II SA/Rz 1691/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Marcin Kamiński WSA Maciej Kobak /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 maja 2017 r. sprawy ze skargi A. O. i W. M. na decyzję Wojewody z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących A. O. i W. M. solidarnie kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi A. O. i W. M. (dalej w skrócie: "skarżący") jest decyzja Wojewody [...] (dalej w skrócie: "organ") z dnia [...] października 2016 roku, nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Kwestionowana decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych. Decyzją z dnia [...] października 2011 r. znak: [...] Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił skarżącym pozwolenia na budowę dla dobudowy garażu do budynku mieszkalnego na działce nr 1106 obręb [...], bezpośrednio przy granicy z działką nr 1105 obręb [...]. W następstwie rozpoznania odwołania M. K., Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. znak: [...] uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpatrzeniu skargi skarżących, wyrokiem z dnia 27 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Rz 254/12 skargę oddalił, natomiast wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2693/12 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną wniesioną przez skarżących. W dniu 23 czerwca 2016 roku skarżący wystąpili do Starosty [...] o pozwolenie na budowę pn.: "wznowienie budowy - dobudowa garażu do budynku mieszkalnego", na działce nr 1106 położonej w [...]. Decyzją z dnia [...] września 2016 r. znak: [...] organ I instancji zatwierdził projekt budowlany i udzielił wnioskodawcom pozwolenia na budowę ww. inwestycji. W ustawowo przewidzianym terminie odwołanie od powyższej decyzji złożył K. K., jako następca prawny po M. K. Powołaną na wstępie decyzją Wojewoda [...], działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.; dalej w skrócie: "Kpa") oraz art. 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.; dalej w skrócie: p.p.s.a.), uchylił w całości decyzję starosty z dnia [...] września 2016 roku i umorzył postępowanie w pierwszej instancji. Organ przyjął, jako bezsporne, że prawomocnym wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2014 r. NSA oddalił skargę kasacyjną skarżących od wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 27 czerwca 2012 roku. NSA stwierdził m.in., że umorzenie postępowania administracyjnego z przyczyn przedmiotowych było zasadne. W kontrolowanym postępowaniu przedmiotem sprawy administracyjnej było przyznanie inwestorom określonego uprawnienia (pozwolenia na budowę) z zastrzeżeniem obowiązku przestrzegania ustalonych warunków realizacji tego uprawnienia (inwestor nie może zbudować czegokolwiek, ale tylko to, co zostało określone w zatwierdzonym projekcie budowlanym); wynika to z istoty decyzji o pozwoleniu na budowę, którą jest według art. 3 pkt 12 oraz art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, tylko pozwoleniem na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub innych robót budowlanych. Zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę musi dotyczyć obiektu budowlanego, który jeszcze nie istnieje. Jeżeli obiekt budowlany już został nawet częściowo wybudowany, to nie ma sprawy administracyjnej polegającej na określeniu warunków, jakie należy zachować, budując ten obiekt. Sprawa administracyjna dotycząca zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę staje się w takiej sytuacji bezprzedmiotowa, co powoduje, że postępowanie w tej sprawie podlega, na mocy art. 105 § 1 kp.a., umorzeniu. Z kolei we wspomnianym wyżej wyroku z dnia 27 czerwca 2012 r. WSA w Rzeszowie stwierdził, że "w orzecznictwie ugruntował się pogląd, że inwestor, który prowadził roboty budowlane lub wybudował obiekt budowlany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która to decyzja została następnie wyeliminowana z obrotu prawnego, nie może być traktowany jako osoba dopuszczająca się samowoli budowlanej, bądź osoba, która prowadzi roboty bez pozwolenia na budowę, bo byłoby to przerzuceniem nań konsekwencji błędnej decyzji organu administracji architektoniczno - budowlanej. Należy natomiast przyjąć, że w takiej sytuacji powinny zostać wdrożone odpowiednie instrumenty prawne przez organy nadzoru budowlanego. Organ uznał, iż stosownie do art. 170 p.p.s.a. jest powołanymi