II SA/Rz 254/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Ewa Partyka /spr./ Sędziowie NSA Maria Serafin-Kosowska SO del. Jarosław Szaro Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi W. M. i A. O. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę -skargę oddala- II SA/Rz 254/12 U Z A S A D N I E N I E Przedmiotem skargi A. O.-M. i W. M. jest decyzja Wojewody z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...], którą uchylono w całości decyzję Starosty z dnia [...] października 2011 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę garażu oraz umorzono postępowanie pierwszej instancji w całości. Jako podstawę prawną organ odwoławczy wskazał art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm., określanej dalej jako p.b.) oraz art. 105 § 1 i art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej k.p.a.). Z decyzji oraz akt administracyjnych sprawy wynika, że A. O. – M. i W. M. (zwani też dalej inwestorami) - wnioskiem z dnia 27 stycznia 2003 r. wystąpili do Starosty o wydanie pozwolenia na budowę przyłącza wodociągowego, kanalizacji sanitarnej, deszczowej i przyłącza gazowego do budynku mieszkalnego wraz z dobudową garażu na działce ewidencyjnej nr 1106 w J., przy ulicy P. Po rozpatrzeniu wniosku Starosta Powiatowy decyzją z dnia [...] maja 2003 r., nr [...] odmówił inwestorom zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na dobudowę garażu do istniejącego budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr 1106, obr. Nr 7, zlokalizowanego bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką nr 1105 oraz budowę przyłącza wodociągowego, kanalizacji sanitarnej i deszczowej oraz przyłącza gazowego wraz z wewnętrzną instalacją gazową w budynku mieszkalnym w J. przy ul. P. Po rozpoznaniu odwołania inwestorów Wojewoda decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r., nr [...] uchylił powyższą decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Kolejną decyzją z dnia [...] lutego 2006 r., nr [...] Starosta ponownie odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na dobudowę garażu do budynku mieszkalnego na działce nr 1106 w Obr. 7-Z. w J. bezpośrednio przy granicy z działką ewidencyjną nr 1105. Po rozpoznaniu odwołania inwestorów Wojewoda decyzją z dnia [...] maja 2006 r., nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Rozpoznając skargę na tę decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej jako WSA) w Rzeszowie prawomocnym wyrokiem z dnia 10 maja 2007 r., sygn. akt II SA/Rz 694/06 uchylił decyzję Wojewody z dnia [...] maja 2006 r. i poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] lutego 2006 r. z powodu uchybień procesowych. Prowadząc ponownie postępowanie Starosta decyzją z dnia [...] października 2007 r., nr [...] umorzył postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę przyłączy i kanalizacji wobec cofnięcia w tym zakresie wniosku przez inwestorów. Rozpoznając sprawę w pozostałej części organ I instancji postanowieniem z dnia [...] października 2007 r., nr [...] zobowiązał inwestorów do doprowadzenia do zgodności projektu zagospodarowania działki z wymogami zawartymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm., dalej zwanym skrótowo: Rwt lub rozporządzeniem lub rozporządzeniem wykonawczym). Wobec nie uzupełnienia wniosku przez inwestorów organ I instancji decyzją z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...] ponownie odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na dobudowę garażu do istniejącego budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr 1106 w J., zlokalizowanego bezpośrednio przy granicy z działką nr 1105. Po rozpoznaniu odwołania inwestorów Wojewoda decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. WSA w Rzeszowie po rozpoznaniu skargi inwestorów wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt II SA /z 140/08 oddalił skargę. Sąd podzielił stanowisko organu zaprezentowane w skarżonej decyzji, iż wobec wejścia w życie MPZP należy badać zgodność projektu zagospodarowania działki z ustaleniami tego planu. Nadto wskazał, powołując się na związanie wyrokiem WSA w Rzeszowie z dnia 16 czerwca 2005 r., sygn. akt II SA/Rz 136/04, że wbrew twierdzeniom skarżących decyzja o warunkach zabudowy nie zawierała wiążącego organy administracji architektoniczno-budowlanej rozpoznające wniosek o wydanie pozwolenia na budowę warunku zlokalizowania dobudowy garażu w granicy z działką sąsiednią. W ocenie Sądu skoro odpada argument, iż lokalizacja