II SA/Rz 1693/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa AWSA Maria Mikolik Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2022 r. sprawy ze skargi Gminy Boguchwała na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z dnia 23 września 2021 r. nr P-II.4131.2.214.2021 w przedmiocie stwierdzenia nieważności w części uchwały w sprawie nadania Parkowi w Zgłobniu imienia Tadeusza Nalepy i przyjęcia Regulaminu Parku - skargę oddala - Przedmiotem skargi Gminy Boguchwała (dalej w skrócie: "Gmina") jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego (dalej w skrócie: "Wojewoda") z dnia 23 września 2021 r. nr P-II.4131.2.214.2021 stwierdzające nieważność części uchwały Nr XXXVIII.438.2021 Rady Miejskiej w Boguchwale (dalej w skrócie: "Rada Miejska") z dnia 19 sierpnia 2021 r. w sprawie nadania Parkowi w Zgłobniu imienia Tadeusza Nalepy i przyjęcia regulaminu Parku. Stan faktyczny ze skargi na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze, przedstawia się następująco. W dniu 19 sierpnia 2021 r. Rada Miejska działając na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 1, 10, 12, 14-15, art. 18 ust. 1 oraz art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 4 i ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1372 – dalej w skrócie: "u.s.g."): nadała parkowi położonemu na działce nr 1006/2 w Zgłobniu imię Tadeusza Nalepy (§ 1 uchwały); przyjęła regulamin Parku (dalej skrócie: "regulamin") stanowiący załącznik do uchwały (§ 2 uchwały). Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 23 września 2021 r. nr P-II.4131.2.214.2021 działając na podstawie art. 85, art. 86 i art. 91 ust. 1 u.s.g. stwierdził nieważność ww. uchwały w części obejmującej: ust. 5, ust. 6 pkt 1, 2, 4 i 5, ust. 7, ust. 8 i ust. 9 załącznika do uchwały. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda stwierdził, że przy podejmowaniu uchwały doszło do przekroczenia delegacji ustawowej przewidzianej w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Wydanie aktu prawa miejscowego na podstawie tego przepisu polega bowiem na wprowadzeniu do porządku prawnego nowych przepisów, które albo w ogóle nie mają odpowiednika w przepisach obowiązujących, albo przepisy te uszczegóławiają w określonym zakresie, w ramach ustawowych upoważnień. Wojewoda wskazał, że w utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym uznaje się, że powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legislacji. Dlatego też istotnie naruszają prawo zakazy ustalone w regulaminie dotyczące: używania otwartego ognia i rozpalania ognisk oraz grilli (ust. 5), zachowań zagrażających spokojowi, odpoczynkowi i bezpieczeństwu innych użytkowników parku (ust. 6 pkt 1), zanieczyszczania terenu (ust. 6 pkt 2), niszczenia budowli parkowych i roślin (ust. 6 pkt 4). Zakazy te wynikają bowiem z przepisów ustawowych zawierających sankcję karną. Dalej Wojewoda stwierdził, że postanowienie ust. 7 regulaminu również wykracza poza delegację ustawową z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Rada Miejska nie ma bowiem kompetencji do uchwalania organizacji ruchu na drogach parku, gdyż w świetle art. 10 ust. 5 i ust. 7 ustawy Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2021 r., poz. 450 z późn. zm.) zarządzanie ruchem drogowym na drogach parku miejskiego należy do starosty - jako podmiotu zarządzającego drogami gminnymi albo do burmistrza - jako podmiotu zarządzającego drogami wewnętrznymi. Z kolei regulacja ust. 6 pkt 5 regulaminu zawierająca zakaz używania rowerów, deskorolek i łyżworolek w sposób stwarzający zagrożenie dla innych uczestników parku stanowi modyfikację aktualnie obowiązujących przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym, co stanowi istotne naruszenie prawa. Ponadto, zdaniem Wojewody zapisy ust. 8 regulaminu dotyczącego braku odpowiedzialności właściciela