II SA/Rz 1725/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka Sędziowie WSA Maciej Kobak /spr./ AWSA Karina Gniewek - Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 maja 2022 r. sprawy ze skargi Z. D. i K. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2021 r.nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących Z. D. i K. D. solidarnie kwotę 680 zł /słownie: sześćset osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi K. D. i Z. D. (dalej w skrócie: "skarżący") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej w skrócie: "SKO") z dnia [...] września 2021 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...] (dalej w skrócie: "Wójt") z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. Stan faktyczny i prawny sprawy ze skargi na powyższą decyzję przedstawia się następująco. Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] Wójt nakazał skarżącym wykonanie urządzenia zapobiegającego szkodom na działkach nr [...] i [...] w formie rowu od jego wylotu do rowu przydrożnego w kilometrze 37 km + 310 drogi wojewódzkiej [...] - na długości 120 mb do jego zakończenia na istniejącym śladzie rowu w granicy działek nr [...] i [...] w miejscowości [...], jak określono na załączniku graficznym nr 1 do decyzji i nr 2 określającym profil rowu. Rów należy wykonać o następujących parametrach: szerokość dna: a = 0,4 m, nachylenie skarp n = 1:1 i ubezpieczeniu dna i skarp darniną o szerokości 0,5 m, a powyżej obsiew mieszanką traw, natomiast w hektometrze 0+95 do 1+20 w miejsce darniny należy ułożyć korytko z rur PCV 1/2 średnicy 400 mm. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez SKO decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...]. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 25 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 1100/11 oddalił skargę od decyzji SKO, zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1103/12 oddalił skargę kasacyjną od powyższego wyroku. W dniu 19 maja 2021 r. do Urzędu Gminy w [...] wpłynął wniosek skarżących o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Wójta z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] z uwagi na bezprzedmiotowość w/w decyzji, a także z uwagi na uzasadniony interes społeczny oraz uzasadniony interes skarżących w tym przedmiocie. Skarżący wskazali, że decyzja Wójta jest niewykonalna, albowiem z uwagi na stanowisko Dyrektora [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] (dalej w skrócie: "Dyrektor [...]ZDW") wyrażone w piśmie z dnia 6 marca 2014 r. nie mają możliwości wykonać obowiązku nałożonego decyzją. Natomiast z uwagi na brzmienie art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1376 z późn. zm. – dalej w skrócie: "u.p.d."), wobec braku zgody zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego celem wykonania nakazanych decyzją prac, skarżący narażeni byliby na karę pieniężną. Wreszcie zdaniem skarżących, obowiązek nałożony decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. jest sprzeczny z normą art. 39 ust. 1 pkt 9 u.d.p. Decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] Wójt działając na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 i art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm. – dalej w skrócie: "k.p.a.") – odmówił stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji Wójt wskazał, że decyzja z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] jest prawomocna i podlega wykonaniu jako ostateczna. Pomimo kontroli przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie i Naczelny Sąd Administracyjny (w tym w ramach postępowań nadzwyczajnych) nie została usunięta z obrotu prawnego. Na skutek działań skarżących wody z terenów wyżej położonych zaczęły zalewać i szkodzić działce D. i Z. Ł. (uczestnicy). Przedmiotowa decyzja ma zapobiegać tym szkodom, wykonanie decyzji leży więc w interesie uczestników. Do dnia wydania niniejszej decyzji żadna ze stron postępowania nie zawiadomiła organu o wykonaniu decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r. W ocenie Wójta nie zachodzą też okoliczności polegające na tym, że w sprawie przestał istnieć bądź przedmiot rozstrzygnięcia (prawo lub obowiązek strony), bądź podmiot, którego to rozstrzygnięcie dotyczyło (przestał istnieć lub utracił kwalifikację). Wobec powyższego spełnienie przesłanki z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. zależy od zgody uczestników na stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, którzy wydając