II SA/Rz 1680/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka Sędziowie WSA Paweł Zaborniak /spr./ WSA Marcin Kamiński Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi W. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...]; II. umarza postępowanie administracyjne w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego W. G. kwotę 757 zł /słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi W.G. jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 2015 r. nr [...] wydana przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, w następującym stanie sprawy. Z akt administracyjnych wynika, że wnioskiem z dnia 10 lipca 2014 r. S.G. wystąpił do Starosty [...] o wydanie pozwolenie na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku pawilonu handlowego na działce nr 1801 w D. W sprawie trzykrotnie orzekał Starosta [...] decyzjami z dnia [..] lipca 2014 r., [...] grudnia 2014 r. oraz [...] marca 2015 r. Decyzje te zostały wyeliminowane z obrotu prawnego decyzjami Wojewody [....] z dnia [...] października 2014 r., [...] lutego 2015 r. oraz [...] maja 2015 r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta [...] decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił S.G. pozwolenia na budowę budynku pawilonu handlowego na działce nr 1801 położonej w D. Organ uznał, że spełnione zostały wszystkie wymagania określone w art. 35 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm., dalej zwana: "P.b."). Ponadto kierując się wytycznymi zawartymi w uprzednio wydanej decyzji kasacyjnej zapewniono w trybie art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej "k.p.a.") udział wszystkim stronom postępowania, natomiast kwestię zapewnienia miejsc parkingowych na działce inwestycyjnej, będącą także przedmiotem wytycznych, w ocenie organu rozwiązano właściwie w trybie postępowania zgłoszeniowego. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] Starosta [...] po rozpatrzeniu wniosku W.G. odmówił uzupełnienia decyzji o pozwoleniu na budowę w zakresie dotyczącym określenia terminu (daty) rozbiórki istniejących na objętej projektem nieruchomości obiektów budowlanych, nieprzewidzianych do dalszego użytkowania. W ocenie organu naruszałoby to art. 37 P.b. godząc w wolność wyboru przez inwestora terminu rozpoczęcia budowy, wynoszącego 3 lata od daty uostatecznienia się decyzji o pozwoleniu na budowę, tym bardziej, że inwestor dokonał zgłoszenia rozbiórki tego budynku. Od powołanej wyżej decyzji z dnia [...] lipca 2015 r. odwołał się W.G., wnosząc równocześnie zażalenie na postanowienie z dnia [...] sierpnia 2015 r. W ocenie odwołującego się w decyzji nie uwzględniono wytycznych zawartych w uprzednio wydanych decyzjach Wojewody [...] Uzasadnienie decyzji nie obrazuje ponadto w jaki sposób organ dokonał ustaleń w zakresie spełnienia warunków określonych w art. 35 P.b., decyzja nie określa terminu rozbiórki istniejących obiektów budowlanych oraz nieprawidłowo określa status profesjonalnego pełnomocnika strony M.O. Po rozpatrzeniu odwołania opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] października 2015 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w podstawie prawnej powołując art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 35 ust. 1 i 4 P.b. W ocenie organu odwoławczego spełnione zostały przez inwestora wymagania wynikające z przepisów P.b. warunkujące udzielenie pozwolenia na budowę określone w art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 P.b. Wniosek był kompletny, a projekt budowlany sporządzony we właściwej formie i przez legitymowane do tego osoby. Przyjęte w nim rozwiązania są zgodne z decyzją o warunkach zabudowy wydaną przez Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] przeniesioną następnie na inwestora decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...], a rozwiązania projektu zagospodarowania działki odpowiadają przepisom w tym techniczno- budowlanym. Na działce inwestycyjnej, stosownie do jej przeznaczenia oraz zgodnie z wymogami określonymi w przepisach technicznych, urządzone zostały miejsca postojowe dla samochodów, zarówno dla użytkowników stałych, jak i przebywających okresowo (10), w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne (2). W dniu [...] listopada 2014 r. inwestor dokonał bowiem skutecznego zgłoszenia w tym zakresie, podobnie zresztą jak w zakresie przebudowy odcinka linii telekomunikacyjnej