II SA/Rz 1712/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie WSA Paweł Zaborniak NSA Małgorzata Wolska Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi M. C. na postanowienie Wojewody [....] z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie Starosty [...] z dnia [...] września 2015 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej M. C. kwotę 357 zł /słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego III. zarządza na rzecz skarżącej M. C. zwrot kwoty 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem nadpłaconego wpisu od skargi. II SA/Rz 1712/15 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...], Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił A.R. i M.R. pozwolenia na przebudowę, rozbudowę i zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalno – gospodarczy, na działce nr 1103 w [...]. Decyzja ta stała się ostateczna 14 września 2012 r. W dniu 8 grudnia 2014 M.C. zwróciła się do Starosty [...] o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją, wskazując na niezgodność realizowanej inwestycji z dokumentacją projektową. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. Starosta wznowił postępowanie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 23) - dalej: "k.p.a.", a następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. odmówił uchylenia kwestionowanej decyzji wydanej w przedmiocie pozwolenia na budowę. Na skutek odwołania M.C. decyzja ta oraz postanowienie o wznowieniu zostały uchylone decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2015 r., a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia W ocenie Wojewody, przed wznowieniem postępowania Starosta nie przeprowadził żadnych czynności wyjaśniających, mających ustalić datę, w której wnioskodawczyni dowiedziała się o spornej decyzji o pozwoleniu na budowę, a zatem nie ustalił kluczowej kwestii przy wznowieniu postępowania z powodu pominięcia strony w prowadzonym postępowaniu, tj. czy wniosek o wznowienie postępowania został wniesiony z zachowaniem jednomiesięcznego terminu. Ponadto skarżąca nie wskazała żadnych okoliczności, które uprawdopodobniały twierdzenie o posiadaniu przez nią statusu strony postępowania, jak również nie podała na czym konkretnie polegać ma ograniczenie w korzystaniu z jej nieruchomości. Decyzją z dnia [...] maja 2015 r. Starosta [...] odmówił wznowienia postępowania na wniosek skarżącej, jednakże również i to rozstrzygnięcie zostało uchylone postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. Pomimo bowiem jednoznacznych wskazań zawartych w poprzednio wydanej decyzji kasacyjnej, organ i instancji w dalszym ciągu nie wyjaśnił jednoznacznie, czy skarżąca złożyła wniosek o wznowienie postępowania z zachowaniem terminu. Ponadto błędnie odmówił wznowienia postępowania w formie decyzji, zamiast postanowienia. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, postanowieniem z dnia [...] września 2015 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., Starosta [...] odmówił skarżącej wznowienia postępowania w sprawie zakończonej opisaną na wstępie ostateczną decyzją o pozwoleniu na przebudowę i rozbudowę z dnia [...] sierpnia 2012 r. Wskazał, że M.C. podała, że wiedzę o wydaniu kwestionowanej decyzji powzięła w dniu 19 listopada 2014 r., jednakże w toku postępowania nie przedłożyła na tę okoliczność żadnych dowodów i to pomimo wezwania wystosowanego ze strony organu. Jej żądanie nie było zatem możliwe do uwzględnienia, jako że w postępowaniu nadzwyczajnym to na wnioskodawcy spoczywa ciężar wykazania, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony z zachowaniem ustawowego terminu. We wniesionym zażaleniu, M.C. podniosła, że o wydaniu kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę powzięła wiedzę w dniu 19 listopada 2014 r., a zatem występując z wnioskiem o wznowienie postępowania w dniu 8 grudnia 2014 r. dochowała ustawowo określonego terminu. W toku postępowania okoliczność ta została przez nią wykazana, wobec czego brak było podstaw do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Wojewoda [...] nie uwzględnił zażalenia i postanowieniem z dnia [...] października 2015 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 149 § 3 k.p.a., utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Za w pełni zasadne i mające umocowanie tak w