II SA/Rz 174/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Piotr Godlewski AWSA Karina Gniewek - Berezowska /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na zarządzenie pokontrolne Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Rzeszowie z dnia 6 grudnia 2021 r. nr RZ.RUK.451.21.2021 w przedmiocie nałożenia obowiązków I. uchyla zaskarżone zarządzenie pokontrolne w części dotyczącej punktu 17, 18, 19, 20, 21 i 22; II. oddala skargę w pozostałej części; III. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Rzeszowie na rzecz strony skarżącej Gminy [...] kwotę 300 zł /słownie: trzysta złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem kontroli Sądu jest zarządzenie pokontrolne Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Rzeszowie (dalej: "Dyrektor", "organ") z dnia 6 grudnia 2021 r. nr RZ.RUK.451.21.2021 nakładające zalecenia w związku z przeprowadzoną kontrolą gospodarowania wodami. Jak wynika z akt sprawy, w dniach 16, 27 sierpnia 2021 r., 1, 2, 16, 23 i 29 września 2021 r. oraz w dniu 27 października 2021 r., w Gminie [...] (dalej: "Gmina", "skarżąca") została przeprowadzona kontrola w zakresie gospodarowania wodami. Wyniki kontroli utrwalono w protokole znak: RZ.RUK.451.21.2021. Zarządzeniem pokontrolnym z dnia 6 grudnia 2021 r. nr RZ.RUK.451.21.2021, organ działając na podstawie art. 341 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 624 z późn. zm.; dalej: "P.w.") oraz w oparciu o wyniki przeprowadzonej kontroli gospodarowania wodami nałożył na Gminę [...] zalecenia w pkt 1-22, wyznaczając odpowiednio terminy ich realizacji, a także termin na przesłanie informacji o podjętych działaniach do dnia 15 czerwca 2022 r. Wśród nałożonych zaleceń znalazły się następujące: ( w pkt 1 zarządzenia zobowiązano Gminę do udzielenia informacji odnośnie realizacji zakresu określonego w wymienionych tam pozwoleniach wodnoprawnych; ( w pkt 17 zalecono uregulować stan formalno-prawny, w związku z odprowadzeniem wód opadowo-roztopowych pochodzących z terenu wymienionych zlewni. Organ wskazał, że podczas kontroli nie przedstawiono aktualnego pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowo-roztopowych pochodzących z terenu tych zlewni; ( pkt 18 zalecono złożyć do Zarządu Zlewni w [...] wykazy, zawierające informację o ilości odprowadzanych wód opadowo-roztopowych, w celu ustalenia wysokości opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast za I, II, III kwartał 2018 r. oraz oświadczenia podmiotu obowiązanego do ponoszenia opłat za usługi wodne, w celu ustalenia wysokości opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast za IV kwartał 2018 r., I, II, III i IV kwartał 2019 r., I, II, III i IV kwartał 2020 r. oraz I, II kwartał 2021 r. w związku z odprowadzaniem wód opadowo-roztopowych z terenu wymienionych zlewni. Organ wyjaśnił, że podczas kontroli nie przedstawiono ww. wykazów zawierających informację o ilości odprowadzanych wód opadowo – roztopowych; ( w pkt 19 zalecono uregulować stan formalno-prawny, w związku z poborem wód podziemnych za pomocą studni z wymienionych lokalizacji. Organ podał, że podczas kontroli nie przedstawiono aktualnego pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód podziemnych za pomocą tych studni; ( pkt 21 zalecono uregulować stan formalno-prawny, w związku z odprowadzaniem ścieków do wymienionych cieków wodnych, ponieważ podczas kontroli nie przedstawiono aktualnego pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie ścieków komunalnych. Na opisane wyżej zarządzenie pokontrolne Gmina wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zaskarżając je w zakresie pkt 1, 17, 18, 19, 20, 21 i 22. