II SA/Rz 1743/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ Sędziowie WSA Maciej Kobak AWSA Maria Mikolik Protokolant referent Katarzyna Kubik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2022 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego . z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wydania zezwolenia na lokalizację indywidualnego zjazdu z drogi I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego K. K. kwotę 697 zł /słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia [...] września 2021 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] (dalej: "Prezydent" lub "organ I instancji") z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...], wydaną w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wydania zezwolenia na lokalizację indywidualnego zjazdu z drogi gminnej. Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: Decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] umorzył w całości postępowania administracyjne w sprawie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi gminnej ul. [...] w [...] (działka nr [...]) do nieruchomości położonej na działce nr [...]. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru znajdującego się w nadesłanych akt administracyjnych wynika, że ww. decyzja została wysłana na adres kancelarii zawodowego pełnomocnika K.K. (dalej, "skarżącego") i doręczona w dniu [...] sierpnia 2021 r. W dniu [...] września 2021 r. do siedziby organu I instancji wpłynęło odwołanie skarżącego z dnia [...] września 2021 r. od opisanej wyżej decyzji o umorzeniu postępowania. Decyzją z dnia [...] września 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...]. Podzielając w całości stanowisko organu I instancji Kolegium podało, ze skoro nieruchomość skarżącego, będącego zarazem wnioskodawcą, nie przylega bezpośrednio do drogi publicznej, ponieważ jest od niej oddzielona nieruchomością nie stanowiącą drogi wewnętrznej, nieruchomością przeznaczoną do ruchu pojazdów lub obciążoną służebnością drogową, to skarżący nie może skutecznie wnioskować o udzielenie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, K.K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie: 1. art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 140 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późn zm.) - dalej: "k.p.a." poprzez nieodniesienie się do zarzutów odwołania; 2. art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zaufania do organu publicznego polegające na tym, ze organ I instancji najpierw decyzją wyraził zgodę na realizację zjazdu indywidualnego, natomiast obecnie stwierdził, ze skarżący nie może być stroną postępowania; 3. art. 28 k.p.a. poprzez nieuznanie wnioskodawcy za stronę postępowania w sytuacji, gdy działka skarżącego (nr [...]) bezpośrednio graniczy z drogą publiczną (nr [...]); 4. art. 75 i art. 76 k.p.a. poprzez nieuznanie przedstawionej mapy ewidencyjnej jako dowodu na okoliczność wykazania, że nieruchomość skarżącego granicy z drogą publiczną; 5. art. 80 k.p.a. i art. 4 pkt 1, 2 i 8 ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 1376 z późn. zm.), poprzez naruszenie granic swobodnej oceny dowodów i przyjęcie, że nieruchomość skarżącego nie granicy bezpośrednio z drogą publiczną. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Skarga jest zasadna. Kontrolując zaskarżoną decyzję Sąd bada czy została ona wydana w rozpatrzeniu odwołania złożonego z zachowaniem 14 – dniowego terminu z art. 129 § 2 k.p.a. Jak wynika z art. 1 pkt 1 k.p.a., kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco. W ujęciu materialnym sprawę administracyjną stanowi przewidziana w normach materialnego prawa administracyjnego, możliwość konkretyzacji w określonych w tych normach (i ich hipotezach) stanach faktycznych wzajemnych uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnoprawnego (T. Woś, w: red. T. Woś, Postępowanie administracyjne, Warszawa 2017, s. 122). W swej istocie pojęcie sprawy administracyjnej łączyć należy z określonym stosunkiem administracyjnoprawnym i tożsamością jego elementów konstrukcyjnych. Takie rozumienie sprawy administracyjnej pozwala na ustalenie treści i granic konkretnej sprawy administracyjnej, a także rozstrzygnięcie czy w dwu (lub więcej) decyzjach mamy do czynienia z identycznością rozstrzygniętych w nich spraw (wyrok WSA w Poznaniu z 25 marca 2021 r., I SA/Po 839/20, LEX nr 3170225). Z kolei przepis art. 16 § 1 k.p.a. statuuje zasadę trwałości decyzji administracyjnych. Stosownie zatem, decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Z uwagi na swoją doniosłość zasada ta, zapewniająca stabilizację i pewność obrotu prawnego, została zabezpieczona sankcją nieważności (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.) - tzw. res iudicata, przed ponownym rozstrzygnięciem tożsamej sprawy. Z powyższej regulacji wynika zatem, że rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Oznacza to bowiem niedopuszczalną weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, korzystającej z cech trwałości, o jakiej mowa w art. 16 § 1 k.p.a. (wyrok WSA w Krakowie z 13 lipca 2021 r., II SA/Kr 1383/20, LEX nr 3224568; wyrok WSA w Białymstoku z 20 maja 2021 r., II SA/Bk 844/20, LEX nr 3190138). Jak stwierdza WSA w Warszawie decyzja organu administracji publicznej, rozstrzygająca ponownie sprawę wcześniej rozstrzygniętą inną decyzją ostateczną tego organu, a nie stanowiąca o eliminacji tej pierwszej z obrotu prawnego na podstawie odpowiednich przepisów k.p.a., jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Ewentualne ponowne rozstrzygnięcie przez organ sprawy tożsamej (podmiotowo i przedmiotowo) z załatwioną wcześniej decyzją ostateczną, możliwe jest bowiem wyłącznie po wyeliminowaniu tej pierwszej w ustalonym przez prawo trybie. Zatem, dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja rozstrzygająca sprawę merytorycznie w sposób ostateczny, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii staje się niedopuszczalne i to niezależnie od prawidłowości tej decyzji (Por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 lutego 2021 r., VII SA/Wa 1014/20, Lex nr 3170491). Z akt sprawy wynika, że decyzję organu I instancji doręczono na adres kancelarii adwokackiej pełnomocnika skarżącego K. B. w dniu [...] sierpnia 2021 r. Z systemu tracking poczty polskiej – do którego Sąd sięgnął z urzędu – wynika, że doręczenie tej decyzji nastąpiło [...] sierpnia 2021 r. Odwołanie, datowane na [...] września 2021 r. zostało złożone w kancelarii ogólnej Urzędu Miasta [...] [...] września 2021 r. licząc termin 14 – dniowy od daty [...] sierpnia 2021 r. widocznej na zwrotnym potwierdzeniu odbioru zalegającym w aktach na k. 13, odwołanie jest po terminie – termin minął bezskutecznie [...] września 2021 r. Licząc zaś termin do wniesienia odwołania od [...] sierpnia 2021 r. – odwołanie jest w terminie, ponieważ termin do jego złożenia mijałby [...] września 2021 r., czyli w dniu złożenia odwołania. Podjęte przez Sąd czynności celem ustalenia (potwierdzenia) za pomocą trackingu poczty polskiej daty doręczenia pełnomocnikowi skarżącego decyzji organu I instancji, figurującej na zwrotce, nie powiodły się. Zaistniałą rozbieżność w dacie doręczenia decyzji organu I instancji można usunąć dopiero po przeprowadzeniu stosownego postępowania wyjaśniającego. W orzecznictwie utrwalił się pogląd, że uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną, niezależną od uznania organu odwoławczego i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminu przewidzianego w art. 134 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 7 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 9/09, dostępny w CBOSA). Tym samym stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie zależy od uznania organu odwoławczego, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej (por. wyrok NSA z 24 lutego 2014 r., sygn. II OSK 2126/12, dostępny w CBOSA). Po ustaleniu w sposób pewny daty doręczenia decyzji organu I instancji organ albo ponownie rozpozna ją merytorycznie albo wyda postanowienie na podstawie art. 134 k.p.a. Jednocześnie należy zauważyć, że na mocy art. 1 pkt 24 ustawy z dnia 15 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 2255, dalej jako: ustawa o COVID-19) od dnia 16 grudnia 2020 r. wprowadzono bowiem m.in. przepis art. 15zzzzzn², który w ust. 1 przewiduje, że w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: 1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej, 2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, 3) przedawnienia, 4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie, 5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, 6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju - organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu. W myśl art. 15zzzzzn² ust. 2 ustawy o COVID-19 w zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. W przypadku, o którym mowa w art. 58 § 2 k.p.a., prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w terminie 30 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu (art. 15zzzzzn² ust. 3 ustawy o COVID-19). W świetle powyższych rozważań należy zatem stwierdzić, że Kolegium nie ustaliło w sposób prawidłowy zaistnienia przesłanek warunkujących możliwość rozpatrzenia niniejszej sprawy przez organ II instancji w postępowaniu odwoławczym, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że brak było podstaw do zastosowania art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Organ winien bowiem w pierwszej kolejności właściwie określić datę doręczenia stronie decyzji organu I instancji a następnie ustalić, czy odwołanie zostało wniesione w terminie, biorąc również pod uwagę treść art. 58 k.p.a., a także odpowiednie uregulowania szczególne, które Sąd przytoczył. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzekł jak w wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.