ją potwierdziliby w ten sposób, że wykonanie decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r. nie jest już celowe i konieczne, ponieważ stan szkody już nie występuje. W ten sposób wykonanie decyzji stałoby się bezprzedmiotowe. W związku z powyższym Wójt zwrócił się z zapytaniem do uczestników czy wyrażają zgodę na stwierdzenie wygaśnięcia decyzji. W pismach z dnia 7 i 14 czerwca 2021 r. uczestnicy nie zgodzili się na stwierdzenie wygaśnięcia decyzji. Wobec braku zgody strony postępowania na stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Wójt stwierdził brak spełnienia przesłanek z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Po rozpoznaniu odwołania skarżących, SKO decyzją z dnia [...] września 2021 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji SKO w pierwszej kolejności nadmieniło, że Wójt uznał za stronę niniejszego postępowania [...]ZDW, pomimo że organ ten nie został uznany za stronę postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. [...]ZDW jest zarządcą drogi wojewódzkiej nr [...], który może wyrazić lub nie wyrazić zgody na działania osób trzecich w pasie drogowym, lecz w ocenie SKO, podmiot ten nie ma żadnego interesu w stwierdzeniu wygaśnięcia lub braku stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. Dopuszczenie tego podmiotu jako strony do uczestniczenia w postępowania nie miało jednak wpływu na treść rozstrzygnięcia. Odnosząc się do zarzutu skarżących dotyczącego naruszenia prawa strony do udziału w każdym stadium postępowania, tj. do wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego, SKO zauważyło, że istotnie Wójt wszystkie pisma w sprawie doręczał skarżącym, a nie ustanowionemu przez nich pełnomocnikowi, jednakże skarżący nie wykazali, że istnieje związek przyczynowy pomiędzy naruszeniem przepisów prawa procesowego a wynikiem sprawy. Zdaniem SKO nie mogą zostać także potwierdzone zarzuty naruszenia przez Wójta przepisów dotyczących prawidłowego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, bowiem przedmiotowa sprawa dotyczy prawnej oceny zaistnienia przesłanek z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. i nie wymaga przeprowadzania rozbudowanego postępowania dowodowego. Do oceny czy w sprawie wystąpiły przesłanki stwierdzenia wygaśnięcia decyzji wystarczający jest materiał dowodowy dotychczas zgromadzony w aktach sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. oraz w aktach egzekucyjnych dotyczących wykonania nałożonego obowiązku, a także stanowisko osoby uprawnionej (uczestników) co do braku rezygnacji z przysługującego im uprawnienia. SKO podkreśliło, że przesłanki wygaszenia aktu administracyjnego muszą być traktowane ściśle i nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż przepis ten stanowi odstępstwo od ogólnej, wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a., tj. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Zastosowanie przepisu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. możliwe jest w przypadku zaistnienia dwóch przesłanek: jedna, która musi zaistnieć za każdym razem - bezprzedmiotowość, i dwie alternatywne: gdy stwierdzenie wygaśnięcia "nakazuje przepis prawa" albo gdy jest to "w interesie społecznym lub w interesie strony". SKO stwierdziło, że w przedmiotowej sprawie brak jest przepisu prawa, który nakazywałby stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, zatem należało ustalić, czy decyzja z dnia [...] czerwca 2011 r. stała się bezprzedmiotowa i czy stwierdzenie wygaśnięcia tej decyzji leży w interesie społecznym lub w interesie strony. W ocenie SKO, w przedmiotowej sprawie nie można stwierdzić wystąpienia bezprzedmiotowości decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r. Z akt sprawy wynika, że decyzja ta nie została wykonana, zaś z pisma uczestnika wynika, że nadal występuje stan zalewania jego działki na skutek działań podjętych przez właścicieli działki sąsiedniej, zatem wykonanie urządzenia zapobiegającego tym szkodom jest wciąż uzasadnione. SKO podkreśliło, że odrębną od bezprzedmiotowości decyzji jest kwestia niewykonalności obowiązku stwierdzonego tą decyzją. W ocenie SKO, nie można uznać, że decyzja jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. tylko z tego powodu, że obowiązek stwierdzony w tej decyzji jest niewykonalny z uwagi na brak udzielenia zgody przez właściciela (zarządcę) nieruchomości, w której obrębie winny zostać wykonane niektóre prace związane z obowiązkiem stwierdzonym w decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r. Niewykonalności obowiązku objętego decyzją nie można bowiem utożsamiać z bezprzedmiotowością decyzji. W związku z powyższym SKO stwierdziło, że brak wystąpienia przesłanki bezprzedmiotowości decyzji uniemożliwia stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, nawet, gdyby leżało to w interesie społecznym lub w interesie strony. W ustawowym terminie skarżący wnieśli skargę na powyższą decyzję, zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili: I. Obrazę przepisów postępowania, co ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie, a to: 1) art. 10 § 1 w zw. z art. 40 § 2 i art. 138 § 2 k.p.a. poprzez wydanie przez SKO decyzji w przedmiocie utrzymania w mocy decyzji Wójta z dnia [...] czerwca 2021 r., podczas gdy decyzja ta została wydania z naruszeniem w/w przepisów prawa procesowego, a to z pominięciem prawa do wypowiedzenia się przez skarżących do zebranego w toku niniejszego postępowania materiału dowodowego, polegającym na zaniechaniu przez Wójta doręczenia ustanowionemu przez skarżących pełnomocnikowi pisma zakreślającego termin do zajęcia stanowiska w sprawie przed wydaniem przez organ zaskarżonej decyzji, a co z kolei spowodowało naruszenie przez Wójta zasady czynnego udziału strony (skarżących) w każdym stadium postępowania i winno skutkować wedle art. 138 § 2 k.p.a. uchyleniem przez SKO decyzji organu I instancji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia, gdyż decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem w/w przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, 2) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez wydanie przez SKO zaskarżonej decyzji w przedmiocie utrzymania w mocy decyzji z dnia [...] czerwca 2021 r., podczas gdy decyzja ta została wydania z naruszeniem w/w przepisów prawa procesowego polegającym na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego przez organy obu instancji oraz jego dowolnej ocenie przejawiającej się w: - przyznaniu mocy dowodowej i wiarygodności pisemnemu stanowisku uczestników, pomimo zaniechania przeprowadzenia przez organy obu instancji dowodów potwierdzających twierdzenia uczestników; - zaniechaniu przeprowadzenia dowodu z wypowiedzenia się skarżących co do zebranego materiału dowodowego przez Wójta, w szczególności w przedmiocie twierdzeń podniesionych przez uczestników; - pominięciu pism Dyrektora [...]ZDW z dnia 6 marca 2014 r. oraz z dnia 30 kwietnia 2021 r. jako dowodu mającego istotne znaczenie w niniejszej sprawie - przesądzającego o niemożności wykonania przez skarżących obowiązku wynikającego z decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r. z przyczyn prawnych; - co winno skutkować wedle art. 138 § 2 k.p.a. uchyleniem przez SKO decyzji Wójta i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia, gdyż decyzja z dnia [...] czerwca 2021 r. została wydana z naruszeniem w/w przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, 3) art. 162 § 1 pkt 1 w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie zarówno przez Wójta jak i przez SKO i nieuzasadnione przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r., podczas gdy: - w przedmiotowym stanie faktycznym zaistniały wszystkie prawem przewidziane przesłanki do wydania przez Wójta decyzji zgodnej z wnioskiem skarżących, a to: niewykonalność decyzji z przyczyn prawnych (bezprzedmiotowość decyzji) oraz uzasadniony interes strony (skarżących) i interes społeczny; - brak zgody na stwierdzenie wygaśnięcia decyzji przez uczestników nie przesądzał (zgodnie z dyspozycją art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.) o niemożności wydania przez Wójta decyzji zgodnej z wnioskiem skarżących, gdyż zgoda lub brak zgody uczestników nie ma w niniejszej sprawie waloru wiążącej i istotnej przesłanki w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia lub odmowie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r. przez Wójta, - co winno skutkować wedle art. 138 § 2 k.p.a. uchyleniem przez SKO decyzji Wójta i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia, gdyż decyzja z dnia [...] czerwca 2021 r. została wydana z naruszeniem w/w przepisu postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: art. 39 ust. 1 pkt 9 oraz art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. poprzez ich niezastosowanie w stanie faktycznym niniejszej sprawy, co przejawiało się w utrzymaniu w mocy przez SKO decyzji Wójta z dnia [...] czerwca 2021 r., pomimo, że właściwa wykładnia