II SA/Rz 1640/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie WSA Paweł Zaborniak WSA Marcin Kamiński Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi A. N. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki ganku -skargę oddala- II SA/Rz 1640/15 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] udzielił AN pozwolenia na użytkowanie ganku przy budynku mieszkalnym, zlokalizowanym na działce nr 2888 w [...]. W toku postępowania ustalił, że sporny ganek został zrealizowany przed 1990 r. w warunkach samowoli budowlanej, a jego inwestorem był poprzedni właściciel działki i nieżyjący już ojciec skarżącego - SN. Na podstawie ekspertyzy biegłego ustalono, że jakość wykonania ganku jest dobra, jego poszczególne elementy są stabilne, nie stanowią zagrożenia dla mieszkańców, a sam ganek może być użytkowany zgodnie z przeznaczeniem bez konieczności wykonania zmian lub przeróbek. Ponadto, w ocenie organu usytuowanie ganku jest zgodne zarówno z przepisami techniczno - budowlanymi, jak i przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wobec czego brak było podstaw do wydania decyzji w przedmiocie jego rozbiórki lub nakazu wykonania określonych robót budowlanych na podstawie odpowiednio art. 37 i art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. nr 38 poz. 229 z późn. zm.), a tym samym organ był zobowiązany do wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, na podstawie art. 42 ww. ustawy. Odwołanie od tej decyzji wniosła BS podnosząc, że została ona wydana na podstawie błędnie ustalonego stanu faktycznego sprawy. Zdaniem odwołującej sporny ganek został zrealizowany po 1997 r., co potwierdzają dokumenty zgromadzone w aktach sprawy, przede wszystkim mapa lotnicza z 1997 r. oraz mapa do celów projektowych sporządzona dla przyłącza wodnego i kanalizacyjnego. Decyzją z dnia [...] września 2015 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję organu I instancji w całości i jednocześnie nakazał AN rozbiórkę ganku o wymiarach 7,86m x 3,33m, usytuowanego przy budynku mieszkalnym na działce nr 2888 w [...]. W podstawie prawnej wskazał art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23) - dalej: "k.p.a." oraz art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. w z. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, ze zm). W uzasadnieniu podał, że argumenty wywiedzione we wniesionym odwołaniu nie zasługiwały na uwzględnienie, niemniej decyzja podlegała uchyleniu z uwagi na fakt, że sporny ganek został zrealizowany na terenie, na którym zarówno przepisy obecnie obowiązującego Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego nr [...] zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta [...] z dnia [...] marca 2009 r., jak i poprzednich planów - obowiązujących w latach 1969-1984 oraz 1984-1992, nie przewidywały realizacji zabudowy mieszkaniowej. Zdaniem organu odwoławczego okoliczność ta stanowi przesłankę obligującą organ nadzoru budowlanego do wydania nakazu rozbiórki obiektu na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożonej na tę decyzję AN wniósł o jej uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 65 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r, poz. 778) w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że skoro z analizy przeznaczenia terenu, na którym ganek został dobudowany do istniejącego budynku mieszkalnego wynika, że żaden z obowiązujących planów zagospodarowania przestrzennego nie dopuszczał zabudowy mieszkaniowej, to brak jest możliwości zalegalizowania spornej inwestycji w sytuacji, gdy w stosunku do działki nr 2888 wydana została decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia 9 sierpnia 1949 r. W ocenie skarżącego okoliczność ta skutkuje brakiem możliwości stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę i skoro nieruchomość poprzez tę decyzję została przeznaczona do zabudowy mieszkaniowej, przepisy później uchwalonych planów miejscowych nie mogą tego przeznaczenia zmienić. Skarżący zarzucił ponadto naruszenie art. 7, art. 77, art. 78 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy, w szczególności poprzez nie wzięcie pod uwagę, że działkę nr 2888 nabył w drodze dziedziczenia po swoim ojcu już z wybudowanym gankiem oraz nie podjęcie starań w celu odszukania w archiwach dokumentacji projektowej dla budynku mieszkalnego na tej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Kontrola zaskarżonego aktu przez sąd administracyjny sprowadza się do badania go pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), a jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718) - zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wyeliminowanie zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego w ramach tej kontroli może