doktrynie jak i judykaturze uznano stanowisko organu I instancji, że zachowanie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania musi być udowodnione przez samego zainteresowanego, natomiast organ swobodnie ocenia przedstawione w tej mierze dowody. Opierając się na zgromadzonym materiale dowodowym, prawidłowo Starosta uznał, że skarżąca nie wykazała w sposób niekwestionowany daty, w której dowiedziała się o kwestionowanej decyzji z dnia [...] sierpnia 2012 r. oraz nie poparła tej daty żadnymi dowodami bądź faktami. W ocenie organu odwoławczego nie było zatem podstaw, do aby uznać, że w sprawie został zachowany termin do wznowienia postępowania określony w art. 148 § 2 k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożonej na to postanowienie M.C. reprezentowana przez Radcę prawnego K.D. wniosła o jego uchylenie oraz uchylenie poprzedzającego go postanowienia Starosty [...], oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie: I. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 k.p.a. poprzez przyjęcie, że skarżąca uchybiła terminowi do wystąpienie w wnioskiem o wznowienie postępowania, pomimo, że okoliczność ta nie została poparta żadnymi dowodami; II. art. 9 k.p.a. poprzez brak poinformowania strony, że zobowiązana jest do udowodnienia, kiedy powzięła informację o wydanej decyzji oraz o skutkach nieudowodnienia tej okoliczności oraz pouczenia o możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu; III. art. 15 k.p.a. poprzez rozpoznanie sprawy jedynie pod kątem trafności rozstrzygnięcia Starosty [...] z pominięciem zasady dwuinstancyjności; IV. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia organu I instancji; V. art. 148 § 1 i 2 w zw. z art. 149 § 1 k.p.a. poprzez odmowę wznowienia postępowania pomimo spełnienia "określonych tam przesłanek". W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647, ze zm.) wojewódzki sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Dokonując kontroli we wskazanym wyżej zakresie Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Jej przedmiotem jest wydane w oparciu o art. 149 § 3 k.p.a. postanowienie o odmowie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na przebudowę, rozbudowę i zmianę sposobu użytkowania budynku. Postanowienie to wydano po rozpatrzeniu wniosku M.C. o wznowienie postępowania z dnia [...].12.2014 r. oraz po uprzednim uchyleniu decyzji Starosty [...] o odmowie wznowienia postępowania z dnia [...] maja 2015 r. Przyczyną uchylenia tej ostatniej decyzji przez Wojewodę [...] był brak wykazania przez skarżącą, że wniosła podanie o wznowienie w terminie wynikającym z art. 148 k.p.a. Wojewoda wskazał, że ciężar udowodnienia tej okoliczności spoczywa na wnioskodawcy i zalecił przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, bowiem podawane przez M.C. informacje "są niespójne i wzajemnie się wykluczają, z tego też powodu wymagają stosownego wyjaśnienia i uszczegółowienia". Wojewoda wskazał też na wadliwą formę rozstrzygnięcia – odmowę wznowienia postępowania w formie decyzji zamiast postanowienia. We wniosku o wznowienie, złożonym 8.12.2014 r., M.C. podała, że o kwestionowanej decyzji zezwalającej A.R. i M.R. na przebudowę i rozbudowę budynku dowiedziała się w dniu 19.11.2014 r., kiedy to otrzymała mapę zasadniczą obejmującą jej działkę oraz działki sąsiadujące i stwierdziła, że budynek na działce 1103 został posadowiony w odległości mniejszej niż 4 m od granicy z jej działką 1104 i mniejszej niż 4 od budynku gospodarczego na tej działce. W wyjaśnieniach złożonych w toku postępowania przez pełnomocników skarżącej podano dodatkowo, że w okresie po otrzymaniu ww. mapy M.C. zauważyła żółtą tablicę informacyjną na budynku gospodarczym na działce 1103. Tablica ta była jednak mało widoczna. Wówczas skarżąca zaczęła się domyślać, że może istnieć jakaś decyzja zezwalająca na rozbudowę budynku na działce sąsiedniej, natomiast "nazwę" inwestycji podaną we wniosku o wznowienie spisała z decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z 2012 r.. Pełną wiedzę o decyzji – jej numerze, dacie uzyskała natomiast z treści postanowienia o wznowieniu z dnia [...] grudnia 2014 r. Zarówno w złożonym oświadczeniu, jak i później składanych pismach skarżąca stanowczo zaprzeczyła jakoby była informowana o treści decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. zezwalającej