napowietrznej (zgłoszenie z dnia [...] maja 2014 r.) i rozbiórki budynku mieszkalnego (zgłoszenie z dnia [...] kwietnia 2014 r.). Organ odwoławczy nie dopatrzył się nieprawidłowości w postanowieniu odmawiającym uzupełnienia decyzji o pozwoleniu na budowę wyjaśniając, że określenie terminu rozbiórki nieprzewidzianego do dalszego użytkowania budynku w decyzji o pozwoleniu na budowę może mieć formę warunku zawieszającego prawo do prowadzenia w całości lub w części robót budowlanych. Zarówno więc ten, jak i pozostałe zarzuty odwołującego nie mogły odnieść zamierzonego skutku, tak zarzut pominięcia wcześniejszych decyzji kasacyjnych organu odwoławczego, bowiem orzeczono o całości żądania, jak i niewskazania w rozdzielniku zaskarżonej decyzji statusu profesjonalnego pełnomocnika strony, wykracza bowiem poza przedmiot postępowania o pozwolenie na budowę. Rację miał odwołujący, że uzasadnienie decyzji I instancji było zbyt lakoniczne, jednak organ odwoławczy uzupełnił je w uzasadnieniu własnej decyzji dokonując oceny stanu faktycznego sprawy w aspekcie przepisów art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1 P.b. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie W.G. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł o uchylenie decyzji obu instancji oraz postanowienia Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W ocenie skarżącego zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy uzupełniając braki uzasadnienia rozstrzygnięcia organu I instancji w zakresie analizy spełnienia przesłanek warunkujących udzielenie pozwolenia na budowę w uzasadnieniu swojej decyzji naruszył określoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania, zaś niewywiązanie się z obowiązku uwzględnienia wytycznych co do dalszego postępowania w uprzednio wydanych 3 decyzjach kasacyjnych skutkowało naruszeniem przez organy obu instancji art. 138 § 2 k.p.a. Skarżący zarzucił ponadto organom dokonanie nieuprawnionej modyfikacji przedmiotu sprawy poprzez brak rozstrzygnięcia w zakresie wykonania instalacji oraz robót wykończeniowych w pawilonie. Ograniczenie się w zaskarżonej decyzji do stwierdzenia, że pomimo wiążącej oceny zawartej w decyzji kasacyjnej, Starosta mógł zmienić przedmiot postępowania w razie utraty aktualności wskazówek organu odwoławczego zawartych w tej decyzji, jaskrawo naruszyło w ocenie skarżącego art. 110 k.p.a. Z kolei nieokreślenie w uzasadnieniach decyzji obu instancji sposobu dokonania ustaleń co do zgodności inwestycji z decyzją o warunkach zabudowy, zgodności projektu z przepisami prawa oraz legitymacji osoby sporządzającej projekt, przesądziło o naruszeniu art. 107 k.p.a. W ocenie skarżącego nie określono także liczby miejsc parkingowych ani odległości jaką skrajnie ulokowane miejsca, gwarantują właścicielom działek sąsiadujących, przy czym organ I instancji zaakceptował niespójność rozstrzygnięcia z projektem przyznając, że ich przekształcenia dokonano w granicach sprawy zgłoszeniowej i nie wskazał decyzji o warunkach zabudowy regulującej tą kwestię. Dodatkowo zarówno w uzasadnieniu decyzji I, jak i II instancji nie odniesiono się do zarzutów zażalenia niesamoistnego, kwestionującego legalność postanowienia incydentalnego w sprawie odmowy uzupełnienia decyzji w zakresie określenia terminu rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania, wymaganego przez art. 36 1 pkt 3 lit. a P.b. oraz nie dokonano oceny czy w rozstrzygnięciu sformułowanym na podstawie art. 36 1 pkt 3 lit. a P.b. można, jak uczyniono to w decyzji, orzekać o przebudowie linii telekomunikacyjnej. W rozdzielnikach decyzji obu instancji nie określono statusu pełnomocnika strony, M.O., pozbawiając strony możliwości skontrolowania legalności działania organów, zwłaszcza w zakresie realizacji obowiązków publicznoprawnych (opłata skarbowa od pełnomocnictwa) oraz zakwestionowania uprawnienia do uwierzytelnienia kopii pełnomocnictwa. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga została uwzględniona z przyczyn, które Sąd obowiązany był dostrzec z urzędu. Wyjaśnić przyjdzie w pierwszej kolejności to, że sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1660). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej "P.