nastąpić wyłącznie przy spełnieniu warunków określonych w art. 145 § 1 P.p.s.a. Przepis ten obliguje Sąd do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub gdy zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W rozpoznawanej sprawie Sąd tego rodzaju wad i uchybień nie stwierdził, co przesądziło o oddaleniu skargi. W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje zarówno sam fakt zrealizowania przedmiotowego ganku jako części dobudowanej do budynku mieszkalnego na działce nr 2888, jak i fakt zrealizowania tej dobudowy bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Konsekwencje wybudowania obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę reguluje art. 48 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 290, ze zm.). Przepisu tego nie stosuje się jednak do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się natomiast do nich przepisy dotychczasowe, o czym stanowi art. 103 ust. 2 ww. ustawy Prawo budowlane. W rozpoznawanej sprawie organ I instancji przyjął, że ganek został dobudowany na przełomie lat 80 i 90-tyeh XX wieku, tj. pod rządami ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, a tym samym zastosowanie znajdują przepisy tej ustawy. Zasadą wynikającą z tych przepisów jest legalizacja samowoli budowlanej, a przymusowej rozbiórce określonej w art. 37 ust. 1 podlegają jedynie te obiekty budowlane lub ich części, wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie ich budowy, które: 1) znajdują się na terenie, który zgodnie z przepisami z o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powodują lub w razie wybudowania spowodowałyby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Regulacja ta pozostaje w ścisłym związku z art. 40, który stanowi, że w przypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy organ wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. Zgodnie z art. 42 ust. 1 ww. ustawy inwestor, właściciel lub zarządca może przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego, co do którego wydano przewidziany w art. 40 nakaz dokonania zmian lub przeróbek, dopiero po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie, wydanego przez właściwy terenowy organ administracji państwowej. Należy przy tym dodać, że przy ocenie spełnienia przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 1 decydujące znaczenie w zakresie przeznaczenia terenu, na którym popełniono samowolę ma stan prawny z chwili orzekania o samowoli, tj. przeznaczenie terenu określone w aktualnie obowiązującym planie miejscowym, jeśli taki został uchwalony. Taki kierunek wykładni art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. znalazł powszechną akceptację w orzecznictwie (por. wyroki NSA z dnia 24.01.2007 r., II OSK 205/06, z dnia 8.10.2007 r., H OSK 1318/06, z dnia 6.11.2007 r., H OSK 1454/06, z dnia 18.01.2008 r., II OSK 1893/06, z dnia 13.10.2009 r., II OSK 1521/08, z dnia 10.03.2010 r., II OSK 506/09, również wyroki WSA w Rzeszowie z dnia 20.03.2013 r., sygn. II SA/Rz 1179/12, z dnia 16.07.2013 r., II SA/Rz 390/13, wszystkie publikowane na stronie https://cbois.nsa.gOY.pl), zastępując wcześniej wyrażany pogląd o konieczności badania zgodności obiektu z przepisami o planowaniu obowiązującymi w dacie popełnienia samowoli budowlanej. Kwestia ta została ostatecznie rozstrzygnięta uchwałą składu 7 sędziów NSA z dnia 16 grudnia 2013 r., II OPS 2/13, LEX Nr 140421, w której NSA przyjął, że "przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym, że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki, należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy". W rozpoznawanej sprawie organ I instancji dokonał analizy 2 planów zagospodarowania przestrzennego: 1) obowiązującego uprzednio (do 2002 r.) Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] z dnia [...] listopada 1992 r. (uchwała Rady Miasta [...] Nr [...]), w którym działka nr 2888 znajdowała się w konturze oznaczonym symbolem "B12RP/PII" - "teren upraw przewidziany jako rezerwa pod lokalizację zakładów przemysłowych (program niesprecyzowany w MPO). Zainwestowanie uwarunkowane rozbudową kotłowni "[...] ", pełnym uzbrojeniem terenu oraz uregulowaniem stosunków terenowo- prawnych. Strefa uciążliwości od 50 do lOOm", 2) obowiązującego aktualnie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego nr [...] obszaru [...], zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] marca 2009 r., zgodnie z którą działka nr 2888 znajduje się w konturze "BP, U-9"- tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oraz usług. Po dokonaniu tej analizy organ stwierdził, że w ww. planach brak jest ustaleń dotyczących istniejącej zabudowy mieszkalnej dla rozpatrywanego terenu, a zatem nie można uznać, że wybudowanie ganku