dobudowywanego garażu w granicy z działką nr 1105 została narzucona w decyzji o warunkach zabudowy, to w grę wchodziło wyłącznie spełnienie wymogów zawartych w § 12 ust.6 pkt 2 Rwt w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia źródłowego wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. W sprawie niespornym jest, że na działce sąsiedniej brak jest budynku, który byłby zlokalizowany bezpośrednio w granicy z działką inwestorów. W tej sytuacji uznając, że projekt budowlany przewidujący zlokalizowanie dobudowywanego garażu nie spełnia wymogów zawartych w przepisach technicznych, Starosta Jasielski działając na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane zasadnie wezwał inwestorów do usunięcia nieprawidłowości, wyznaczając w tym celu stosowny termin. Skoro inwestorzy tych wadliwości projektu nie usunęli, istniała podstawa do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę. Na skutek skargi kasacyjnej inwestorów Naczelny Sąd Administracyjny (dalej jako NSA) wyrokiem z dnia 30 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1846/08 uchylił wyrok WSA w Rzeszowie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu takiego rozstrzygnięcia NSA wskazał, iż istota sprawy wyłania zagadnienie natury konstytucyjnej. W ocenie Sądu I instancji decydujące znaczenie ma niezgodność projektu budowlanego, przewidującego usytuowanie budynku (garażu) w granicy z nieruchomością sąsiednią z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w szczególności z §12 ust. 6 pkt 2 tego rozporządzenia, bowiem na działce sąsiedniej brak jest budynku, który byłby zlokalizowany bezpośrednio w granicy z działką inwestorów. W tego typu sprawach istnieć może konflikt interesów prawnych osób dysponujących prawem własności, a jego efektem muszą być odstępstwa od zasady nieograniczonego korzystania z tych praw. Ustawodawca zobowiązany jest więc do wyważenia tychże interesów w taki sposób, aby dysponujący prawem własności właściciele sąsiednich nieruchomości mogli ze swoich praw optymalnie korzystać. Optymalne korzystanie z praw o jednakowym charakterze, przy konflikcie interesów prawnych właścicieli, wiąże się z reguły z wprowadzeniem ograniczeń w korzystaniu z jednej z tych nieruchomości albo z obu. Biorąc pod uwagę, że ograniczenia te wiążą się z prawem własności, a więc prawem gwarantowanym konstytucyjnie, mogą być one wprowadzone jedynie w ustawie. Niedopuszczalne jest więc wkroczenie w materię ustawową w drodze aktu normatywnego podustawowego. Dotyczy to także sytuacji, o której mowa w §12 ust.6 pkt 2 Rwt., w którym dopuszcza się możliwość usytuowania budynku w granicy działki sąsiedniej pod warunkiem jednak, że wznoszony budynek będzie; a) przylegał do istniejącego całą długością swojej ściany i b) miał w pasie o szerokości 3 m, przyległym do granicy działki, wysokość i wymiar równoległy do tej granicy, nie większy niż w budynku istniejącym na działce sąsiedniej. W ocenie NSA niedopuszczalność ograniczenia prawa własności w drodze aktu podustawowego ma zasadnicze znaczenie dla określenia zgodności z ustawą §12 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Upoważnienie zawarte w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, stanowiące podstawę do wydania omawianego rozporządzenia, dotyczyło jedynie zezwolenia na uregulowanie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie, a więc przepisów techniczno – budowlanych. Choć §12 ust. 6 pkt 2 powyższego rozporządzenia został wydany z powołaniem się na konkretny przepis ustawy – Prawo budowlane, to zawarta w nim delegacja nie stanowi upoważnienia dającego podstawę do wkraczania w sferę prawa własności w rozporządzeniu wykonawczym. Minister Infrastruktury wykroczył zatem poza materię określoną w udzielonym mu upoważnieniu i w rzeczywistości wykorzystał zawartą w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane delegację dla innych celów, niż wykonanie ustawy. W ocenie NSA Sąd I Instancji, kontrolując legalność zaskarżonej decyzji, stosownie do art. 178 ust.1 Konstytucji RP, jako niezawisły i związany tylko ustawą, winien odmówić zastosowania niezgodnego z ustawą, a tym samym z Konstytucją, przepisu rozporządzenia wykonawczego, podejmując właściwe rozstrzygnięcie w sprawie. Po ponownym rozpoznaniu sprawy WSA w Rzeszowie wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 72/10 uchylił decyzję Wojewody z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] listopada 2007r. nr [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na