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Po zbadaniu sprawy w powyższych aspektach, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże wyłącznie z przyczyn uwzględnionych przez WSA z urzędu na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a. Przypomnieć wypada, iż przedmiotem kontroli WSA była w niniejszej sprawie decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 2015 r. o nr [...]. Zaskarżoną decyzją Organ utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...], o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla inwestora S.G. Organ pierwszej instancji w odniesieniu do okoliczności rozpoczęcia przez inwestora robót budowlanych w toku postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, odwołał się do przepisu art. 37 ust. 2 P.b., który stanowi, że rozpoczęcie albo wznowienie robót budowy w razie uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę lub stwierdzenia jej nieważności, może nastąpić po wydaniu nowej decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28 tej ustawy. Wojewoda utrzymując w mocy to rozstrzygnięcie, podzielił stanowisko Organu pierwszej instancji. Sąd obowiązany był zauważyć, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte w dniu 10 lipca 2014 r. i nie zostało zakończone przed wejściem w życie przepisów ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r. poz. 443; zwana dalej ustawą nowelizującą). Otóż w myśl art. 6 ustawy nowelizującej, do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Powołany przepis ustawy nowelizującej determinuje kontrolę legalności Sądu, wskazując że wzorcem tej kontroli powinny być przepisy P.b. w brzmieniu obowiązującym do dnia 28 czerwca 2015 r. Nie jest kwestionowany przez strony procesu fakt częściowego wybudowania obiektu budowlanego, na które zostało wydane S.G. pozwolenie budowlane. Ta okoliczność została stwierdzona protokołem kontroli robót budowlanych z dnia 5 grudnia 2014 r. sporządzonym przez pracowników Starostwa Powiatowego w [...] oraz Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], prowadzonych na działce o nr 1801 w D., przy udziale S.G. Z jego treści wynika, że na w/w nieruchomości w dniu kontroli tj. 5 grudnia 2014 r. był zlokalizowany budynek w trakcie budowy, zaś stan zaawansowania robót określono jako surowy zamknięty. Nie sposób również zaprzeczyć temu, że decyzja Starosty [...] z [...] lipca 2014 r., o nr [...], w chwili wykonywania stwierdzonych w/w protokołem robót budowlanych, nie była decyzją ostateczną, pomimo sporządzonej przez Organ adnotacji na dokumencie decyzji. Brak cechy ostateczności tej decyzji wynikał z faktu pominięcia w działaniach procesowych Organu pierwszej instancji strony postępowania administracyjnego w osobie strony skarżącej. Niezapewnienie skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym spowodowało, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie była aktem ostatecznym bowiem przysługiwał od niej zwyczajny środek odwoławczy rozpoznany przez Wojewodę decyzją z dnia [...] października 2014 r., znak [...]. W myśl art. 16 § 1 K.p.a. tylko decyzje administracyjne, od których nie przysługuje odwołanie lub wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy są decyzjami ostatecznymi. Z uwagi na opisaną wyżej regułę intertemporalną ustawy nowelizującej Organy architektoniczno-budowalne obu instancji winne były kierować się treścią art. 28 ust. 1 P.b., w myśl której roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Już językowa redakcja tej regulacji świadczy, że art. 28 ust. 1 P.b. nie dotyczy stanów faktycznych w których roboty budowlany zostały rozpoczęte. W orzecznictwie sądowoadministracynym powszechnie przyjmuje się, że rozpoczęcie robót budowlanych na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę stanowi naruszenie przepisu art. 28 ust. 1 P.b. Jest przy tym zauważane, iż nie jest to samowola budowlana, czyli budowa bez wymaganego pozwolenia na budowę w konsekwencji wymagająca zastosowania sankcji w postaci nakazu rozbiórki obiektu z art. 48 P.b. Dlatego inwestor podejmując roboty budowlane na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę działa na własne ryzyko, gdyż istnieje możliwość wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego, czego powinien mieć świadomość (np. wyrok NSA z 19 grudnia 2006 r., II OSK 116/06, CBOSA). Taki przypadek nie jest co prawda objęty przepisem art. 48 ust. 1 P.b., lecz procedurą naprawczą przewidzianą w art. 50 - 51 tej ustawy (zob. m.in. wyrok NSA z 13 stycznia 2010 r., II OSK 59/09, CBOSA). Sytuację w której inwestor wykonał roboty nie posiadając