na rozbudowę i przebudowę budynku na działce 1103, w czasie działań geodetów w dniu 17.06.2013 r. oraz nadzoru budowlanego w dniu 15.10.2014 r. na jej działce. Nie ulega wątpliwości, że kwestia zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania ma bardzo ważne znaczenie. Wznowienie postępowania jest bowiem nadzwyczajnym trybem stanowiącym odstępstwo od zasady trwałości decyzji ostatecznych. Prawidłowo zatem Wojewoda położył nacisk na tę właśnie kwestię formalną - zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie. Wstępne badanie dopuszczalności wznowienia, obejmujące ustalenie, czy występują formalne podstawy wznowienia – tj. czy wniosek o wznowienie pochodzi od strony postępowania albo – w przypadku przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. – od podmiotu, który bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu, ale wywodzi swój interes prawny, dalej zbadanie czy wniosek został złożony w ściśle określonym w art. 148 k.p.a. terminie, a także czy powołano w nim ustawową przesłankę określoną w art. 145 § 1 k.p.a. – następuje bowiem w pierwszej fazie (wstępnej) postępowania wznowieniowego. Negatywny wynik badania podstaw formalnych prowadzi do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, w oparciu o art. 149 § 3 k.p.a. Ustalenie, czy w danym przypadku zaistniały rzeczywiście podstawy wznowienia, a następnie rozstrzygnięcie istoty sprawy może nastąpić wyłącznie w fazie postępowania rozpoznawczego, o czym stanowi expressis verbis art. 149 § 2 k.p.a. (zob. E. Mzyk, Wznowienie postępowania administracyjnego, Warszawa-Zielona Góra 1994). Należy zauważyć, że ani art. 148 § 1 k.p.a. określający termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania, ani żaden inny przepis dotyczący wznowienia postępowania - nie zawierają szczególnych unormowań co do sposobu w jaki ma zostać wykazane zachowanie terminu do wniesienia podania o wznowienia postępowania. Słusznie zatem zauważa Wojewoda, że okoliczność ta powinna być udowodniona z zachowaniem ogólnych reguł prowadzenia postępowania dowodowego w postępowaniu administracyjnym, w tym z zachowaniem zasady swobodnej oceny dowodów przez organ. Trafnie też organy wywodzą, że to na stronie wnoszącej podanie o wznowienie postępowania spoczywa obowiązek udowodnienia, kiedy (w jakiej dacie) dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, tak aby możliwe było ustalenie, że podanie pozostało złożone z zachowaniem terminu jednego miesiąca od tej daty. Dopiero po ustaleniu daty, w której strona dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, organ winien przedstawić swoje stanowisko co do kwestii zachowania terminu, które to stanowisko powinien poprzeć stosowną argumentacją zawartą w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 28 sierpnia 2008 r., II SA/Ke 325/2008, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu stanowisko organów stwierdzające, że skarżąca nie udowodniła kiedy konkretnie dowiedziała się o decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2012 udzielającej A.R. i M.R. pozwolenia na przebudowę, rozbudowę i zmianę sposobu użytkowania budynku na działce nr 1103, stoi jednak w sprzeczności z zebranym w sprawie materiałem dowodowym i narusza zasady procedury administracyjnej, określone w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., obligujące organ orzekający w sprawie do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, a nadto do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Pojęcie "dowiedzenia się o decyzji", o jakim mowa w art. 148 § 2 k.p.a. oznacza powzięcie wiadomości o wydaniu konkretnej decyzji. W orzecznictwie podkreśla się, ze zwrot "strona dowiedziała się o decyzji" należy rozumieć w ten sposób, że strona uzyskała informacje pozwalające zidentyfikować decyzję której jej nie doręczono, w stopniu pozwalającym jej na sformułowanie żądania wznowienia postępowania. Chodzi tu więc o takie dane jak nazwa organu, który wydał decyzję oraz sposób rozstrzygnięcia sprawy. Jeśli chodzi o tę ostatnią informację, to nie jest konieczne aby strona dokładnie poznała treść rozstrzygnięcia, wystarczy jeśli posiadała informację czego dana decyzja dotyczy (por. wyrok NSA z dnia 18 września 2014 r., II OSK 674/13, LEX Nr 1664450). W wyroku z dnia 8 kwietnia 2014 r., II SA/Rz 172/14, LEX Nr 