wniosku inicjatora referendum z dnia [...] września 2014r. o przeprowadzenie referendum gminnego w sprawie likwidacji Straży Miejskiej w [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Zagadnienie referendum lokalnego ujęte zostało w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis art. 170 Konstytucji stanowi mianowicie, że członkowie wspólnoty samorządowej mogą decydować, w drodze referendum o sprawach dotyczących tej wspólnoty. Zasady i tryb przeprowadzania referendum lokalnego określa ustawa z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 706). Zgodnie z art. 2 ust. 1 i ust. 2 przedmiotowej ustawy w referendum lokalnym mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego jako członkowie wspólnoty samorządowej wyrażają w drodze głosowania swoją wole co do sposobu rozstrzygania sprawy dotyczącej tej wspólnoty, mieszczącej się w zakresie zadań i kompetencji organów danej jednostki. W objętej kontrolą sprawie wniosek o przeprowadzenie referendum pochodzi od grupy uprawnionych do głosowania mieszkańców reprezentowanej przez pełnomocnika inicjatora referendum – B.N. Referendum polega na udzieleniu na urzędowej karcie do głosowania pozytywnej lub negatywnej odpowiedzi na postawione pytanie. Grupa mieszkańców miasta [...] powiadomiła Prezydenta o zamiarze wystąpienia z inicjatywą przeprowadzenia referendum w sprawie likwidacji straży miejskiej. Złożone zawiadomienie spełnia wymogi określone w art. 12 ust.2. Od tego momentu inicjatorowi referendum biegnie 60 dniowy termin do zebrania podpisów w liczbie co najmniej 10 % uprawnionych do głosowania mieszkańców gminy. Na dzień [...] czerwca 2014 roku uprawnionych do głosowania było 52072 osoby, co oznacza, że wniosek o przeprowadzenie referendum powinien być podpisany przez 5207 mieszkańców gminy. Inicjator referendum złożył do Prezydenta Miasta [...] wniosek o przeprowadzenie referendum wraz z podpisami mieszkańców popierających inicjatywę w liczbie 6156. Natomiast po ich zweryfikowaniu powołana przez Radę Miasta [...] Komisja uznała za wadliwe 1415 podpisów. Sąd prowadząc postępowanie ponownie zweryfikował wszystkie złożone przez inicjatora referendum podpisy mieszkańców gminy. Kwestia zbierania podpisów poparcia w przypadku referendum jest przedmiotem regulacji przepisu art. 14 ust. 2, 3 i 4 ustawy. W świetle tego przepisu podpisy poparcia zbiera się na kartach, z których każda zawiera informacje o przedmiocie zamierzonego referendum oraz o tym, że poparcia nie można wycofać. Karta zawiera również nazwiska i imiona członków grupy i inicjatora referendum. Podpisy popierające wniosek w sprawie przeprowadzenia referendum można zbierać w miejscu, czasie i w sposób wykluczający stosowanie jakichkolwiek nacisków zmierzających do wymuszenia podpisów. Mieszkaniec jednostki samorządu terytorialnego, popierający wniosek o przeprowadzenie referendum podaje na karcie nazwisko, imię, adres zamieszkania i numer ewidencyjny PESEL. Dane te potwierdza własnoręcznym podpisem. W art. 16 ust. 6 i art. 22 ust. 5 ustawy o referendum mowa jest o "podpisie prawidłowo złożonym". Cytowana ustawa o referendum lokalnym nie zawiera definicji tego pojęcia. Wszystkie określone w cytowanym przepisie dane osobowe są istotne, ponieważ służą do identyfikacji osób składających podpisy. Konstytucyjna ranga prawa członka wspólnoty samorządowej do udziału w referendum lokalnym wymaga, by przepisy ustawy zwykłej materię tą regulujące interpretować w taki sposób by nadmiernym, zbytecznym formalizmem nie utrudniały korzystania przez obywatela z tego uprawnienia, także w takim zakresie w jakim uprawnienie to