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 735; dalej: "k.p.a.") poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych będących podstawą orzeczonych zaleceń, polegających na: ( wskazaniu w pkt 17 zarządzenia wylotów odprowadzających wody opadowo-roztopowe oraz wylotów, w których ciecz posiada zapach i kolor charakterystyczny dla nieoczyszczonych ścieków komunalnych, podczas gdy część wskazanych wylotów stanowi odprowadzenie ze zlewni nie będących w zarządzie Gminy [...];  ( zobowiązaniu Gminy w pkt 18 zarządzenia do sporządzenia stosownych wykazów w oparciu o liczbę wylotów wskazanych w punkcie 17 zarządzenia, podczas gdy przygotowanie takich wykazów nie jest możliwe, z uwagi na fakt, iż część wskazanych w pkt 17 zarządzenia wylotów stanowi odprowadzenie ze zlewni nie będących w zarządzie Gminy [...]; ( zobowiązaniu Gminy w pkt 19 zarządzenia do uregulowania stanu formalno-prawnego sześciu studni, podczas gdy część z nich jest wyłączona z użytkowania; ( zobowiązaniu Gminy w pkt 20 zarządzenia do złożenia wykazów zawierających informację o ilości wód pobranych ze studni, podczas gdy wobec wyłączenia części studni z użytkowania nie ma w nich miejsca pobór wód podziemnych; ( zobowiązaniu Gminy w pkt 21 do uregulowania stanu formalno - prawnego w związku z odprowadzaniem ścieków, podczas gdy budynek socjalny w m. L. nie jest w zarządzie Gminy [...], zaś dla pozostałych lokalizacji Gmina nie posiada wylotów kanalizacji sanitarnej odprowadzającej ścieki do cieku wodnego; ( zobowiązaniu Gminy w punkcie 22 zarządzenia do złożenia stosownych wykazów zawierających informację o ilości odprowadzanych ścieków z kolektorów wskazanych w punkcie 21 zarządzenia, podczas gdy budynek socjalny w m. L. nie jest w zarządzie Gminy [...], zaś dla pozostałych lokalizacji Gmina nie posiada wylotów kanalizacji sanitarnej odprowadzającej ścieki do cieku wodnego. W oparciu o powyższe zarzuty Gmina wniosła o uchylenie zarządzenia pokontrolnego w zaskarżonej części oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła na wstępie, że nie jest zgodne ze stanem faktycznym twierdzenie, że do organu nie wpłynęło pismo z Gminy informujące o weryfikacji zrealizowanych inwestycji w zakresie pozwoleń wodnoprawnych na terenie Gminy [....]. Wskazała następnie, że opisane w pkt 17 zarządzenia następujące wyloty wskazane według współrzędnych geograficznych: [...], stanowią odprowadzenie ze zlewni nie będących w zarządzie Gminy [...] Podniosła również, że niektóre ze studni wskazanych w pkt 19 zarządzenia są wyłączone z użytkowania, w związku z czym nie prowadzi się ewidencji ilości pobieranych wód podziemnych, a zatem niemożliwa jest realizacja pkt 20 zarządzenia. W odpowiedzi na skargę Dyrektor wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzucanego naruszenia przepisów k.p.a., organ wskazał, że zgodnie z orzecznictwem sądowym ze specyfiki trybu kontroli gospodarowania wodami mogącej zakończyć się zarządzeniem pokontrolnym wynika, że "postępowanie" to nie należy do żadnej z grup spraw, o których mowa w art. 1 k.p.a., gdyż nie jest to sprawa rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej, sporu kompetencyjnego, czy wydawania zaświadczenia. W ocenie organu postępowanie kontrolne w sprawie gospodarowania wodami nie jest typowym postępowaniem administracyjnym, do którego znajdą zastosowanie przepisy k.p.a. Organ nie zgodził się również z zarzutem błędnie nałożonego nakazu w pkt 17 zarządzenia, podkreślając, że potwierdzeniem faktu odprowadzania przedmiotowymi wylotami wód opadowo-roztopowych ze zlewni (powierzchni) będących w zarządzie Gminy [...] jest nie tylko dokonana naocznie wizja w terenie, wskazująca wprost na odprowadzanie wód opadowo-roztopowych z terenów będących we władaniu Gminy [...]., lecz również dane zawarte w systemie Geoportal, w którym zawarta jest baza uzbrojenia terenu (GESUT), zawierająca informacje o istniejących i projektowanych przewodach sieci uzbrojenia terenu i urządzeniach z nimi związanych. Organ podkreślił, że fakt braku zinwentaryzowania na mapach wylotów, za pomocą których odprowadzane są wody opadowo-roztopowe, nie może być powodem nie uznania przez Gminę nałożonych na nią obowiązków, w sytuacji kiedy przeprowadzona wizja w terenie, jednoznacznie wykazała fakt odprowadzania wylotami wód opadowo-roztopowych ze zlewni będącej w zarządzie skarżącej. Odnosząc się do kolejnych zarzutów organ zauważył, że wyłączenie z użytkowania ujęć wodnych winno być potwierdzone stosowną dokumentacją wskazującą