i odpowiednie zastosowanie w/w przepisów były konieczne i w pełni uzasadnione w przedmiotowym postępowaniu, gdyż treść tychże przepisów przesądzała o niewykonalności decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r. z przyczyn prawnych - jej bezprzedmiotowości, co z kolei uzasadniało uchylenie przez SKO zaskarżonej decyzji Wójta. Wskazując na powyższe, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a także poprzedzającej ją decyzji Wójta z dnia [...] czerwca 2021 r. W uzasadnieniu skargi skarżący zakwestionowali argumentację SKO, jakoby naruszenie przez Wójta art. 10 § 1 w zw. z art. 40 § 2 k.p.a. nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia. W przedmiotowej sprawie konieczne i zasadne było wypowiedzenie się skarżących co do zebranego w sprawie materiału dowodowego, gdyż takie uprawnienia dla skarżących wynikają wprost z w/w przepisów postępowania. Skarżący wskazali, że Wójt przyjął i uznał za całkowicie wiarygodne twierdzenia i wywody zgłoszone przez uczestników, nie konfrontując powyższego przez przeprowadzenie innych dowodów. Wójt nie uzasadnił w należyty i właściwy sposób dlaczego to właśnie twierdzeniom uczestników przyznał walor pełnej wiarygodności i mocy dowodowej. Wójt oparł się w zasadzie jedynie na tym, że uczestnicy nie wyrazili zgody na stwierdzenie wygaśnięcia decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r., co i tak w uznaniu skarżących nie ma w przedmiotowej sprawie znaczenia, konfrontując dyspozycję art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Powyższe uchybienia zostały powielone przez SKO. Zdaniem skarżących, biorąc pod uwagę wszystkie okoliczności niniejszej sprawy, uznać bezsprzecznie należy, że decyzja z dnia [...] czerwca 2011 r. jest bezprzedmiotowa, gdyż jest ona niewykonalna z przyczyn prawnych. O powyższym fakcie świadczą pisma Dyrektora [...]ZDW z dnia 6 marca 2014 r. oraz z dnia 30 kwietnia 2021 r., a przez to dyspozycja przepisu art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. Ponadto, również treść przepisu art. 39 ust. 1 pkt 9 u.d.p. przesądza o niewykonalności decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r. Powyższe twierdzenia, które szczegółowo zostały wskazane we wniosku z dnia 11 maja 2021 r. nie zostały przez SKO w odpowiedni sposób ocenione i skutkowały wydaniem zaskarżonej decyzji, która jest błędna i bezzasadna. W ocenie skarżących niewykonalność decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r. przesądza o uznaniu tejże decyzji jako bezprzedmiotowej. Zdaniem skarżących, spełnienie prawem przewidzianych przesłanek w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r. nie może zostać uzależnione od zgody uczestników lub braku ich zgody. Przesłanki te bowiem zostały w niniejszej sprawie spełnione, a to bezprzedmiotowość decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r. oraz uzasadniony interes strony - skarżących, a także z uwagi na interes społeczny. Organy dokonały więc zbyt daleko idącej wykładni rozszerzającej przepisu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny Rzeszowie rozważył, co następuje: Skarga jest zasadna, albowiem organy nietrafnie odmówiły zastosowania w sprawie art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. W sprawie jest bezsporne, że decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] Wójt, na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy – Prawo wodne z 2001 roku, nakazał skarżącym wykonanie urządzenia zapobiegającego szkodom na działkach nr [...] i [...] w formie rowu od jego wylotu do rowu przydrożnego w kilometrze 37 km + 310 drogi wojewódzkiej [...] - na długości 120 mb do jego zakończenia na istniejącym śladzie rowu w granicy działek nr [...] i [...] w miejscowości [...], jak określono na załączniku graficznym nr 1 do decyzji i nr 2 określającym profil rowu. Jest również bezsporne, że realizacja przedmiotowego obowiązku wymaga przeprowadzenia prac w pasie drogowym drogi wojewódzkiej nr [...], na co nie wyraża zgody zarządca drogi - [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w [....]