obejmuje prawo do poparcia inicjatywy referendalnej. Przywołując wywody uzasadnienia wyroku Sądu Najwyższego z 31 sierpnia 2011 r. w sprawie II SW 10/11, Sąd pragnie podkreślić, że wpis danych osobowych do wykazu poparcia jest wadliwy wówczas, gdy z podanego imienia, nazwiska i adresu zamieszkania jednoznacznie wynika, że nie dotyczy on wyborcy oznaczonego numerem PESEL, podanym w wykazie poparcia. Za uchybienia, których nie można usunąć ustawa uznaje brak wystarczającej liczby prawidłowo złożonych podpisów, jeżeli upłynął już termin do ich zbierania. Jak rozumieć pojęcie "prawidłowo złożony podpis". Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 września 2006 r. II OSK 1044/06 uznał, że podpisy o których mowa w art. 14 ust. 1, nie mogą oznaczać jedynie podpisów sensu stricte. W konsekwencji termin do zbierania podpisów musi być rozumiany jako termin do zbierania podpisów wraz z danymi identyfikującymi osobę składającą podpis. "Uzupełnienie brakujących podpisów lub danych można dokonać do upływu terminu 60dni. Po jego upływie nie można zwracać wniosku inicjatorowi referendum do uzupełnienia liczby wymaganych podpisów albo wyjaśnienia zastrzeżeń co do ścisłego podania wymienionych danych osobowych" – (patrz wyrok NSA z 10.07.2002 r., II SA 1673/02). Akceptując co do zasady wykładnię, że wpisanie danych osobowych na liście osób popierających inicjatywę referendalną służyć ma możliwości zweryfikowania czy podpisy tych osób są autentyczne i pochodzą od osób uprawnionych. Za bezwzględnie konieczne uznać należy wskazanie przez osobę składającą podpis na liście poparcia inicjatywy referendalnej czytelnie i bezbłędnie numer PESEL, oraz podanie imienia i nazwiska w sposób umożliwiający identyfikację podpisującego (patrz: wyrok NSA 4.10.2012 r., II OSK 2178/12). W ocenie Sądu brak jest podstaw aby uznać, że brak pełnej nazwy ulicy lub nie wskazanie numeru domu i mieszkania daje podstawę do uznania, że podpis poparcia inicjatywy referendalnej jest nieprawidłowo złożony. Z brzmienia przepisu art. 14 ust. 4 ustawy wynika, że inicjator referendum nie zbiera samych podpisów. Ustawowe powiązanie obu elementów, a to podpisu i danych osobowych wzajemnie się uzupełniających i łącznie pełniących funkcję identyfikatora osoby popierającej referendum. Zwłaszcza jest to istotne w dużych skupiskach ludzi, gdzie relacje pomiędzy mieszkańcami są anonimowe. należy przyjąć, że podpis, któremu nie towarzyszą te dane osobowe nie ma zdolności identyfikacyjnej. Również w ustawie brak podstaw do tego aby uznać na gruncie art. 14 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 4, że uchybienia w zakresie braków wniosku w zakresie danych osób popierających inicjatywę są usuwalne po upływie dni przeznaczonych do zbierania podpisów. W trakcie kontroli załączonych do wniosku referendalnego podpisów 6156 osób Sąd ustalił, że spośród popierających wniosek o referendum: 906 osób nie figuruje w rejestrze wyborców lub jest to były mieszkaniec 336 osób – to brak PESEL lub błędny PESEL 17 osób – to osoby niepełnoletnie. Co łącznie daje liczbę 1259 osób, których podpisy są błędnie złożone. Wobec tego, że zdaniem Sądu orzekającego w tej sprawie ostatecznie zebrano prawidłowo złożonych podpisów 4897, liczba ta jest mniejsza niż wymagane 10% uprawnionych do głosowania. Odnosząc się do zarzutów skargi część z nich jest uzasadniona lecz samo rozstrzygnięcie o odrzuceniu wniosku o przeprowadzenie referendum prawa nie narusza ze względu na niespełnienie podstawowego wymogu – zebrania odpowiedniej ilości podpisów. Z tych względów na zasadzie art. 151 P.p.s.a. Sąd skargę oddalił.