na rzeczywiste wyłączenie danych studni z eksploatacji. W tym celu, Gmina winna wystąpić do odpowiedniego organu Wód Polskich z wnioskiem o uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego na likwidację ujęcia, co nie zostało wykazane. Kolejno organ zwrócił uwagę, że przedmiotem pkt 19 zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego było uregulowanie stanu formalno-prawnego, w stosunku do 6 ujęć wodnych, natomiast Gmina w skardze odwołuje się do czterech ujęć wodnych, wskazując na ich wyłączenie z eksploatacji, nie odnosząc się zaś do pozostałych dwóch ujęć wodnych. Skarżąca zobowiązana jest zatem do składania wykazów zawierających informacje o ilości pobranych wód podziemnych w stosunku do ujęć wodnych zlokalizowanych na terenie działki [...] w m. L. oraz na terenie działki [...] w m. N. Ponadto, z uwagi na brak wykazania, że pozostałe cztery ujęcia zostały wyłączone z eksploatacji, Gmina winna również przedkładać powyższą informację w sprawie ilości pobranych wód podziemnych w stosunku do tych ujęć wodnych. W kwestii budynku socjalnego w m. L. oraz twierdzeń Gminy, że w odniesieniu do pozostałych wylotów Gmina nie posiada kanalizacji sanitarnej odprowadzającej ścieki do cieku wodnego, organ wyjaśnił, że po pierwsze obszar zlewni, z której są odprowadzane ścieki leży na terenie Gminy [...], po wtóre zaś na podstawie Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Miejskiego [...] oraz zgodnie z Raportem o stanie Gminy [...] za rok 2020, zał. nr 1 do zarządzenia nr [...] Burmistrza [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r., budynek socjalny w miejscowości L. znajduje się w zarządzie skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga jako częściowo zasadna, została przez Sąd uwzględniona. Sądowa kontrola administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Ta kontrola jest wykonywana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) zaś zakres kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2021 r., poz. 329 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto Sąd na podstawie art. 135 p.p.s.a. uprawniony jest stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przedmiotem skargi Gmina [...] uczyniła zarządzenie pokontrolne Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Rzeszowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego "Wody Polskie" z dnia 6 grudnia 2021 r., w zakresie pkt 1 i pkt 17-22. W sprawie nie jest sporne, że zarządzenie pokontrolne jest aktem administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a co za tym idzie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Wniesienie skargi nie wymaga przy tym konieczności uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa – art. 52 § 3 p.p.s.a. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego aktu stanowią przepisy P.w. Zakres kontroli gospodarowania wodami został wyznaczony przez ustawodawcę w art. 334 P.w. W myśl tego przepisu kontrola gospodarowania wodami obejmuje w szczególności korzystanie z wód oraz ochronę zasobów wodnych (pkt 1), przestrzeganie warunków ustalonych w decyzjach wydanych na podstawie ustawy (pkt 2). Zakres uprawnień kontrolerów wyznacza treść art. 336 ust. 1 P.w. Zakres ten jest stosunkowo szeroki, gdyż obejmuje m.in. uprawnienie do przeprowadzania niezbędnych pomiarów lub badań lub wykonywania innych czynności kontrolnych w celu ustalenia, na terenie kontrolowanej nieruchomości, przestrzegania warunków wynikających z przepisów ustawy, a także stanu urządzeń wodnych. Z czynności kontrolnych sporządza się protokół kontroli, którego jeden egzemplarz doręcza się kontrolowanemu (art. 340 ust. 1 P.w.). Natomiast w myśl art. 341 ust. 1 P.w. na podstawie ustaleń kontroli, o której mowa w art. 335 ust. 1, organ wykonujący kontrolę albo minister właściwy do spraw gospodarki wodnej mogą: wydać kontrolowanemu zarządzenie pokontrolne; wystąpić do właściwego organu z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego przewidzianego przepisami ustawy; wystąpić do właściwego organu o dopuszczenie do udziału w toczącym się postępowaniu