związanie poglądem prawnym wyrażonym w wyroku NSA z dnia 30 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1846/08. W ocenie Sądu konsekwencją stwierdzonej niezgodności przepisów Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z upoważnieniem zawartym, w art. 7 ust.2 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane w zw. z art. 7 ust.1 tej ustawy, a tym samym konsekwencją naruszenia art. 92 ust.1 Konstytucji RP, jest odmowa zastosowania w rozpoznawanej sprawie przepisu §12 ust.6 tego rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym na dzień wszczęcia postępowania, jako podstawy do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Sąd wskazał, że rozpatrując sprawę organy uwzględnią przedstawiony wyżej pogląd prawny, pominą wskazany przepis rozporządzenia, a dokonując oceny, czy spełnione zostały wymagania określone w art. 35 ust.1 oraz art. 32 ust.4 ustawy – Prawo budowlane, kierować się będą wyrażoną w art. 4 p.b. zasadą wolności budowlanej, która stanowi, iż każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami. W prowadzonym postępowaniu Starosta decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. O. – M. i W. M. pozwolenia na dobudowę garażu do istniejącego budynku mieszkalnego na działce ewidencyjnej nr 1106 w obrębie 7- P., przy ul. P. w J., bezpośrednio przy granicy z działką nr 1105. Rozpoznając sprawę na skutek odwołania M. K., Wojewoda decyzją z dnia [...] października 2010 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...] sierpnia 2010 r. Po rozpoznaniu skargi M. K. WSA w Rzeszowie wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 1199/10 uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję poprzedzającą z dnia [...] sierpnia 2010 r. Po ponownym rozpatrzeniu wniosku inwestorów Starosta decyzją z dnia [...] października 2011 r., nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. O. –M. i W. M. pozwolenia na dobudowę garażu do istniejącego budynku mieszkalnego na działce ewidencyjnej nr 1106 w obrębie 7- P., przy ul. P. w J., bezpośrednio przy granicy z działką nr 1105. W uzasadnieniu wskazał, że wnioskodawcy złożyli wymagane oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zaś decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie jest wymagana, gdyż teren działki ewid. nr 1106 w obr. Nr 7 – P. w J. objęty jest obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Nadto projekt budowlany jest zgodny z wymogami ochrony środowiska, zaś przedmiotowe przedsięwzięcie nie jest zaliczane do przedsięwzięć mogących pogorszyć stan środowiska w rozumieniu rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W świetle powyższych wywodów organ uznał, że spełnione są przesłanki z art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. Projekt budowlany jest kompletny, posiada wymaganą opinię Zespołu Uzgodnienia Dokumentacji Projektowej przy Staroście i został wykonany przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane, tym samym spełnione są także wymogi z art. 35 ust. 1 pkt 3 i 4 p.b. Sprawdzając zachowanie przepisu art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b. organ odwoławczy stwierdził, że w projekcie zagospodarowania działki zachowane są przepisy techniczno-budowlane, a w szczególności zachowane są przepisy dotyczące sposobu odprowadzenia wód opadowych z przedmiotowego obiektu. Zachowane są również przepisy dotyczące bezpieczeństwa pożarowego, gdyż ściana dobudowywanego garażu bezpośrednio przy granicy z działką ewid. nr 1105 jest ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych oddzielenia przeciwpożarowego, murowaną 30 cm ponad połać dachu. Przedmiotowa dobudowa garażu o wysokości 6,68 m od terenu nie spowoduje również przesłaniania okien pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w budynku mieszkalnym na działce ewid. nr 1105, znajdującym się w odległości 14,75 m od ściany garażu, ani też ograniczenia nasłonecznienia pokoi mieszkalnych w tym budynku. Organ stwierdził również, że projekt budowlany nie narusza przepisów sanitarnych, gdyż dla garaży jednostanowiskowych nie ma żadnych szczególnych wymogów prawnych w tym względzie. Reasumując Starosta stwierdził, że nie będą naruszone uzasadnione interesy osób trzecich w obszarze oddziaływania obiektu. Natomiast przedmiotowa rozbudowa budynku mieszkalnego na działce ewid. nr 1106 o garaż nie stanowi bezpośredniej ingerencji w teren działki ewid. nr 1105. W związku z tym nie jest naruszony przepis