. Zarządca drogi pismami z dnia 6 marca 2014 roku oraz 30 kwietnia 2021 roku sprzeciwił się wykonaniu prac stanowiących realizację obowiązków nałożonych decyzją z [...] czerwca 2011 roku w pasie drogowym drogi wojewódzkiej podając, iż odprowadzanie wód do rowu przydrożnego bez wykonania dodatkowych prac i zabezpieczeń w pasie drogowym spowoduje zniszczenie korpusu drogowego. Podał nadto, że rów przydrożny nie jest przystosowany do odbierania dodatkowych wód. Zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 21 marca 1995 roku o drogach publicznych, Dz. U. 2021 r. poz. 1376 ze zm., zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabronione jest odprowadzania wody i ścieków z urządzeń melioracyjnych, gospodarskich lub zakładowych do rowów przydrożnych lub na jezdnię drogi. Z kolei po myśli art. 40 ust. 12 pkt 1 ww. ustawy za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6 przedmiotowego art. 40. Sąd nie ma wątpliwości, że w takim skonfigurowaniu doszło do następczej niewykonalności prawnej decyzji z dnia [...] czerwca 2011 roku. Jak wskazuje się w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych niewykonalność prawna oznacza brak możliwości zastosowania się do decyzji z uwagi na istniejący w obowiązującym porządku prawnym zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostający w sprzeczności z wydaną decyzją – wyroki NSA z dnia 8 lutego 2022 r., sygn. III OSK 951/21 i z dnia 22 czerwca 2021 r., sygn. II OSK 2626/18. W realiach sprawy prawną przeszkodą wykonania obowiązków nałożonych decyzją z dnia [...] czerwca 2011 roku są przepisy ustawy o drogach publicznych – art. 39 ust. 1pkt 9 i art. 40 ust. 12 pkt 1 – oraz jednoznaczne negatywne stanowisko zarządcy drogi, które zostało sformułowane już po wydaniu decyzji z 2011 roku. Kwestia prawidłowości decyzji źródłowej, nakładającej obowiązek przywrócenia stanu wody na gruncie z dnia [...] czerwca 2011 roku została już prawomocnie rozstrzygnięta wyrokiem oddalającym skargę tutejszego Sądu z dnia 25 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 1100/11 oraz wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1103/12, którym oddalono skargę kasacyjną. NSA prawomocnie przesądził również, że w sprawie nie ma możliwości wyeliminowania decyzji źródłowej w trybie nadzwyczajnym – stwierdzenia nieważności decyzji – wyrok NSA z dnia 22 października 2019 r., sygn. akt II OSK 3016/17, którym uchylono wyrok tutejszego Sądu z dnia 31 maja 2017 r., sygn. II SA/Rz 207/17. W aktualnym skonfigurowaniu faktyczno-prawnym jest bezsporne, że decyzja z dnia [...] czerwca 2011 roku nie może zostać wykonana z przyczyn prawnych. Sąd podziela wyrażony przez SKO pogląd, że niewykonalność decyzji, powstała po wydaniu decyzji, a więc poza zakresem stosowania art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. jest pojęciem z zakresu prawa egzekucyjnego. W takim skadrowaniu niewątpliwie zasadnym jest odwołanie się do treści art. 59 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, który zobowiązuje do umorzenia postępowania egzekucyjnego w przypadku niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym. Odmienność stanowiska Sądu, względem argumentacji prezentowanej przez organy sprowadza się do tezy, że następcza niewykonalność prawna obowiązku nałożonego decyzją administracyjną przesądza o bezprzedmiotowości tej decyzji i uzasadnia stwierdzenie jej wygaśnięcie w trybie art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. Decyzja administracyjna nie jest celem samym w sobie, jest narzędziem przy pomocy którego organy administracji publicznej, na podstawie i w granicach prawa, kształtują stosunki społeczne, a więc zmieniają istniejące układy rzeczywistości, dostosowując je do wymogów przewidzianych w prawie administracyjnym. Każda decyzja administracyjna zawiera w sobie dorozumianą klauzulę, zgodnie z którą wiąże tylko tak długo, jak długo istnieją układy faktyczne, które stanowiły podstawę jej wydania – tzw. klauzula rebus sic stantibus decyzji administracyjnej – M. Zimmermann, [w:] M. Jaroszyński, M. Zimmermann, W. Brzeziński, Polskie prawo administracyjne, Warszawa 1956, s. 347. Decyzja administracyjna nakładająca określony obowiązek, ma stanowić normatywną platformę, przy pomocy której stan niezgodny z prawem, w następstwie wykonania tego obowiązku, zostanie konwalidowany do stanu prawem wymaganego. Jeżeli więc po wydaniu decyzji, układ okoliczności faktycznych i prawnych, stanowiących jej podstawę uległ zmianie w takim zakresie, że wykonanie nałożonego nią obowiązku jest niemożliwe, i tym samym nie da się w ten sposób doprowadzić do stanu wymaganego przepisami prawa, to decyzja staje się bezprzedmiotowa. Decyzja przestaje być nośnikiem swojego źródłowego celu, jakim jest doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem – T. Woś, Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji administracyjnej jako bezprzedmiotowej (art. 162 