na prawach strony; nałożyć grzywnę w drodze mandatu karnego za wykroczenia określone w przepisach ustawy. Stosownie do treści art. 335 ust. 1 pkt 1 P.w. organ wykonujący kontrolę może wydać wobec kontrolowanego zarządzenie pokontrolne, w którym określi treść zaleceń oraz termin ich realizacji. Jeżeli taki akt zostanie wydany to podmiot kontrolowany, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, jest obowiązany powiadomić organ wykonujący kontrolę albo ministra właściwego do spraw gospodarki wodnej o realizacji zaleceń wskazanych w tym zarządzeniu (art. 341 ust. 1 P.w.). Użyte w art. 335 ust. 1 pkt 1 P.w. sformułowanie dotyczące możliwości wydania zarządzenia pokontrolnego na podstawie ustaleń kontroli powoduje, że szczególne i podstawowe dowodowe znaczenie, tak dla samej dopuszczalności wydania takiego zarządzenia w określonej sprawie, jak i dla oceny prawidłowości tego rodzaju aktu ma treść protokołu kontroli. Sformułowane zalecenia winny precyzyjnie określać te uchybienia, które znajdują pokrycie w stanie faktycznym opisanym w protokole i w zebranych dowodach, a także w obowiązujących regulacjach. Zarządzenie pokontrolne powinno wskazywać na ustalony w wyniku kontroli stan faktyczny sprawy, który ma istotne znaczenie dla oceny zasadności skierowanych do adresata zaleceń, co do wyeliminowania naruszeń stwierdzonych w wyniku kontroli. Z kolei stan faktyczny sprawy winien znajdować swoje pełne odzwierciedlenie w protokole z czynności pokontrolnych. Ustalenia stanu faktycznego w tym zakresie należą do organu, niemniej jednak kontrolowany podmiot nie jest w tym zakresie pozbawiony istotnych uprawnień, bowiem może wnieść do protokołu, umotywowane zastrzeżenia i uwagi, bądź odmówić jego podpisania (tak słusznie WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 5 lutego 2019 r., o sygn. II SA/Rz 1314/18, to i wszystkie powołane w sprawie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów administracyjnych orzeczenia.nsa.gov.pl). Wyrażone w zarządzeniu zalecenia powinny nadawać się do wykonania przez kontrolowanego, co powoduje że powinny mieć swe odzwierciedlenie w ustalonych okolicznościach faktycznych, w obowiązujących regulacjach prawnych i powinny być sformułowane w sposób dostatecznie konkretny, czyli szczegółowo kształtujący wszystkie istotne elementy stosunku administracyjnoprawnego. Konkretność wypowiedzi organu wiąże się z władczym charakterem zarządzenia, które nie może pozostawiać kontrolowanemu żadnych wątpliwości na temat samych zaleceń i sposobu ich wykonania. Zarządzenie pokontrolne będąc aktem administracyjnym tworzy bowiem zindywidualizowane normy postępowania, od których wymagać należy należytej szczegółowości typowej dla tego rodzaju formy działania organu administracji publicznej (por. Ł.M. Wyszomirski, Sądowa kontrola innych niż decyzje i postanowienia aktów i czynności z zakresu administracji publicznej, Warszawa 2018 r., s. 51). Jest to akt wydawany w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej, nakładający na jego adresata określone obowiązki, które powinny być sformułowane w sposób precyzyjny i jednoznaczny. Należy zatem oczekiwać nadania mu takiej treści, która pozwoli adresatowi jasno odczytać, jakie naruszenie oraz z jakiego powodu, jest mu zarzucane, tzn. w oparciu, o które konkretne ustalenia i przepisy prawa, doszło do stwierdzenia konkretnego naruszenia, polegającego na sprecyzowanym działaniu lub zaniechaniu, a także w jaki sposób owe naruszenie powinien wyeliminować. W orzecznictwie wskazuje się, że zgodność z prawem zarządzenia pokontrolnego uwarunkowana jest prawidłowym zrekonstruowaniem odnośnej normy indywidualnej (praw i obowiązków), prawidłowym ustaleniem stanu faktycznego, trafnym zidentyfikowaniem niezgodności stanu rzeczywistego ze stanem powinnym oraz wskazaniem adekwatnego działania bądź zaniechania, dzięki któremu wspomniana niezgodność ustanie. Nie do zaakceptowania jest zatem sytuacja, w której jakikolwiek obowiązek nakładany byłby bez wyjaśnienia jego podstawy faktycznej i prawnej. W treści uzasadnienia zarządzenia pokontrolnego nie mogą znaleźć się zatem jedynie ogólne sformułowania, pozbawione uszczegółowienia, jakimi konkretnie działaniami (okolicznościami faktycznymi) kontrolowany podmiot, będący adresatem zarządzenia, naruszył przepisy prawa. Skoro bowiem obowiązki nakładane na kontrolowanego w treści aktu, stanowią w istocie konsekwencje nieprawidłowości stwierdzonych w toku kontroli, (tj. na podstawie jej ustaleń – vide art. 341 ust. 1 P.w.), jego treść musi korespondować z ustaleniami zawartymi w protokole kontroli (por. m.in. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2020 r., II OSK 3441/18). Do zarządzeń pokontrolnych nie stosuje się jednak przepisów k.p.a. Jest to postępowanie odrębne, niepoddane zakresowi przedmiotowemu kodeksu (zob. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., II OSK 723/12). Sąd badając zgodność z prawem zarządzenia pokontrolnego może na mocy art. 146 § 1 p.p.s.a. uchylić ten akt, jeśli jego wydanie nie znajdowało oparcia w ustaleniach poczynionych w trakcie kontroli, bądź kontrola ta odbyła się z naruszeniem obowiązującej procedury. Uchylenie przez sąd administracyjny tego rodzaju aktu nie może służyć ustaleniu stanu faktycznego. W wyroku z dnia 18 stycznia 2011 r., o sygn. II OSK 2036/09, NSA wskazał, że badanie aktu kontroli przez Sąd nie może służyć weryfikacji stanu faktycznego. W zarządzeniu pokontrolnym w jego zaskarżonej części nałożono na stronę skarżącą: - w pkt 1 obowiązek udzielenia informacji odnośnie zakresu realizacji wymienionych pozwoleń wodnoprawnych, - w pkt 17 obowiązek uregulowania stanu formalno -prawnego w związku z odprowadzaniem wód opadowo-roztopowych pochodzących z wylotów o wskazanych współrzędnych geograficznych, - w pkt 18 obowiązek złożenia wykazów zawierających informacje o ilości odprowadzonych wód opadowo -roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania wód atmosferycznych w granicach administracyjnych miast za I, II, III kwartał 2018 r. oraz oświadczenie podmiotu obowiązanego do ponoszenia opłat za usługi wodne w celu ustalenia wysokości opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast za IV kwartał 2018 r., I, II, III i IV kwartał 2019 r., I, II, III i IV kwartał 2020 r., oraz I i II kwartał 2021 r. w związku z odprowadzaniem wód opadowo -roztopowych, - w pkt 19 obowiązek uregulowania stanu formalno -prawnego, w związku z poborem wód podziemnych za pomocą studni, -w pkt 20 złożenia wykazu zawierającego informacje o ilości wód podziemnych w celu ustalenia wysokości opłaty zmiennej za pobór wód za I, II, III kwartał 2018 r. oraz oświadczenia podmiotu obowiązanego do ponoszenia opłat za usługi wodne, w celu ustalenia wysokości opłaty za pobór wód podziemnych za IV kwartał 2018 r., I, II, III,IV kwartał 2019 r., I, II, III, IV kwartał 2020 r., I i II kwartał 2021 r., w związku z poborem wód ze studni, - w pkt 21 uregulowania stanu formalno -prawnego w związku z odprowadzaniem ścieków, -w pkt 22 złożenie wykazu zawierającego informacje o ilości odprowadzanych ścieków, w celu ustalenia wysokości opłaty zmiennej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi za I, II, III kwartał 2018 r. oraz oświadczenia podmiotu obowiązanego do ponoszenia opłat za usługi wodne, w celu ustalenia wysokości opłaty za wprowadzanie ścieków do ziemi lub wód za IV kwartał 2018 r., I, II, III ,IV kwartał 2019 r., I, II, III, IV kwartał 2020 r., I i II kwartał 2021 r. w związku z odprowadzaniem ścieków. W uzasadnieniu do zarządzenia organ przytoczył treść art. 389 pkt 1 P.w., z którego wynika obowiązek uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na usługi wodne, art. 35 ust. 3 pkt 7 P.w., 35 ust. 3 pkt 1 P.w., art. 35 ust. 3 pkt 5 P.w. zgodnie z którymi przez usługi wodne należy rozumieć odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych – wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast; pobór wód podziemnych lub powierzchniowych; wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, obejmujące także wprowadzanie ścieków do urządzeń wodnych. Powołując w dalszej kolejności art. 552 ust. 2g, ust. 2d i ust. 2h w zw. z