art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93, ze zm.). W kontekście poczynionych uwag organ stwierdził, że skoro budowa przedmiotowego garażu jest zgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i przepisami prawa budowlanego, nie będą miały miejsca określone prawem niekorzystne immisje na działkę nr 1105, właściciel tej działki będzie mógł ją zabudować w sposób podobny jak inwestorzy swoją działkę, zatem nie można stwierdzić, że dobudowa przedmiotowego garażu zakłóci korzystanie z działki nr 1105 ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. W związku z czym rozbudowa nie narusza przepisu art. 144 kodeksu cywilnego. W odwołaniu od tej decyzji M. K. wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 5 ust. 1 pkt. 9 p.b., poprzez nieuwzględnienie występujących w obszarze oddziaływania obiektu - uzasadnionych interesów osób trzecich, w szczególności interesów odwołującego się, określonych m.in. w art. 140 i 144 kodeksu cywilnego oraz art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b. poprzez wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę pomimo niespełnienia przez inwestorów wymogów zawartych w przepisach prawa. Wskazał też na okoliczność rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych mimo uchylenia przez Sąd ostatecznych decyzji. Wojewoda decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] uchylił w całości decyzję Starosty z dnia [...] października 2011 r. i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że ustalenie w toku postępowania o pozwolenie na budowę, że wnioskowane roboty budowlane zostały już rozpoczęte, uniemożliwia wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, a przepisy prawa budowlanego nie przewidują żadnego odstępstwa od tej zasady. Tym samym znajduje ona zastosowanie także, gdy doszło do rozpoczęcia robót budowlanych w oparciu o pozwolenie na budowę, które następnie zostało uchylone. Wobec tego postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę w stosunku do rozpoczętych (częściowo zrealizowanych) robót budowlanych staje się bezprzedmiotowe. W świetle poczynionych uwag Wojewoda stwierdził, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdyż inwestor dysponował ostateczną decyzją Starosty z dnia [...] sierpnia 2010 r. o pozwolenie na budowę (dobudowę) garażu, utrzymaną w mocy decyzją Wojewody z dnia [...] października 2010 r., a następnie prawomocnym wyrokiem WSA w Rzeszowie z dnia 12 kwietnia 2011 r. w/w decyzje zostały wyeliminowane z obrotu prawnego w sytuacji, gdy roboty budowlane związane ze spornym garażem zostały w znacznej części zrealizowane. Wobec tego Wojewoda wytknął Staroście, że rozpatrując ponownie wniosek w sprawie pozwolenia na budowę garażu, powinien uwzględnić tę okoliczność i umorzyć postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę. Tymczasem mimo bezprzedmiotowości postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, organ I instancji wydał decyzję merytoryczną o pozwoleniu na budowę, co narusza art. 28 ust. 1 p.b. W skardze na tę decyzję A. O. M. i W. M. wnieśli o jej uchylenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucili decyzji naruszenie: 1) art. 28 ust. 1 p.b., poprzez błędne zastosowanie, 2) art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 - określanej dalej jako P.p.s.a.), przez niezastosowanie się do wskazań zawartych w wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 12 kwietnia 2011 r. W uzasadnieniu skarżący wskazując na orzecznictwo sądów administracyjnych wyrazili pogląd, że nie można mówić o bezprzedmiotowości w sprawie pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy budowa została zrealizowana na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę, następnie uchylonego. Zarzucili Wojewodzie błędne zapatrywanie, że zrealizowanie robót budowlanych powoduje uchylenie związania organu wskazaniami zawartymi w wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 12 kwietnia 2011 r. Stanowisko to możnaby uznać za słuszne, gdyby roboty były realizowane po wydaniu tego wyroku. Tymczasem dobudowa została rozpoczęta w dniu 24 listopada 2010 r. i zrealizowana przed 12 kwietnia 2011 r., tak więc Sąd orzekał już w nowym stanie faktycznym. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, z przyczyn wskazanych w zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia 17 czerwca 2012 r. skarżący zarzucili, że stanowisko zaprezentowane w odpowiedzi na skargę jest błędne, bo powoływany wyrok NSA dotyczy innego stanu faktycznego. W tamtej sprawie inwestycja została bowiem zakończona i zostało wydane postanowienie o zezwoleniu na użytkowanie obiektu, gdy tymczasem w ich przypadku budowa garażu nie jest zakończona, po uchyleniu przez WSA decyzji prace zostały wstrzymane i nie były kontynuowane. Ich wznowienie będzie możliwe dopiero po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Z kolei uczestnik M. K. w piśmie z dnia 17 czerwca 2012 r. wskazał, że część robót tj. roboty częściowo wykonane w 2007 r. w okresie od 1 marca do połowy kwietnia 2012 r. inwestorzy wybudowali piwnicę, nad piwnicą ściany garażu. Według uczestnika zadaszenie garażu zostało już wykonane po uchyleniu pozwolenia na budowę garażu. Zarzucił, że można było uniknąć konfliktu w fazie projektowania budynku. Załączył do w/w pisma kopię pisma procesowego do sprawy II SA/Rz 1199/10 z dnia 31 marca 2011 r. pt. Geneza konfliktu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 - określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Po zbadaniu sprawy w powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Poza sporem pozostaje wyżej przedstawiony stan faktyczny sprawy za wyjątkiem okoliczności, czy wszystkie roboty dotychczas wykonane przy projektowanej rozbudowie (dobudowie części budynku z garażem, piwnicą i pomieszczeniem nad garażem) zostały zrealizowane w okresie, kiedy inwestorzy legitymowali się ostatecznym pozwoleniem na budowę. Okoliczności wskazywane przez inwestorów kwestionuje bowiem uczestnik M. K. Kwestia ta jednakże w ocenie Sądu nie ma żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż jej przedmiotem nie jest ustalenie legalności wykonanych przy rozbudowie robót, lecz zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. Przepis art. 28 ust. 1 p.b. ustanawia zasadę, w myśl której roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że nie ulega wątpliwości, że nie tylko "rozpoczęcie", jak stanowi w/w przepis, ale także "prowadzenie" i to na każdym etapie robót budowlanych, wymaga posiadania przez inwestora ostatecznej decyzji administracyjnej. Problem prawny wynikający z sytuacji, w której inwestor zostaje pozbawiony ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę w toku wykonywania robót budowlanych lub po ich wykonaniu, został częściowo rozwiązany w przepisie art. 37 ust. 2 p.b., zgodnie z którym rozpoczęcie albo wznowienie budowy w przypadkach określonych w ust. 1 art. 36a ust. 2 albo w razie stwierdzenia nieważności bądź uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, może nastąpić po wydaniu nowej decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28, albo decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, o której mowa w art. 51 ust. 4. W orzecznictwie ugruntował się pogląd, że inwestor, który prowadził roboty budowlane lub wybudował obiekt budowlany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która to decyzja została następnie wyeliminowana z obrotu prawnego, nie może być traktowany jako osoba dopuszczająca się samowoli budowlanej, bądź osoba, która prowadzi roboty bez pozwolenia na budowę, bo byłoby to przerzuceniem nań konsekwencji błędnej decyzji organu administracji architektoniczno – budowlanej. Należy natomiast przyjąć, że w takiej sytuacji powinny zostać wdrożone odpowiednie instrumenty prawne przez organy nadzoru budowlanego (zob. teza 12 do art. 28 Prawo budowlane. Komentarz pod red. Zygmunta Niewiadomskiego, wyd. C.H.Beck. Warszawa 2006). Nie ulega wątpliwości, że decyzja o pozwoleniu na budowę może dotyczyć jedynie robót przyszłych. Dlatego też realizacja robót budowlanych przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, nawet jeżeli nie została wykonana całość tych robót, powoduje bezprzedmiotowość postępowania wywołanego wnioskiem o pozwolenie na budowę choćby dotyczących po części robót jeszcze nie wykonanych, które są przecież objęte kompleksowym projektem podlegającym zatwierdzeniu w takiej decyzji (por. uzasadnienie wyroku NSA z 15listopada 2000 r., sygn. akt IV SA 1164/98). Bezprzedmiotowość postępowania wywołanego wnioskiem o pozwolenie na budowę obliguje organ do umorzenia tego postępowania stosownie do art. 105 § 1 k.p.a. Nie jest bowiem celem wydania decyzji o pozwoleniu na budowę legalizowanie już zrealizowanej inwestycji, ani też dokonanie oceny dokonanych robót (tak NSA w uzasadnieniach wyroków z dnia 7 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 285/05, II OSK 286/05 i II OSK 910/05 nie publ., a także teza 13 Komentarza jak wyżej do art. 28). W