1458126 WSA w Rzeszowie, słusznie zauważył, że "nawet przyjęcie, że dla otwarcia terminu z art. 148 § 2 k.p.a. wystarczy uzyskanie minimum informacji o decyzji, to jednak wykładnia pojęcia "dowiedzenia się o decyzji" nie może sprowadzać się to takiego jego rozumienia, które dowiedzenie się o decyzji utożsamia z tym momentem, kiedy strona dowiaduje się o bliżej nieokreślonej decyzji która albo została wydana albo też nie, a ponadto uzyskuje sprzeczne lub enigmatyczne informacje na ten temat. Nie mogą to zatem być jakiekolwiek czy jakieś informacje, ale informacje o istnieniu konkretnej decyzji, a ta konkretyzacja może wyrażać się przynajmniej w uzyskaniu informacji o organie, który ją wydał i treści rozstrzygnięcia". W rozpoznawanej sprawie skarżąca konsekwentnie podaje datę 19.11.2014 r. jako tę, od której należy liczyć 1-miesięczny termin do wniesienia podania o wznowienie, a w prowadzonym przez organ postępowaniu wyjaśniającym nie zostało dowiedzione, że skarżąca powzięła informacje o decyzji objętej wnioskiem o wznowienie w innym, wcześniejszym terminie. W szczególności nie wykazano by stało się to 15.10.2014 r. w czasie przeprowadzonej przez pracowników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...] kontroli na działce skarżącej. Przesłuchani na tę okoliczność w charakterze świadków P.M. i K.M. zaprzeczyli by rozmawiali ze skarżącą na temat przebudowy budynku gospodarczego na działce nr 1103 i informowali ją o uzyskaniu przez sąsiadów pozwolenia na budowę. Należy podkreślić, że wnioskodawca może wykazać datę "dowiedzenia się o decyzji" dowolnymi dowodami. W orzecznictwie na tle art. 148 § 2 k.p.a. wielokrotnie przyjmowano, że za dostateczny dowód organ może uznać nawet oświadczenie strony (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 10 marca 2011 r., sygn. akt: II SA/Bk 661/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 2 lipca 2008 r., II SA/Gl 1071/07, Lex Nr 518514). Istotne jest również, co podkreślał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 marca 2010 r. I OSK 99/09, LEX Nr 595668, że aby odmówić wznowienia postępowania nie wystarczy wykazać, że strona miała możliwość dowiedzenia się o okoliczności stanowiącej podstawę prawną do wznowienia, trzeba dowieść, że wiedziała o decyzji wcześniej niż miesiąc od dnia złożenia podania o wznowienie postępowania. Dopiero moment powzięcia obiektywnej wiadomości o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, otwiera bieg terminu do złożenia podania o wznowienie, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a. Podobne stanowisko zajmuje w doktrynie P. Przybysz w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LexisNexis 2014, stwierdzając, że " z art. 148 § 2 wynika wprost, że termin do wniesienia żądania wznowienia postępowania jest liczony od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji, a nie od dnia, w którym miała taką możliwość. Okoliczność, że strona nie dołożyła należytej staranności w celu zdobycia tej wiadomości, jest z punktu widzenia zachowania terminu bez znaczenia (wyrok NSA z 14 października 1999 r., IV SA 1662/97, SIP nr 48730)". W ocenie Sądu materiał dowodowy w niniejszej sprawie nie daje podstaw, by kwestionować datę wskazaną przez skarżącą w jej oświadczeniu. Skarżąca wyjaśniła bowiem szczegółowo okoliczności powzięcia informacji o tym że powstała nowa inwestycja (wkreślona na mapie zasadniczej) i swoje dalsze zainteresowanie tym faktem. Sąd uznał zatem, że ocena materiału dowodowego dokonana została przez organy w sposób dowolny, z naruszeniem wspomnianego już art. 80 k.p.a w zw. z art. 148 § 2 k.p.a., a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnia to konieczność uchylenia decyzji organów obu instancji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. Rozpoznając sprawę ponownie organ weźmie pod uwagę wskazania wynikające z niniejszego wyroku. O kosztach Sąd orzekł jak w pkt II wyroku ,w oparciu o przepis art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 209 P.p.s.a. oraz art. 205 § 2 P.p.s.a., uwzględniając w tym zakresie wniosek zawarty w skardze. W związku z ujawnieniem nadpłaconego wpisu od skargi, który w niniejszej sprawie zgodnie z § 2 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193, ze zm.) wynosi 200 zł , Sąd zarządził zwrot nadpłaconej kwoty 200 zł na rzecz skarżącej.