art. 272 ust. 5 P.w. wskazał na sposób ustalania wysokości opłaty zmiennej. W skardze skarżąca twierdzi, że wyloty w stosunku do których nałożono na nią obowiązki nie znajdują się w jej zasobie, a studnie są wyłączone z użytkowania w związku z czym nie prowadzi ewidencji ilości pobranej wody. Odnośnie obowiązku udzielenia informacji co do zakresu realizacji określonych przez organ pozwoleń wodnoprawnych wskazała, że w tym zakresie złożyła stosowne wyjaśnienia w piśmie z dnia 10 stycznia 2022 r. Konfrontując treść zaskarżonego zarządzania pokontrolnego z opisanymi na wstępie wymogami Sąd stwierdza, że nie czyni ono zadość tym wymogom w części dotyczącej pkt 17-22. Nie wyjaśniono w sposób dostateczny ani stwierdzonych naruszeń, ani też wynikających z nich obowiązków. Zajętego stanowiska nie zmiana przytoczenie w uzasadnieniu zarządzenia odnośnych przepisów P.w., z których wynikają odpowiednio: obowiązek uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, podstawy naliczania opat za poszczególne usługi wodne w tym ustalone przez organ odprowadzanie wód opadowo - roztopowych oraz ścieków do wód i do ziemi a także pobór wód podziemnych. Z treści nałożonego obowiązku nie wynika, na jakim konkretnie działaniu polegać ma zalecone uregulowanie stanu formalnoprawnego skontrolowanych urządzeń wodnych. Nie wynika to również z uzasadnienia zaskarżonego aktu, które ponadto nie spełnia wymogu precyzyjnego opisu stwierdzonych uchybień oraz wyczerpującego wskazania naruszonych przepisów prawa. Przytaczając powołane wyżej przepisy P.w. organ wskazał lakonicznie, że pozwolenie wodnoprawne wymagane jest na wykonanie urządzeń wodnych (pkt 6) oraz na usługi wodne (pkt 1), o których mowa w art. 35 ust. 3 pkt 1, 5 i 7 P.w., tj.: na wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, obejmujące także wprowadzanie ścieków do urządzeń wodnych (pkt 5) oraz na odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast (pkt 7), a także pobór wód podziemnych (pkt 1). Zarządzenie nie precyzuje również jakiego konkretnego działania oczekuje organ. Jakkolwiek z treści uzasadnienia wynika, że organ dopatrzył się braku pozwoleń wodnoprawnych, co sugeruje, że oczekuje legalizacji urządzeń, to jednak Sąd podtrzymuje stanowisko orzecznicze, że brak jest podstawy do wydania w zarządzeniu pokontrolnym władczego nakazu dokonania legalizacji (por. wyrok WSA w Białymstoku z 29 września 2020 r., II SA/Bk 419/20). Trafne są bowiem zawarte w powołanym wyroku uwagi, że charakter prawny postępowania legalizacyjnego odnoszącego się do urządzenia wodnego zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego lub zgłoszenia wskazuje na to, że postępowanie to jest wyłącznie uprawnieniem podmiotu dopuszczającego się samowoli, a przepisy nie przewidują żadnych mechanizmów prawnych pozwalających "nakłonić zobowiązanego do złożenia wniosku o legalizację". W przypadku zrealizowania urządzenia wodnego bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego lub zgłoszenia i niewystąpienia przez inwestora o wdrożenie trybu legalizacyjnego, P.w. przewiduje wyłącznie obowiązek likwidacji takiego urządzenia – art. 190 P.w., przy czym, co należy podkreślić, obowiązek ten jest nakładany przez właściwy organ w drodze decyzji administracyjnej. Brak jest podstaw prawnych do "wymuszania", w trybie zarządzenia pokontrolnego, konieczności wdrożenia procedury legalizacyjnej zrealizowanych urządzeń wodnych. Ponadto powołanie obecnie obowiązującego art. 389 ust. 1 w zw. z art. 35 ust. 3 pkt 1, 5 i 7 oraz art. 389 ust. 6 P.w. może okazać się niewystarczające w sytuacji gdy urządzenia powstały pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów P.w. Obowiązek ten jest tym bardziej nieczytelny jeśli wziąć pod uwagę, że nie korespondują z nim ustalenia faktyczne. W toku kontroli strona skarżąca składała wyjaśniania, że ujęte w protokole kontroli wyloty odprowadzające wody opadowo -roztopowe oraz wyloty, w których ciecz posiada zapach i kolor charakterystyczny dla nieoczyszczonych ścieków komunalnych nie odprowadza wód z terenów gminnych, jako przykład wskazała