wyrokami sądów administracyjnych związany. W przytoczonych wyżej wyrokach NSA i WSA w Rzeszowie, prawomocnie zostało przesądzone, że postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę spornego garażu jest bezprzedmiotowe i w takiej sytuacji powinny zostać wdrożone odpowiednie instrumenty prawne przez organy nadzoru budowlanego. Związanie organów oceną prawną polega na tym, że nie mogą one formułować nowych ocen prawnych, które byłyby sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem. Skoro więc w konkretnym przypadku brak jest podstaw do merytorycznego rozpatrzenia sprawy pozwolenia na budowę przedmiotowego garażu, to zaskarżona decyzja udzielająca pozwolenia na jego budowę podlega uchyleniu, a postępowanie organu I instancji umorzeniu. Organ podał, że zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 443) do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. do 28 czerwca 2015 r.) stosuje się przepisy dotychczasowe. Organy załatwiające tego rodzaju sprawę, jak również sądy weryfikujące decyzję w tym zakresie, zobowiązane są do stosowania przepisów w brzmieniu obowiązywania do dnia 28 czerwca 2015 r. Wobec tego przyjęcie, że w tych sprawach mają zastosowanie przepisy wprowadzone ww. nowelizacją, byłoby sprzeczne z celem cyt. przepisu art. 6. Z decyzją Wojewody [...] nie zgodzili się skarżący i wnieśli na nią skargę do tutejszego sądu. Zarzucili w niej, że kwestionowana decyzja narusza prawo poprzez: - błędne przyjęcie, że postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte przed dniem 28 czerwca 2015 r, podczas gdy zostało wszczęte wnioskiem skarżących z dnia 23 czerwca 2016r; - naruszenie art. 6 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U z 2015 r, poz.443) polegające na przyjęciu, że postępowanie powinno być prowadzone na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r Prawo budowlane (t.j. Dz.U z 2016 r poz. 290) w brzmieniu obowiązującym przed zmianami wprowadzonymi ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U z 2015 r, poz.443), podczas gdy powinno być prowadzone na podstawie przepisów zmienionych w/w ustawą; - naruszenie art. 37 ust 2 pkt ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U z 2016 r, poz.290 ze zm.) polegające na przyjęciu, że organem właściwym w sprawie jest Inspektor Nadzoru Budowlanego, podczas gdy sprawa podlega właściwości Starosty [...]; - naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 z dnia 14 czerwca 1960 r. Kpa polegające na bezzasadnym uchyleniu decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2016 r. i umorzeniu postępowania. - naruszenie art. 153 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na przyjęciu, że organy administracji nadal są związane ocenami prawnymi i wskazaniami zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 254/12, mimo że po dacie wyroku przepisy prawa uległy zmianie, co skutkuje brakiem takiego związania. Uwzględniając podniesione zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania, według norm przepisanych. Organ podtrzymał swoje dotychczasowe ustalenia i oceny prawne, wnosząc jednocześnie o oddalenie skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, zważył co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej w skrócie: "ppsa"), sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego i z tego względu podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego. W sprawie bezsporne pozostają następujące okoliczności: 1. Skarżący decyzją Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2010 roku, nr [...] uzyskali pozwolenie na budowę obejmujące: "dobudowę garażu do istniejącego budynku mieszkalnego na działce nr 1108 w obr. [...] przy ul. [...] w [...], bezpośrednio przy granicy z działka nr 1105 w obr. [...]. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Wojewodę [...] decyzją z dnia [...] października 2010 roku. 2. Wyrokiem z dnia 12 w kwietnia 2011 roku, sygn. II SA/Rz 1199/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił decyzję organów obu instancji. 3. Decyzją z dnia [...] października 2011 r. znak: [...] Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił skarżącym pozwolenia na budowę dla inwestycji, której dotyczyło pozwolenie z dnia 20 sierpnia 2010 roku. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. znak: [...] uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpatrzeniu skargi skarżących, wyrokiem z dnia 27 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Rz 254/12 skargę oddalił, natomiast wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2693/12 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną wniesioną przez skarżących. Sądy potwierdziły stanowisko organów, że w sprawie nie można wydać decyzji o pozwoleniu na budowę w trybie art. 37 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U z 2013 r, poz. 1409 ze zm.). W sprawie powinno zostać przeprowadzone postępowanie pod kątem zastosowania art. 51 ust. 4 upb, a więc w kierunku wydania decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. 4. Skarżący w dniu 23 czerwca 2016 r. wystąpili do Starosty [...] o pozwolenie na budowę pn.: "wznowienie budowy - dobudowa garażu do budynku mieszkalnego", na działce nr 1106 położonej w [...]. Rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy zasadniczo sprowadza się do ustalenia, czy faktycznie, tak jak przyjęły organy, za wiążące w swych konkluzjach należało uznać oceny prawne wyrażone w wyrokach WSA w Rzeszowie z dnia 27 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Rz 254/12 oraz NSA z dnia 8 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2693/12. Na tak postawione pytanie należy odpowiedzieć negatywnie. Oczywiście Sąd podziela uwagi organu, że w myśl art. 153 i 170 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie. Sąd zwraca uwagę, że przepis art. 153 p.p.s.a. został zmieniony na mocy art. 1 pkt 41 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2015 r. poz. 658). Aktualna jego treść jest następująca: "Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie." Ustawodawca jednoznacznie przesądził więc, że związanie oceną prawną i wskazaniami nie wiąże, w razie zmiany przepisów prawa. Art. 153 p.p.s.a. w powołanym brzmieniu obowiązuje od dnia 15 sierpnia 2015 roku, przy czym stosownie do art. 2 ustawy zmieniającej, do spraw zakończonych przed tą datą, stosuje się przepisy dotychczasowe. Miarodajne dla oceny legalności działania organów, jest więc brzmienie art. 153 p.p.s.a. sprzed 15 sierpnia 2015 roku, tj.: "Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia." Dokonując wykładni cytowanego przepisu zwraca uwagę kwestia najistotniejsza: że związanie ocenami prawnymi i wskazaniami co do dalszego postępowania wiążą "w sprawie". Poprzez sprawę, w odniesieniu do organów administracji publicznej, należy rozumieć związek, relację, zachodzącą pomiędzy określoną sytuacją faktyczną, podmiotami, które się w tej sytuacji znalazły, oraz przepisami prawa, które z tą sytuacją faktyczną i z tymi podmiotami wiążą skutki prawne, a więc – co do zasady - powstanie, zmianę, ustanie stosunku administracyjnoprawnego. Regułą jest, że tożsamość sprawy administracyjnej będzie zachodzić wówczas, gdy organ, pomimo pozostawania w obrocie prawnym ostatecznej (albo prawomocnej) decyzji administracyjnej, ma wydać kolejne rozstrzygnięcie wobec tych samych podmiotów, znajdujących się w tej samej sytuacji faktycznej, na gruncie tych samych przepisów prawa. A contrario, tożsamość spraw będzie wykluczona, gdy choćby jeden z jej elementów definicyjno-konstrukcyjnych, nie będzie - w ramach tych spraw - taki sam. Jeżeli zatem zmianie ulega przepis prawa, w oparciu o który konstruuje się normę prawną, stanowiącą podstawę rozstrzygnięcia, to zmianie musi ulec albo zakres podmiotowy sprawy administracyjnej, albo zakres okoliczności faktycznych aktywujących sprawę administracyjną, albo wreszcie zakres praw i obowiązków, jakie w związku z rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej mogą zostać przyznane lub nałożone. Stad też, zawarte w art. 153 p.p.s.a. zastrzeżenie o związaniu wskazaniami i ocenami prawnymi w danej sprawie, należy tłumaczyć w ten sposób, iż jest ono aktywne, pod warunkiem tożsamości przepisów prawnych, stanowiących podstawę prawną danej sprawy. Zmiana przepisów prawa, skutkuje, bądź może skutkować, zmianą sprawy administracyjnej, a to oznacza, że przy jej rozstrzyganiu organ nie jest związany oceną prawną sądu – art. 153 p.p.s.a.; w tej kwestii zob. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2015 r., I OSK 596/15, wyrok NSA 11 stycznia 2011 r. II OSK 2059/09. Wnioskować zatem należy, że dokonana z dniem 15 sierpnia 2015 roku, nowelizacja art. 153 p.p.s.a., w zakresie, w jakim dodano warunek, że związanie oceną prawną i wskazaniami sądu jest aktywne, chyba że przepisy prawa uległy zmianie, stanowiła de facto normatywne usankcjonowanie funkcjonujących już wcześniej poglądów wyrażanych, tak w orzecznictwie, jak i w doktrynie – zob. T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, Lex, komentarz do art. 153, uwaga nr 37. Skarżący rozpoczęli realizację inwestycji, na jaką uzyskali pozwolenie na budowę z [...] sierpnia 2010 roku. Przerwali prowadzone prace, albowiem tutejszy Sąd, wyrokiem z dnia 12 w kwietnia 2011 roku, sygn. II SA/Rz 1199/10 wyeliminował z obrotu prawnego wzmiankowaną decyzję. Podejmując próbę wybrnięcia z zaistniałej, niekorzystnej sytuacji, skarżący zwrócili się do organu architektoniczno-budowlanego o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę w trybie art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego, w brzmieniu sprzed 28 czerwca 2015 roku. Rozpatrując przedmiotową sprawę, zarówno organy, jak i ostatecznie sądy administracyjne obu instancji, w wyrokach z dnia 27 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Rz 254/12 oraz z dnia 8 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2693/12, przesądziły, że w sytuacji, gdy rozpoczęto roboty budowlane i już w ich trakcie, decyzja o udzieleniu pozwolenia na budowę zostanie uchylona, można domagać się wydania decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, o której mowa w art. 51 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 2 upb. Właściwy do wydania rozstrzygnięcia w sprawie nie będzie wówczas organ architektoniczno-budowlany, lecz organ nadzoru budowlanego. Na mocy art. 1 pkt 15 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2015 r. poz. 443), z dniem 28 czerwca 2015 roku, treść art. 37 upb uległa zmianie; brzmi ona następująco: art. 37. 1. Decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. 2. W przypadku: 1) określonym w ust. 1 albo 2) stwierdzenia nieważności albo uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę - rozpoczęcie albo wznowienie budowy może nastąpić po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28 ust. 1. 3. W przypadku, o którym mowa w art. 36a ust. 2, wznowienie budowy może nastąpić po wydaniu decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, o której mowa w art. 51 ust. 4. Z treści art. 37 ust. 2 upb należy wywieźć regułę, że od dnia wejścia w życie wspomnianej nowelizacji, niezależnie od tego, czy roboty budowlane zostały rozpoczęte, w razie wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę, inwestor może rozpocząć lub wznowić rozpoczęte roboty budowlane, po uprzednim uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Prawo nie czyni już zatem dystynkcji, zależnie od tego, czy przed eliminacją z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę roboty zostały rozpoczęte, czy też nie, i nie przewiduje w tym zakresie dwóch odrębnych trybów postępowania, przed dwoma kompetencyjnie zróżnicowanymi organami. Aktualnie tryb jest jeden: uzyskanie pozwolenia na budowę, przed organem architektoniczno-budowlanym. Rozstrzygając kwestie intertemporalne (międzyczasowe) ustawodawca posłużył się typową formułą, zastrzegając w art. 6 ustawy nowelizującej, że do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Składając w dniu 23 czerwca 2016 roku wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę skarżący zainicjowali nową sprawę administracyjną, materialnie i procesowo niezależną od sprawy zakończonej decyzją Wojewody [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. znak: [...], afirmowaną wyrokami WSA w Rzeszowie i NSA w Warszawie. Wobec zmiany treści art. 37 upb i wprowadzenia nowego trybu wznawiania rozpoczętych robót budowlanych, po wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę, nie można zasadnie twierdzić, że skarżący i organy związane są oceną prawną wyrażoną w wyrokach sądów administracyjnych i co za tym idzie, skarżący powinni wystąpić do organu nadzoru budowlanego o wydanie decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych w trybie art. 51 ust. 4 upb. Taka interpretacja art. 37 ust. 2 upb w związku z art. 6 ustawy nowelizującej, jest nieuprawniona. Z wyłożonych względów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a. Rozpoznając ponownie sprawę w trybie odwoławczym Wojewoda Podkarpacki uwzględni przedstawione wyżej oceny prawne. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a.