Parku za pozostawione bez nadzoru lub zagubione na terenie Parku przedmioty, w tym wartościowe oraz ust. 9 regulaminu dotyczącego korzystania z Parku na własną odpowiedzialność korzystającego lub na odpowiedzialność opiekuna dziecka, wkraczają w materię uregulowaną przepisami Kodeksu cywilnego. W dniu 22 listopada 2021 r. do tut. Sądu wpłynęła skarga Gminy na ww. rozstrzygnięcie nadzorcze, w której Gmina zarzuciła naruszenie: 1) art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy uchwała nie zawiera postanowień sprzecznych z prawem, co w konsekwencji doprowadziło do nieuprawnionego wydania rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały w części obejmującej: ust. 5, ust. 6 pkt 1, 2, 4 i 5, ust. 7, ust. 8 i ust. 9 załącznika do uchwały oraz naruszenia konstytucyjnej zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, wyrażonej w art. 165 ust. 2 Konstytucji;  2) art. 18 ust. 1 i ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 41 ust. 1 i art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że Rada Miejska nie była uprawniona do podjęcia uchwały ustanawiającej akt prawa miejscowego regulujący regulaminu parku (zasady i tryb korzystania z parku) będącego gminnym urządzeniem użyteczności publicznej w zakresie objętym skarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym. Wobec powyższego Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi Gmina stwierdziła, że za istotne naruszenie prawa uznać należy uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, a tego w spornym regulaminie stwierdzić nie można. Odnośnie zarzutu sprzeczności z prawem ust. 5, ust. 6 pkt 1, 2, 4 i 5, ust. 7, ust. 8 i ust. 9 regulaminu Rada Miejska wskazała, że każda z tych norm ma swoje uzasadnienie w powszechnie obowiązujących regulacjach prawa, jednakże nie zawiera powtórzenia regulacji ustawowych, jak również ich nie cytuje, w związku z czym nie można mówić o naruszeniu zasady techniki prawodawczej, zakazującej powtarzania aktów wyższego rzędu. Nie doszło do jakiejkolwiek modyfikacji lub zmiany powszechnie obowiązujących norm prawnych, a zatem nie doszło do wypaczenia interpretacji powszechnie obowiązujących przepisów, jak również nie istnieje ryzyko wypaczenia intencji prawodawcy. Rada Miejska wskazała na funkcję informacyjną, którą ma spełniać regulamin poprzez wskazane w nim zakazy, których należy przestrzegać w trakcie korzystania z parku. Ponadto w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że pojęcie zasad i trybu korzystania z obiektów urządzeń zawiera upoważnienie do formułowania norm i zasad prawidłowego postępowania, ustalania obowiązujących reguł zachowania się. Jeżeli zatem dany akt prawa miejscowego ma regulować zasady korzystania z gminnego obiektu lub urządzenia, to wprowadzenie powyższych zakazów mieści się w zakresie kompetencji przyznanej radzie jako organowi stanowiącemu. Z kolei postanowienia regulaminu ujęte w ust. 8 i ust. 9 jedynie konkretyzują zasady bezpiecznego korzystania z obiektu i mieszczą się w delegacji art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał stanowisko zawarte w rozstrzygnięciu nadzorczym i wniósł o oddalenie skargi oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie rozważył, co następuje: Skarga spełnia warunki formalne wymagane przepisami art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż została wniesiona przed upływem 30 dni od doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego (doręczenie rozstrzygnięcia nadzorczego nastąpiło w dniu 24 września 2021 roku, a skarga została wniesiona w dniu 22 października 2021 roku) i została poprzedzona uchwałą Rady Miejskiej w Boguchwale nr XXXIX.453.2021 z dnia 30 września 2021 roku w sprawie wniesienia skargi. Skarga okazała się jednak bezzasadna, gdyż wbrew jej zarzutom zaskarżone rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem. Otóż stosownie do art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. w razie istotnego naruszenia prawa uchwałą organu gminy organ nadzoru zobligowany jest do orzeczenia o jej nieważności w terminie 30 dni od jej doręczenia. Termin ten został w niniejszej sprawie zachowany. Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się m.in. naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Ustanawiając na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. akt prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej organ stanowiący gminy jest zatem ograniczony obowiązującym porządkiem prawnym, którego nie może w sposób dowolny naruszać lub modyfikować. Normy prawa miejscowego muszą bowiem ściśle mieścić się w granicach ustawowej delegacji, która w tym przypadku nie upoważnia do odstępstw od przepisów ogólnie obowiązujących. Użyte w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. pojęcie "zasady i tryb korzystania" zawiera w sobie kompetencję organu stanowiącego gminy do formułowania w stosunku do obiektów i urządzeń użyteczności publicznej norm i zasad prawidłowego postępowania. Wyraża ono tym samym uprawnienie (kompetencję) rady gminy do wprowadzenia reguł dotyczących obowiązującego sposobu zachowania się podmiotów przebywających na terenach lub w obiektach, o jakich mowa w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Odnotować należy, że fundamentalną zasadą prawa publicznego jest zasada praworządności (art. 7 Konstytucji RP), która wymaga, by każde działanie organu administracji miało niebudzącą wątpliwości podstawę prawną w przepisach obowiązującego prawa. Uchwała podjęta na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. jest aktem prawa miejscowego i powinna zawierać regulacje o charakterze prawnym, a nie informacyjnym. Przepisy prawa miejscowego to nowa jakość prawna, a to oznacza, niepowtarzanie przepisów ustaw, lecz w ramach delegacji ustawowej, tworzenie przepisów nowych. Uchwała podjęta na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. jest aktem prawa miejscowego i powinna zawierać regulacje o charakterze prawnym, a nie informacyjnym. Jej celem nie jest przypominanie lub informowanie obywateli o wynikających z innych ustaw obowiązkach lecz jej postanowienia mają wprowadzać nowe uregulowania, tj. stanowić nową jakość prawną (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 974/20 i wyrok WSA w Łodzi z dnia 8 lutego 2017 r., sygn. akt III SA/Łd 35/17). Odnosząc się do argumentacji podnoszonej przez skarżącą Gminę w odpowiedzi na skargę oraz podczas rozprawy, że celem regulaminu było zebranie wszystkich obowiązujących na terenie parku nakazów i zakazów w jednym akcie, co w założeniu miało mieć walor informacyjny, ułatwiający zapoznanie się z reżimem prawnym przez jego użytkowników Sąd zauważa, że możliwość poinformowania podmiotów korzystających z parku o obowiązujących na jego terenie zasadach zachowania i odpowiedzialności za wyrządzone szkody, wynikających z przepisów ustaw nie jest wykluczona. Organ stanowiący Gminy nie może jednak tego uczynić w formie uchwały, lecz co najwyżej w formie umieszczenia na tablicy informacyjnej dosłownej treści owych przepisów wraz z przytoczeniem ich podstawy prawnej – wyrok WSA w Gliwicach z dnia 16 lipca 2009 r., sygn. II SA/Gl 252/09, wyrok WSA w Opolu z dnia 28 września 2021 r., sygn. II SA/Op 372/21. Intencja organu uchwałodawczego, prima facie wydaje się być słuszna, jednakże niesie za sobą istotne ryzyko. Stwarza bowiem niebezpieczeństwo, że w regulaminie korzystania z parku, nie zostaną "zebrane" wszystkie regulacje prawne, rozrzucone w różnych aktach prawnych, kształtujące sytuację prawną użytkownika parku. W takim skonfigurowaniu, użytkownik parku, działając w zaufaniu do treści regulaminu może nie uwzględniać, że obowiązują go również inne, nie ujawnione w regulaminie