k.p.a.), Państwo i Prawo 1992, z. 7, s. 54 i 55. Odnosząc przedmiotowe uwagi do niniejszej sprawy trzeba wyeksponować, że art. 29 ust. 3 nieobowiązującej już ustawy – Prawo wodne z 2001 roku nie kształtował dyspozycji wydawanych na jego podstawie decyzji w sposób sztywny, związany. Zakres nakładanych taką decyzją obowiązków kształtowany był a casu ad casum, adekwatnie do konkretnych uwarunkowań hydrologicznych, w których doszło do naruszenia stanu wody na gruncie i w konsekwencji zaszła konieczność podjęcia działań naprawczych. Jeżeli po wydaniu na podstawię art. 29 ust. 3 u.P.w. z 2001 roku decyzji nakazującej wykonanie określonych urządzeń wodnych celem przywrócenia właściwych stosunków wodnych na gruncie zajdą okoliczności, które uniemożliwiają podjęcie takich działań, a konieczność przywrócenia prawidłowego stanu wody na gruncie nadal będzie aktualna, decyzję tę należy wyeliminować z obrotu prawnego jako bezprzedmiotową, poprzez stwierdzenie jej wygaśnięcia na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. Z elementów administracyjnoprawnego stosunku prawnego powstałego na gruncie art. 29 ust. 3 u.P.w. z 2001 roku nadal funkcjonować będą jego podmioty i wciąż aktualny będzie stan faktyczny aktywizujący hipotezę normy prawnej zrekonstruowanej na jego podstawie – naruszenie stosunków wodnych na gruncie. Zmianie ulegnie jedynie element kształtowania treści stosunku administracyjnoprawnego, gdyż z uwagi na dezaktualizację, bezprzedmiotowość jej pierwotnego kształtu, zachodzi konieczność sformułowania jej na nowo. Nie dochodzi więc do wygaśnięcia samego stosunku administracyjnoprawnego, lecz do konieczności stwierdzenia wygaśnięcia decyzji kształtującej jego treść. Kwalifikowanie następczej niewykonalności prawnej decyzji wyłącznie w przestrzeni stosunków wykonawczych, egzekucyjnych jest deficytowe, albowiem nie umożliwia realizacji celu postępowania, w ramach którego ustalono egzekwowany obowiązek – doprowadzenia stanu wody na gruncie do stanu zgodnego z prawem. Z jednej strony obowiązek stał się niewykonalny, co uzasadnia umorzenie postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a., z drugiej zaś, takie działanie nie prowadzi do przywrócenia homeostazy hydrologicznej – niewykonalna decyzja administracyjna pozostaje nadal w obrocie prawnym, a nieprawny i szkodliwy stan wody na gruncie nie zostaje zlikwidowany. Do czasu wyeliminowania źródłowej decyzji z [...] czerwca 2011 roku z obrotu prawnego, z uwagi na powagę rzeczy rozstrzygniętej, organ nie może wydać kolejnej decyzji w sprawie i na nowo nałożyć obowiązków koniecznych do przywrócenia właściwego stanu wody na gruncie. Z perspektywy skuteczności działania administracji publicznej, którą w tym konkretnym wypadku trzeba oceniać w kontekście doprowadzenia stanu wody na gruncie do warunków prawem wymaganym, decyzja z [...] czerwca 2011 roku stała się bezużyteczna/bezprzedmiotowa. Uwzględniając naprowadzone okoliczności, w ocenie Sądu w niniejszej sprawie zaszły podstawy do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z [...] czerwca 2011 roku, na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 K.p.a. – decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia decyzji leży w interesie społecznym. Zgodzić należy się przy tym z poglądem, że pozostawanie w obrocie prawnym decyzji bezprzedmiotowej, jest zawsze sprzeczne z interesem społecznym – B. Adamiak, Glosa do wyroku NSA z dnia 11 października 1985 r., SA/Wr 556/85, OSP 1986/9-10/179. Podać również trzeba, że utożsamianie niewykonalności decyzji z jej bezprzedmiotowością było już objęte wypowiedzią sądów administracyjnych – wyrok NSA z dnia 15 czerwca 1999 r., sygn. IV SA 505/96. W ocenie Sądu stwierdzenie wygaśnięcia decyzji z [...] czerwca 2011 roku jest niezbędne, do ponownego przeprowadzenia postępowania celem wydania decyzji w przedmiocie przywrócenia właściwego stanu wody na gruncie, t.j. takiego ukształtowania nakładanych w tym celu obowiązków, które z jednej strony będą treściowo adekwatne, a z drugiej, będą wykonalne. Sąd nie może formułować w tym zakresie konkretnych wytycznych, albowiem nie mieści się to w granicach niniejszej sprawy – Sąd orzeka w granicach sprawy, której przedmiotem jest stwierdzenie wygaśnięcia decyzji. Z podanych przyczyn Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 i art. 135 P.p.s.a. oraz art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. uchylił decyzje organów obu instancji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a.