II SA/Rz 1784/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Piotr Godlewski po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi E. O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia - postanawia - odrzucić skargę. E. O. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na wskazane wyżej postanowienie SKO z dnia [...] października 2016 r., Nr [...] stwierdzające niedopuszczalność zażalenia złożonego przez wyżej wymienioną od postanowienia Marszałka Województwa [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] uzgadniającego pozytywnie w zakresie melioracji wodnych projekt decyzji Prezydenta Miasta [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego pn. sieć kanalizacji deszczowej wraz z wylotami do potoku [...] – 9 szt. na działkach wskazanych w tym projekcie decyzji. SKO w postanowieniu tym wskazało, że skoro uzgodnienia decyzji lokalizacyjnej dokonano w trybie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 – zwana dalej "upzp"), to zgodnie z art. 53 ust. 5 tej ustawy na postanowienie w sprawie uzgodnienia zażalenie przysługuje tylko inwestorowi, którym jest Gmina Miasto [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy Sąd administracyjny w pierwszej kolejności obowiązany jest ocenić dopuszczalność skargi. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 pkt 1 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – zwana dalej "P.p.s.a.") jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego albo skarga jest niedopuszczalna z innych przyczyn wówczas podlega ona odrzuceniu. Zakres właściwości sądu administracyjnego, jak wynika z art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, musi być określony w ustawie. Nie cała bowiem działalność administracji publicznej została poddana takiej kontroli (por. uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów z 3 grudnia 2001 r. sygn. OPS 3/01). Zgodnie z art. 1 P.p.s.a. ustawa ta normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). W myśl art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie stwierdzające niedopuszczalność zażalenia na postanowienie o uzgodnieniu decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. W myśl art. 53 ust. 4 upzp, decyzje lokalizacyjne wydaje się po uzgodnieniu z podmiotami wymienionymi w tym przepisie. Zgodnie zaś z art. 53 ust. 5 zd. 1 upzp, uzgodnień tych dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. Nadto art. 141 § 1 K.p.a. stanowi, że na wydane w toku postępowania administracyjnego postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Przepis art. 53 ust. 5 upzp jest zatem regulacją szczególną wobec dyspozycji art. 106 § 5 K.p.a. i wyłącza prawo zaskarżenia w drodze zażalenia postanowienia uzgodnieniowego przez stronę inną niż inwestor. Zażalenie takiej innej niż inwestor strony jest zatem w aktualnym stanie prawnym (wynikającym z nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675), zob. art. 70 tej ustawy) niedopuszczalne, co zostało prawidłowo dostrzeżone i stwierdzone przez SKO. E. O. uzyska prawo kwestionowania tego postanowienia dopiero w odwołaniu, zgodnie z art. 142 K.p.a. W takiej sytuacji należało ocenić, czy możliwe było poddanie kontroli Sądu ww. postanowienia Kolegium podjętego na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 K.p.a. Przepis art. 134 stanowi bowiem, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania (zażalenia) oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania (zażalenia); postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W ocenie Sądu rozstrzygnięcie to nie należy do żadnej z wymienionych kategorii spraw poddanych kognicji sądu administracyjnego. Istotne jest bowiem to, że zagadnienie uzgodnienia decyzji lokalizacyjnej jest kwestią wpadkową (incydentalną) w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, a zażalenie na uzgodnienie służy jedynie inwestorowi. Żadna z pozostałych stron nie ma prawa wniesienia takiego środka zaskarżenia, a zatem dla tych pozostałych – poza inwestorem stron, nie ziszcza się wynikająca z art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. przesłanka stanowiąca o możliwości poddania kontroli sądu administracyjnego postanowienia, na które służy zażalenie. E. O. zażalenie takie bowiem nie przysługiwało. Zaskarżone postanowienie Kolegium nie kończy również postępowania administracyjnego w sprawie o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, a stwierdza jedynie o niedopuszczalności zaskarżenia przez określoną osobę postanowienia wpadkowego; samo postępowanie lokalizacyjne toczy się natomiast dalej. Zaskarżone postanowienie nie rozstrzyga także sprawy administracyjnej o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego co do istoty, ponieważ aktem takim będzie dopiero decyzja, o której mowa 50 ust. 1 i art. 4 ust. 2 pkt 1 upzp. Unormowanie prawne stanowiące, że postanowienie jest ostateczne nie oznacza, że zawsze podlegać będzie ono kontroli sądowoadministracyjnej. Jego zaskarżenie do Sądu z powodu niezgodności z prawem następuje bowiem na zasadach i w trybie określonych w P.p.s.a. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniach z dnia 29 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1590/13 i z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2133/11 przepis art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne jest wyłączona – w drodze odrębnej skargi – w sprawach, które w toku postępowania administracyjnego są załatwione postanowieniem, na które nie służy zażalenie stronie wnoszącej go. Nie budzi wątpliwości, że ustawodawca na etapie rozstrzygania kwestii incydentalnych w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy przyznał legitymację do wniesienia zażalenia, a w konsekwencji i skargi do sądu administracyjnego wyłącznie inwestorowi. "Błędne pouczenie strony przez organ I instancji o możliwości zaskarżenia postanowienia nie tworzy uprawnienia dla złożenia skargi" (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 lipca 2007 r., sygn. akt II SA/Łd 72/07) oraz "Błędne pouczenie nie może dawać stronie specjalnych uprawnień naruszających przepisy prawa" (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lipca 1998 r., sygn. akt II SA 230/97). Skoro zatem zaskarżone postanowienie nie należy do żadnej z kategorii aktów określonych w art. 3 § 2 P.p.s.a., a brak jest regulacji szczegółowej w rozumieniu art. 3 § 3 P.p.s.a. dopuszczającej możliwość wniesienia na nie skargi do sądu administracyjnego, skargę tę należało ocenić jako niedopuszczalną, ponieważ dotyczyła ona aktu administracyjnego niepoddanego odrębnej kontroli sądowoadministracyjnej. Błędne pouczenie SKO o prawie wniesienia na nie skargi przez strony postępowania uzgodnieniowego nie tworzy dla E. O. prawa do zaskarżenia tego postanowienia do Sądu administracyjnego, ponieważ prawo takie nie wynika dla niej z przepisów powszechnie obowiązujących. Z podanych względów skarga podlega odrzuceniu, stosownie do art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Dodatkowo Sąd zauważa, że bez wpływu dla oceny dopuszczalności skargi stanowi fakt, że skarżąca nie uzupełniła w terminie braków formalnych skargi w zakresie nadesłania wymaganej liczby jej odpisów i uiszczenia należnego wpisu, ponieważ sprawie i tak nie można było nadać prawidłowego biegu.