zakazy i nakazy. Funkcja informacyjna regulaminu może więc ulec wypaczeniu. Zakwestionowana przez Wojewodę uchwała w zakresie wskazanym w rozstrzygnięciu nadzorczym nie stanowi nowej jakości prawnej mającej umocowanie w zasadzie praworządności, skoro wprowadza zakazy uregulowane w przepisach ustaw, formułuje pojęcia niejednoznaczne i tym samym wykracza poza granice upoważnienia określone w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Powyższe, w ocenie Sądu, potwierdza przyjęte w rozstrzygnięciu nadzorczym stanowisko, że uchwała Rady Miejskiej w Boguchwale z dnia 19 sierpnia 2021 r. w sprawie nadania Parkowi w Zgłobniu imienia Tadeusza Nalepy i przyjęcia regulaminu Parku w sposób istotny narusza przepisy prawa. I. Zgodnie z ust. 5 regulaminu "Na obszarze Parku obowiązuje zakaz używania otwartego ognia i rozpalania ognisk oraz grilli. Wprowadzony zakaz stanowi powtórzenie i modyfikację treści art. 82 § 1 pkt 1 i 5 kodeksu wykroczeń, zgodnie z którym: "Kto dokonuje czynności, które mogą spowodować pożar, jego rozprzestrzenianie się, utrudnienie prowadzenia działania ratowniczego lub ewakuacji, polegających na niedozwolonym używaniu otwartego ognia, paleniu tytoniu i stosowaniu innych czynników mogących zainicjować zapłon materiałów palnych (...), nieprzestrzeganiu zasad bezpieczeństwa przy używaniu lub przechowywaniu materiałów niebezpiecznych pożarowo, w tym gazu płynnego w butlach (...) podlega karze aresztu, grzywny albo karze nagany" – wyroki WSA we Wrocławiu z dnia 21 listopada 2019 r., sygn. II SA/Wr 625/19 i z dnia 16 lipca 2020 r., sygn. III SA/Wr 93/20, WSA w Poznaniu z dnia 18 maja 2017 r., sygn. IV SA/Po 227/17, WSA w Warszawie z dnia 13 listopada 2020 r., sygn. II SA/Wa 974/20, WSA w Szczecinie z dnia 21 października 2021 r., sygn. II SA/Sz 845/21. II. Jak stanowi ust. 6 pkt 1 regulaminu "Zabrania się zachowań zagrażających spokojowi, odpoczynkowi i bezpieczeństwu innych użytkowników parku". Przedmiotowy zakaz jest "odpowiednikiem" treści art. 51 § 1 k.w., wedle którego "Kto krzykiem, hałasem, alarmem lub innym wybrykiem zakłóca spokój, porządek publiczny, spoczynek nocny albo wywołuje zgorszenie w miejscu publicznym, podlega karze aresztu, ograniczenia wolności albo grzywny." Podkreślenia wymaga, że omawiany zakaz w zakresie zachowań zagrażającym bezpieczeństwu innych użytkowników parku nie może wynikać z aktu prawa miejscowego, można go bowiem wyinterpretować z powszechnie obowiązujących przepisów rangi ustawowej różnych gałęzi prawa przewidujących sankcje dla określonych osób na tle konkretnego zdarzenia - por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18 maja 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 227/17. III. Zgodnie z ust. 6 pkt 2 regulaminu zabrania się zanieczyszczania terenu. Wprowadzony regulaminem zakaz stanowi powtórzenie art. 145 Kodeksu Wykroczeń, który stanowi: "Kto zanieczyszcza lub zaśmieca miejsca dostępne dla publiczności, a w szczególności drogę, ulicę, plac, ogród, trawnik lub zieleniec, podlega karze grzywny do 500 złotych albo karze nagany." IV. Z ust. 6 pkt 4 wynika, że zabronione jest "niszczenie budowli parkowych i roślin". Zakazy dotyczące tak scharakteryzowanej aktywności zostały uregulowane w art. 124, art. 143 i art. 144 Kodeksu Wykroczeń oraz w art. 288 Kodeksu Karnego. Zgodnie z art. 124 § 1 KW Kto cudzą rzecz umyślnie niszczy, uszkadza lub czyni niezdatną do użytku, jeżeli szkoda nie przekracza 500 złotych, podlega karze aresztu, ograniczenia wolności albo grzywny. W myśl art. 143 § 1 KW "Kto ze złośliwości lub swawoli utrudnia lub uniemożliwia korzystanie z urządzeń przeznaczonych do użytku publicznego, a w szczególności uszkadza lub usuwa przyrząd alarmowy, instalację oświetleniową, zegar, automat, telefon, oznaczenie nazwy miejscowości, ulicy, placu lub nieruchomości, urządzenie służące do