przypadku przerwania prowadzonej już budowy, konieczne jest uzyskanie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych (tak teza 5 Komentarza jak wyżej do art. 37). Także w orzecznictwie sądowym kwestia ta nie budzi kontrowersji (zob. uzasadnienie postanowienia NSA z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt II OW 84/10 – LEX nr 953102, uzasadnienie wyroku WSA w Łodzi z dnia 29 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Łd 743/08 – LEX 569035, uzasadnienie wyroku WSA w Kielcach z dnia 25 września 2008 r., sygn. akt II SA/Ke 187/08 – LEX nr 526454). W ocenie Sądu nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia tej sprawy czy wykonane dotychczas roboty budowlane wszystkie zostały wykonane w okresie, kiedy inwestorzy legitymowali się ostatecznym pozwoleniem na budowę, które następnie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego, czy też część z nich wykonano przed lub po tym fakcie. Istotą postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę jest to, że wydana w nim decyzja uwzględniająca wniosek inwestora może dotyczyć jedynie robót budowlanych, które jeszcze nie zostały wykonane. Uchylenie zaś decyzji o pozwoleniu na budowę winno spowodować podjęcie przez organ nadzoru budowlanego z urzędu postępowania w celu oceny zgodności wykonanych robót z przepisami (zob. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 15 kwietnia 1998 r., sygn. akt IV SAB 167/97 – LEX nr 43363). Kwestia ustalenia, które z wykonanych robót wykonano legalnie, a które nie – wychodzi poza zakres niniejszego postępowania. Decyzja, którą udzielonoby pozwolenia na budowę w sytuacji, kiedy część planowanych w projekcie robót została już wykonana, naruszałaby wprost przepis art. 28 ust. 1 p.b. Słusznie więc Wojewoda, posiadając takie informacje ocenił, że postępowanie jest bezprzedmiotowe. Prawo budowlane nie przewiduje bowiem odstępstwa od ogólnej zasady wyrażonej w przepisie art. 28 ust. 1 p.b. w przypadku gdy doszło do rozpoczęcia robót budowlanych w oparciu o pozwolenie na budowę, które następnie zostało uchylone. Byt prawny zrealizowanej części obiektu uzależniony będzie od stwierdzenia przez organy nadzoru budowlanego, w toku innego postępowania, czy wykonane roboty doprowadzono do stanu zgodnego z prawem. Zdaniem Sądu pozwolenie na budowę, o którym mowa w art. 37 ust. 2 p.b. dotyczy jedynie sytuacji, kiedy jeszcze roboty nie zostały w całości ani w części wykonane, mimo iż inwestor legitymował się ostatecznym pozwoleniem na budowę, które zostało następnie uchylone. Niezasadny był zarzut skarżących, że tut. WSA orzekał już w takim stanie faktycznym, w jakim została wydana zaskarżona decyzja, stąd narusza ona także art. 153 P.p.s.a., po pierwsze dlatego, że z uzasadnienia wyroku z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 1199/10 nie wynika, aby fakt wykonania przez inwestorów w oparciu o uchylaną decyzję ostateczną był w ogóle rozważany. Sąd nie wyraził w tym zakresie poglądu prawnego ani też nie dał związanych z tą kwestią wskazań. Zresztą ocena Sądu dotyczyła przecież zaskarżonej wówczas decyzji i odnosić się musiała do stanu prawnego i faktycznego z daty wydania decyzji ostatecznej, co wyklucza absolutnie sytuację, w której inwestorzy wykonali już w tamtej dacie (dacie wydania ostatecznej decyzji) legalnie jakiekolwiek roboty. Mogli je bowiem rozpocząć dopiero w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę i twierdzą, że tak właśnie było. Prawidłowo więc organy przyjęły, iż w zaistniałej sytuacji nie są związane wytycznymi. Powoływane przez skarżących orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczy sytuacji, gdy inwestycja została w całości zrealizowana w oparciu o ostateczne pozwolenie na budowę i nie uwzględnia ono aktualnej treści art. 37 ust. 2 p.b. NSA za wyjątkiem nieważności postępowania przed Sądem I instancji rozpatruje skargi kasacyjne jedynie w granicach zarzutów, a wśród zarzutów w sprawie sygn. akt II OSK 1680/08 nie było naruszenia w/w przepisu, stąd wywody nie mogą być wprost przeniesione na grunt niniejszej sprawy. Jeszcze raz podkreślić należy, że w sprawie tej nie jest okolicznością bezsporną czy rzeczywiście wszystkie roboty związane z realizacją inwestycji zostały zrealizowane w czasie, kiedy inwestorzy dysponowali ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. W świetle powyższego w ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie narusza prawa, dlatego skargę należało oddalić na podstawie art. 151 P.p.s.a.