na to ostatecznego pozwolenia na budowę wyraźnie przewiduje art. 50 ust. 1 P.b. stanowiąc: W przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia (...). Sąd zauważa, że jednym z warunków pozwolenia na budowę (art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b.) wynikającym z wprost z art. 28 ust. 1 P.b., jest warunek rozpoczęcia budowy dopiero po uzyskaniu przez tą decyzję cechy ostateczności. Rozpoczęcie budowy przed tą chwilą, stanowiło w realiach niniejszej sprawy naruszenie przez inwestora warunków realizacji pozwolenia na budowę – art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. W sprawie stanowiącej przedmiot kontroli Sądu istotne znaczenie odgrywa powoływany w treści uzasadnień wydanych decyzji art. 37 ust. 2 P.b. Przepis art. 37 ust. 2 P.b., w brzmieniu obowiązującym Starostę i Wojewodę stanowił, że rozpoczęcie albo wznowienie budowy, w przypadkach określonych w ust. 1, art. 36a ust. 2 albo w razie stwierdzenia nieważności bądź uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, może nastąpić po wydaniu nowej decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28, albo decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, o której mowa w art. 51 ust. 4. Ten przepis został przez Organy błędnie zinterpretowany a następnie zastosowany. Według Sądu, pozwolenie na budowę na podstawie art. 37 ust. 2 w zw. z art. 28 P.b., może zostać wydane wyłącznie w sytuacji gdy roboty budowlane nie zostały rozpoczęte. Natomiast gdy budowa została rozpoczęta pomimo, że pozwolenie na budowę nie stało się aktem ostatecznym, to w grę może wchodzić wyłącznie pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, o jakim mowa w art. 51 ust. 4 P.b. Dlatego jeżeli organ stwierdzi, iż w toku postępowania inwestor naruszył przepis art. 28 ust. 1 P.b., to nie może wydać pozwolenia na budowę, gdyż zabrania mu tego przepis art. 32 ust. 4a P.b. Na jego mocy nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1 P.b. Tym samym, WSA podziela stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 9 sierpnia 2013 r., II OSK 2308/12, opubl. w CBOSA, iż wydanie nowej decyzji o pozwoleniu na budowę wiąże się z rozpoczęciem budowy, którą można przy danym obiekcie rozpoczynać tylko raz w znaczeniu prawnym, logicznym i gramatycznym. Natomiast w innych przypadkach, kiedy budowa została rozpoczęta na podstawie pozwolenia na budowę, które następnie zostało wycofane z obrotu prawnego przez stwierdzenie jego nieważności bądź uchylenie, to zgodnie z art. 37 ust. 2 P.b. wydaje się pozwolenie na wznowienie robót budowlanych. Z tych też powodów, dopiero pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, uprawniałoby inwestora do kontunuowania inwestycji rozpoczętej na podstawie nieostatecznego pozwolenia na budowę. Dodać do tego należy, że tryb przewidziany w art. 50 – 51 P.b. właściwe są stosować wyłącznie organy nadzoru architektoniczno-budowlanego, o czym przesądza art. 83 ust. 1 i 2 P.b. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty naruszają przepisy powołane przepisy prawa materialnego a także przepisy postępowania administracyjnego w postaci art. 104 ust. 1, art. 105 § 1 K.p.a. w sposób mający wpływ na wynik sprawy, bowiem organy nie były uprawnione do wydania pozwolenia na budowę oraz zatwierdzenia projektu na budowę. W stwierdzonych przez Sąd okolicznościach zachodziły podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. z uwagi na brak właściwości organów do ostatecznego załatwienia sprawy. Starosta jak i Wojewoda na skutek rozpoczęcia przez inwestora robót budowlanych przed uzyskaniem przez pozwolenie na budowę cechy ostateczności, utracili swe kompetencje do wydania pozwolenia na budowę. Ze względu na brak swej właściwości organy architektoniczno – budowlane winny były umorzyć wszczęte postępowanie i przekazać sprawę do właściwości organów nadzoru architektoniczno – budowlanego. Dostrzeżone przez WSA uchybienia, czynią bezcelowym odnoszenie się do zarzutów złożonej skargi. Wystąpienie okoliczności skutkujących bezprzedmiotowością wszczętego postępowania, obligowało Sąd do zastosowania przepisu art. 145 § 3 p.p.s.a., który stanowi: W przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie. Z przedstawionych powyżej przyczyn, Sąd postanowił orzec jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, § 3 p.p.s.a. Natomiast o kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.