przy istniejącym wcześniej budynku mieszkalnym jednorodzinnym jest sprzeczne z przepisami o planowaniu przestrzennym. Ta konkluzja przy jednoczesnym uznaniu, że obiekt nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, a zatem nie zachodzą warunki z art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. uzasadniające przymusową rozbiórkę obiektu, doprowadziła organ I instancji do wydania decyzji zezwalającej na użytkowanie ganku w oparciu o art. 42 ust. 3 tej ustawy. Organ odwoławczy nie zgodził się z taką oceną i uznał, że spełnione zostały przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy. Na poparcie tego poglądu dokonał analizy planów miejscowych obowiązujących dla obszaru działki 2888 od lat 80-tyeh XX w. (dołączając wyciągi do akt sprawy), uzupełniając ustalenia organu I instancji o Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego miasta [...] z dnia [...] grudnia 1969 r., obowiązujący w latach 1969-1984 (uchwała Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] nr [...]), oraz o obowiązujący w latach 1984 - 1992 Miejscowy Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego miasta [...] zatwierdzony uchwałą Miejskiej Rady Narodowej w [...] nr [...] z dnia [...] października 1984 r. Z pierwszego z nich wynika m. in., że działka 2888 położona jest w terenie upraw rolnych, które przeznacza się pod obiekt specjalny, a przy zabudowie terenu obowiązuje zasada lokalizowania obiektów produkcyjnych po wschodniej stronie parceli. W planie miejscowym z 1984 r. ww. działka znajdowała się natomiast w jednostce bilansowej "B" w sektorze "3B" w konturze "PII", dla którego zapis tekstowy brzmiał: "Teren uprawny przewidziany jako rezerwa pod lokalizację zakładów przemysłowych (program niesprecyzowany w MPO). Zainwestowanie uwarunkowane rozbudową kotłowni "[...] ", pełnym uzbrojeniem terenu oraz uregulowaniem stosunków terenowo-prawnych. Strefa uciążliwości od 50 do 100m". W odniesieniu do aktualnie obowiązującego Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego [...], zgodnie z którym działka nr 2888 znajduje się w terenie obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oraz usług, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał na szczegółowy opis przeznaczenia terenu: - podstawowe: produkcja, składy i magazyny, Park Naukowo –Technologiczny usługi materialne (handel, naprawy, łączność, działalność komunalna, wynajem maszyn i sprzętu, - - dopuszczalne: drogi wewnętrzne i ciągi pieszo-jezdne, urządzenia i obiekty związane z infrastrukturą techniczną, sieci uzbrojenia technicznego, obiekty małej architektury. Na tej podstawie organ II instancji uznał, że żaden z uchwalonych planów miejscowych, w tym również obecnie obowiązujący nie dopuszczał zabudowy mieszkaniowej. Ta konkluzja skutkowała natomiast uchyleniem decyzji organu I instancji i zastosowaniem art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1997 r. i orzeczeniem nakazu rozbiórki. Stanowisko [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest prawidłowe. Brzmienie przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych – przesłanka z tego przepisu jest spełniona w przypadku wybudowania obiektu lub jego części "na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę". Analiza akt sprawy i miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie pozostawia wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie zachodzą oba wymienione stany faktyczne - w kolejno uchwalanych planach działka 2888 albo w ogóle nie była przeznaczona pod zabudowę albo przeznaczona pod innego rodzaju zabudowę. Taki stan istnieje również w obecnie obowiązującym planie. Słusznie zatem organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji o pozwoleniu na użytkowanie i orzekł o rozbiórce ganku. Dodatkowo należy zauważyć, że wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, na podstawie art 42 ust. 1 i 3 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. jest konsekwencją wykonania obowiązku z art 40 tej ustawy, tj. nakazania wykonania w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami, natomiast w rozpoznawanej sprawie takiego obowiązku nie nakładano. Ta okoliczność stanowiła również wadę decyzji pierwszoinstancyjnej. Reasumując, zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a jej legalności nie podważa podnoszony w skardze argument, że skoro budynek mieszkalny na działce 2888 został wybudowany w 1949 r. zgodnie z przepisami, to również późniejsza dobudowa ganku pozostaje zgodna z przepisami o planowaniu przestrzennym. Należy podkreślić, że przedmiotem oceny organów w niniejszym postępowaniu była wyłącznie dobudowana część – ganek, nie zaś budynek mieszkalny. Z wszystkich tych przyczyn Sąd skargę oddalił w oparciu o art 151 P.p.s.a.