wylot na zdjęciu nr 3, w skardze konsekwentnie wskazała na 9 wylotów, które nie znajdują się w jej zasobie. Tymczasem organ powołując się na protokół oględzin, dokumentację fotograficzną i wreszcie protokół kontroli stwierdził, że powyższe wyloty znajdują się w zarządzie Gminy. W odpowiedzi na skargę dodał, że świadczy o tym również baza uzbrojenia terenu GESUT ( Geodezyjna Ewidencja Sieci Uzbrojenia Terenu). Nadmienił również, że żaden z pracowników Gminy, pomimo zawiadomienia, nie brał udziału w oględzinach. Sąd stwierdza, że akta sprawy w tym dokumentacja zdjęciowa, jak również protokoły oględzin potwierdzają istnienie wylotów o wskazanych współrzędnych terenu. Brak jest jednak jakichkolwiek dokumentów potwierdzających, że wyloty znajdują się w zarządzie Gminy, co w przypadku opozycyjnego stanowiska skarżącej czyni te ustalenia niewiarygodnymi. W aktach brak jest wypisów z ewidencji gruntów określających numery działek, na których znajdują się wskazane przez organ urządzenia, a co za tym idzie pozwalających ustalić kto jest właścicielem, lub władającym na podstawie innego tytułu prawnego. Nie ma również informacji o tym kto i kiedy wykonał przedmiotowe wyloty, co ma istotne znaczenie dla uregulowania kwestii określonej przez organ jako formalno prawna. Zatem kwestia stanu prawnego tych urządzeń nie została w ogóle wyjaśniona. Nie wiadomo, jaki jest obecny stan prawny kontrolowanych urządzeń, który powinien stanowić podstawę do ewentualnego rozważenia konieczności i zasadności nakładania określonych zaleceń, związanych z gospodarowaniem wodami. Nie można ograniczać się do stwierdzenia, że na wykonanie urządzeń wodnych (co więcej powstałych pod rządami innego aktu prawnego) oraz na usługi wodne, o których mowa w art. 35 ust. 3 pkt 1, 5 i 7 P.w., wymagane jest pozwolenie wodnoprawne. W pierwszej kolejności należy bowiem ocenić, czy w chwili ich budowy, inwestor legitymował się zgodą wodnoprawną, a przede wszystkim – czy była ona wówczas wymagana, a jeśli tak - to w jakim zakresie, ewentualnie, czy taką zgodę uzyskano w okresie późniejszym. Kompletna analiza w tym zakresie powinna zostać zawarta w protokole kontroli, a następnie w uzasadnieniu zarządzenia pokontrolnego. Organ powinien przy tym wskazać na obowiązujące w chwili budowy urządzeń wodnych przepisy prawa, a także dokonać ich wyczerpującego wyjaśnienia oraz przeprowadzić szczegółową analizę. Zakres kontroli sądowej nie pozwala na rozstrzygnięcie przez sąd sporu zaistniałego między stroną skarżącą a organem, co do faktycznego zaistnienia przedmiotowych naruszeń. Rola sądu sprowadza się bowiem do zbadania, czy kontrola została przeprowadzona przez właściwy organ, a także czy treść aktu koresponduje z ustaleniami zawartymi w protokole kontroli oraz, czy znajduje oparcie w przepisach prawa. W postępowaniu tym, o czym była już mowa, sąd nie bada legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli, w tym poczynienia tych ustaleń w zgodzie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. bowiem postępowanie kontrolne, jak słusznie podnosi organ nie jest typowym postępowaniem administracyjnym, do którego znajdują zastosowanie przepisy k.p.a. W ramach tego postępowania działania organu i kontrolowanego są ograniczone i ukierunkowane, zaś przepisów k.p.a. nie stosuje się. Normatywnym punktem odniesienia do oceny legalności zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego, są natomiast przepisy P.w. dotyczące kontroli gospodarowania wodami, a w szczególności regulujące uprawnienia i obowiązki podmiotu wykonującego kontrolę, a także działania podejmowane po przeprowadzeniu kontroli (rozdział 3 działu VII P.w.). Jakkolwiek kontrola gospodarowania wodami została przeprowadzona przez uprawniony organ, na podstawie prawidłowo sporządzonego upoważnienia, to jednak dokumentujący ją protokół kontroli nie zawiera precyzyjnego opisu naruszeń ( o czym była mowa wyżej), do których usunięcia można by zobowiązać zarządzeniem pokontrolnym. Poza stwierdzeniem istnienia określonych wylotów, którymi odprowadzane są wody opadowo – roztopowe a także