utrzymania czystości lub ławkę, podlega karze aresztu, ograniczenia wolności albo grzywny." Z kolei zgodnie z art. 144 § 1 KW "Kto na terenach przeznaczonych do użytku publicznego niszczy lub uszkadza roślinność lub też dopuszcza do niszczenia roślinności przez zwierzęta znajdujące się pod jego nadzorem albo na terenach przeznaczonych do użytku publicznego depcze trawnik lub zieleniec w miejscach innych niż wyznaczone dla celów rekreacji przez właściwego zarządcę terenu, podlega karze grzywny do 1000 złotych albo karze nagany." V. Na podstawie ust. 6 pkt 5 regulaminu wprowadzono zakaz "używania rowerów, deskorolek i łyżworolek w sposób stwarzający zagrożenie dla innych uczestników parku". Przedmiotowy zakaz objęty jest przepisem art. 86 § 1 KW, zgodnie z którym "Kto, na drodze publicznej, w strefie zamieszkania lub w strefie ruchu, nie zachowując należytej ostrożności, powoduje zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym, podlega karze grzywny" – zob. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 4 kwietnia 2019 r., sygn. II SA/Sz 226/19. VI. Jak wynika z ust. 7 regulaminu "Zabrania się jazdy wszelkich pojazdów, z wyjątkiem wózków inwalidzkich, rowerów, karetek pogotowia, pojazdów służbowych Policji, Straży Miejskiej, Urzędu Miasta, służb komunalnych oraz pojazdów upoważnionych przez Urząd Miejski w Boguchwale." Zarządzanie ruchem na drogach parku miejskiego, stosownie do unormowań zawartych w art. 10 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1990), należy do starosty - jako podmiotu zarządzającego drogami gminnymi albo do burmistrza - jako podmiotu zarządzającego drogami wewnętrznymi. W obu przypadkach, ustalenie organizacji ruchu wymaga ponadto stosowania na każdej z tych dróg znaków drogowych określonych w powyższej ustawie i jej przepisach wykonawczych, których nie wprowadza kwestionowany regulamin, a ponadto nie może ich wprowadzać żaden regulamin parku. Przepisy regulaminu parku miejskiego nie mogą stanowić prawnej podstawy uchwalenia w nim organizacji ruchu także dlatego, że uchwaliła go rada miejska, która nie ma legitymacji do regulowania pod względem prawnym zasad ruchu pojazdów na drogach gminnych ani wewnętrznych, którą to legitymację ma odpowiednio starosta albo burmistrz – tak również WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 21 listopada 2019 r., sygn. II SA/Wr 625/19 oraz WSA w Szczecinie w wyroku z dnia 4 kwietnia 2019 r. II SA/Sz 226/19. VII. Zgodnie z ust. 8 regulaminu "Właściciel Parku nie ponosi odpowiedzialności za pozostawione bez nadzoru lub zgubione na terenie Parku przedmioty, w tym wartościowe.". Materia objęta cytowanym zakazem stanowi domenę prawa cywilnego i została uregulowana w Kodeksie Cywilnym – zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 2 lipca 2020 r., sygn. III SA/Wr 545/19. Analogicznie należy odnieść się do regulacji zawartej w ust. 9 regulaminu – "Korzystanie z Parku odbywa się na własną odpowiedzialność korzystającego lub na odpowiedzialność opiekuna" - taka regulacja w sposób nieuprawniony "przerzuca ryzyko" korzystania z parku miejskiego wyłącznie na jego użytkowników lub ich opiekunów. Odpowiedzialność określonych osób na tle konkretnego zdarzenia kształtuje się na podstawie przepisów powszechnie obowiązujących (np. art. 415 i 434 kodeksu cywilnego, w pewnych sytuacjach także na gruncie prawa karnego), tymczasem z zapisów regulaminu wynika, że użytkownicy ponosiliby ryzyko korzystania z niesprawnych urządzeń co zwalniałoby gminę z obowiązku ich przeglądu czy konserwacji – zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18 maja 2017 r., sygn. IV SA/Po 227/17. W tym stanie rzeczy Sąd podziela ocenę Wojewody Podkarpackiego, że zakwestionowane w rozstrzygnięciu nadzorczym postanowienia regulaminu naruszają prawo w sposób istotny. Skarga podlegała więc oddaleniu – art. 151