ścieki i potwierdzającej do dokumentacji zdjęciowej nie dokonano żadnych ustaleń dotyczących stanu prawnego tych urządzeń. Z treści protokołu kontroli nie wynika, aby wykonujący kontrolę skorzystali z uprawnień do: wykonania czynności kontrolnych w celu ustalenia, na terenie kontrolowanych nieruchomości, przestrzegania warunków wynikających z przepisów ustawy; żądania pisemnych lub ustnych informacji oraz wzywania i przesłuchiwania osób w zakresie niezbędnym do ustalenia stanu faktycznego; żądania okazywania dokumentów i udostępnienia wszelkich danych mających związek z problematyką kontroli, w tym ustalania kto dokonał realizacji urządzeń wodnych, w jakim czasie, czy zgodnie z obowiązującymi przepisami (art. 336 ust. 1 pkt 2, 4 i 5 P.w.). Zarzucany przez organ brak udziału pracownika strony skarżącej w podejmowanych czynnościach nie może szkodzić stronie skarżącej i prowadzić do przyjęcia za udowodnione faktów, którym ta zaprzecza, w sytuacji jednoczesnego istnienia niewykorzystanych środków dowodowych. Tym samym, wbrew treści art. 341 ust. 1 pkt 1 P.w., nie można stwierdzić, aby zaskarżone zarządzenie pokontrolne zostało wydane na podstawie ustaleń kontroli. Wywiedzione w tym względzie zarzuty skargi, zasługiwały zatem na uwzględnienie. Podobne uwagi należy odnieść do obowiązków nałożonych w stosunku do wymienionych w skardze studni, co do których organ także nałożył obowiązek uregulowania sytuacji formalno -prawnej wskazując przy tym, że nie przedstawiono aktualnego pozwolenia wodno -prawnego na pobór wód podziemnych za pomocą studni. Wprawdzie w tym przypadku strona skarżąca nie kwestionowała tego, że studnie znajdują się w jej zasobie, zaś z przedstawionego przez organ i niekwestionowanego przez stronę skarżącą wykazu nieruchomości znajdujących się w zasobie Gminy wynika, że ujęto w nim budynek Centrum Szkoleniowego SOS [...] przy którym znajduje się studnia – zdj. 43, budynek Szkoły Podstawowej w H. zdjęcie 44a i 44 b, jak również studni w miejscowości K. przy świetlicy wiejskiej, to jednak aktualne pozostają uwagi co do konieczności ustalenia stanu prawnego tych urządzeń, tj. kiedy zostały wykonane, przez kogo, czy zostały wydane na nie pozwolenia wodnoprawne i czy były wymagane. Dopiero ustalenie powyższych kwestii czynić będzie uzasadnionymi uwagi o konieczności wyłączenia z eksploatacji w przypadku podnoszonej przez skarżącą okoliczności nie korzystania z wód a także dokumentacji fotograficznej, z której wynika, że w istocie studnie nie są wykorzystywane. Również aktualne pozostaje w związku z tym twierdzenie, że zarządzeniem pokontrolnym nie można nakładać obowiązku uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Tak jak w przypadku wylotów, zależeć to będzie od właściciela urządzenia i w braku takiej woli może skończyć się likwidacją urządzenia w trybie przepisów P.w. Niewyjaśnienie powyższych kwestii bezzasadnym czyni na obecnym etapie nałożenie na Gminę obowiązku przedstawienia wykazu ilości poboru wód podziemnych. Za bezzasadne natomiast Sąd ocenia zarzuty dotyczące naruszenia pkt 1 zarządzenia. W punkcie tym organ zobowiązał stronę skarżącą do podania informacji dotyczących zakresu realizacji udzielonych pozwoleń wodnoprawnych. Strona skarżąca twierdzi, że na bieżąco udzielała odpowiedzi. Jak wynika jednak z akt i co słusznie podnosi organ strona wezwana o udzielenie odpowiedzi w tym zakresie w piśmie datowanym 5 października 2021 r. wyczerpującej odpowiedzi udzieliła dopiero w dniu 10 stycznia 2022 r., tj. po wydaniu zarządzenia pokontrolnego ( 6 grudnia 2021 r.). Z tej odpowiedzi wynika jednoznacznie, że została udzielona odpowiedź w pełnym zakresie, co oznacza, że skarżąca nie kwestionuje nałożonego obowiązku. Również Sąd nie znajduje podstaw do jego kwestionowania. Wyjaśnienie spornych kwestii po wydaniu zarządzenia pokontrolnego nie może podważać jego zasadności na dzień wydania. W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony akt w pkt 17-22. W pozostałej części tj. dotyczącej pkt 1 zaskarżanego aktu, skargę oddalił, działając przy tym na podstawie art. 151 p.p.s.a.