II SA/Rz 1788/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Maciej Kobak /spr./ AWSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 26 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...]. Przedmiotem skargi A. S. (dalej w skrócie: "skarżąca") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej w skrócie: "SKO") z dnia [...] października 2021 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] (dalej w skrócie: "Burmistrz") z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Kwestionowana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] Burmistrz działając na podstawie art. 104 i art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 - dalej w skrócie: "k.p.a."), art. 3, art. 17, art. 23, art. 24, art. 27 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 111 z poźn. zm. – dalej w skrócie: "u.ś.r."), art. 128 i art. 129 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1359 z późn. zm. – dalej w skrócie: "k.r.o.") - odmówił przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką Z. F. W uzasadnieniu decyzji Burmistrz podał, że skarżąca w dniu 25 maja 2021 r. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką, która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W ocenie Burmistrza, skarżącej nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, albowiem nie da się ustalić daty powstania niepełnosprawności jej matki, ponadto osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, zaś jej mąż nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Po rozpoznaniu odwołania skarżącej, SKO decyzją z dnia [...] października 2021 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji SKO wskazało, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że małżonek należy do kręgu osób obciążonych powinnością noszącą cechy obowiązku alimentacyjnego, co łączy się z prawem ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Ustawodawca w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. wyraźnie wskazał, że zobowiązanym do opieki nad małżonkiem w pierwszej kolejności jest jego współmałżonek, chyba że sam jest niepełnosprawny w stopniu znacznym. Uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego dla krewnych podopiecznego przysługuje więc dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, przez co nie jest możliwe z przyczyn obiektywnych dotyczących stanu zdrowia i sprawności małżonka, wypełnianie przez niego ustawowego obowiązku alimentacyjnego w sposób właściwy. Kryterium, które ustawodawca wskazał bezpośrednio w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., jako świadczące o braku możliwości sprawowania opieki przez współmałżonka, jest orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności współmałżonka osoby wymagającej opieki. Orzeczenie to stanowi obiektywne kryterium oceny stanu zdrowia współmałżonka, które jest wydawane przez wyspecjalizowany w tym zakresie podmiot, posiadający wiadomości specjalne z zakresu medycyny, których to wiadomości nie posiadają organy orzekające w sprawie przyznania przedmiotowego świadczenia. W przedmiotowej sprawie oznacza to, że istniałyby przesłanki do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego jedynie wówczas, gdyby jej ojciec nie był w stanie zadośćuczynić obowiązkowi alimentacyjnemu wobec żony. Taką okolicznością, która mogłaby uzasadniać niemożność spełnienia obowiązku alimentacyjnego jest posiadanie orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Odnośnie oparcia decyzji Burmistrza na regulacji zawartej w art. 17 ust. 1b u.ś.r., SKO stwierdziło, że w kontekście wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. sygn. K 38/13, przy rozpatrywaniu od tej daty wniosków o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego składanych przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej - wobec wynikającego z tego wyroku wymogu ich równego traktowania bez względu na moment powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki - organy mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 u.ś.r., która z tym dniem została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. W ustawowym terminie skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję, w której wskazała, że jej matka wymaga całodobowej opieki i pomocy przy wszystkich czynnościach. Natomiast ojciec skarżącej uwagi na swój stan zdrowia nie jest w stanie zapewnić takiej opieki. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej w skrócie: "p.p.s.a."), sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. Przedmiotem niniejszej skargi jest decyzja SKO z dnia [...] października 2021 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Przyczyną odmowy przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia był fakt, że opiekę w pierwszej kolejności winien sprawować mąż osoby wymagającej opieki, który nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zgodnie z art. 17 ust. 1a u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W myśl art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Z kolei zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki: a) pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, b) została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej, rodzinnym domu dziecka albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, z wyjątkiem podmiotu wykonującego działalność leczniczą, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu. W pierwszej kolejności Sąd podaje, że podziela stanowisko SKO co do skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, w którym Trybunał stwierdził, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W orzecznictwie sądowym nie budzi wątpliwości, że oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP jest niedopuszczalne. Odnosząc się do wskazanej przez SKO przyczyny odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia z uwagi na fakt, że osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, zaś jej małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności Sąd wskazuje, że orzecznictwo sądowe na tle art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. jest niejednolite, co przełożyło się na dwie skontrastowane linie orzecznicze: pierwszą, która wspiera się wykładnią językową, i która zakłada, że ustawodawca uznał za konieczne, aby ocena, czy osoba uprawniona (i zobowiązana) w pierwszej kolejności nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na jej stan zdrowia, rozstrzygana była orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności, i drugą, która opiera się na dyrektywach pozajęzykowych – systemowych i celowościowych. Uwzględnienie pozajęzykowych dyrektyw wykładni, pozwala bowiem tak zinterpretować art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., aby umożliwiał uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie zobowiązanej do alimentacji osoby niepełnosprawnej w związku ze sprawowaniem nad nią opieki, nawet jeśli osoba niepełnosprawna pozostaje w związku małżeńskim z osobą nieposiadającą orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Może to jednak mieć miejsce tylko wówczas, gdy drugi małżonek - nielegitymujący się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności - nie może tej opieki sprawować z przyczyn obiektywnych, niezależnych od niego i od jego woli. Przy czym te "obiektywne przyczyny" powinny być przede wszystkim związane z wiekiem lub stanem zdrowia współmałżonka, a nie z innymi okolicznościami (zob. np. wyroki WSA w Rzeszowie z dnia 7 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 230/20, WSA w Poznaniu z dnia 30 września 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 543/21, WSA w Kielcach z dnia 5 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Ke 768/21, WSA w Opolu z dnia 25 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Op 565/21, WSA w Gliwicach z dnia 27 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 1316/21). Chodzi tu o takie sytuacje, gdy zobowiązany do sprawowania opieki współmałżonek ze względu na stan zdrowia czy wiek sam nie jest zdolny tej opieki wykonywać, a opiekę tę - niejako w zastępstwie małżonka - sprawuje osoba zobowiązana w dalszej kolejności do alimentacji na rzecz osoby wymagającej opieki (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 2103/20). Sąd w składzie orzekającym nie może zgodzić się z algorytmizacją art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., która sprowadzałaby się do z góry przyjętego założenia, że każdy układ faktyczny, w którym opiekun osoby niepełnosprawnej w stopniu znacznym pozostającej w związku małżeńskim z osobą nielegitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, byłby pozbawiony możliwości uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Skonfigurowania faktyczne mogą bowiem układać się w ten sposób, że małżonek osoby wymagającej opieki, pomimo że nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, obiektywnie nie będzie zdolny do sprawowania tej opieki. W konsekwencji Sąd stwierdza, że rozstrzygnięcie o zasadności wniosku skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z pracy w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką zależy od jednoznacznego ustalenia, czy przedmiotową opiekę jest zdolny sprawować współmałżonek tego rodzica, czyli ojciec skarżącej, a nie wyłącznie od ustalenia, że osoba niepełnosprawna pozostaje w związku małżeńskim, a współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Oceny niemożności sprawowania opieki należy dokonywać kierując się również zasadami logiki i względami doświadczenia życiowego, a nie wyłącznie z góry zakładając, że tylko osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym nie jest zdolna do sprawowania pełnej i efektywnej opieki nad osobą tego wymagającą. Sąd stwierdza, że organy nie dokonały żadnych ustaleń odnośnie tego, czy mąż Z. F. jest w stanie sprawować opiekę nad żoną, a także, czy chociażby jest w stanie taką opiekę sfinansować. Z akt sprawy nie wynika ile lat liczy Z. F. (jego żona ukończyła 72 lata), jaki jest jego stan zdrowia (z oświadczenia skarżącej i wywiadu środowiskowego wynika jedynie, że cierpi na bóle kręgosłupa i nadciśnienie, które to schorzenia mają uniemożliwiać mu sprawowanie opieki). Okoliczności te wymagają dokładnego ustalenia, a następnie zestawienia z zakresem opieki, jakiej wymaga Z. F. Sąd zauważa bowiem, że Z. F. wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Możliwa jest zatem sytuacja, że pomimo nielegitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, stan zdrowia Z. F. obiektywnie uniemożliwia mu sprawowanie efektywnej opieki nad żoną, na co skarżąca zwracała uwagę w odwołaniu. Tym samym należy również dokładnie ustalić zakres czynności wymaganych od osoby sprawującej opiekę. Ponadto nie organy nie poczyniły żadnych ustaleń odnośnie syna osoby wymagającej opieki (brata skarżącej), w szczególności jaka jest jego sytuacja osobista, materialna, stan zdrowia. Wiadomo jedynie, że mieszka w tej samej miejscowości co Z. F., a zatem miejsce zamieszkania prawdopodobnie nie uniemożliwia mu sprawowania opieki nad matką, ponadto pozostaje w stałym zatrudnieniu, a zatem może też mieć możliwość partycypowania w kosztach wynajęcia opieki. Okoliczności te wymagają dokładnego ustalenia w ponownie prowadzonym postępowaniu. W konsekwencji nie można w niniejszej sprawie uznać, że konieczne do rozpoznania sprawy ustalenia faktyczne zostały dokonane na podstawie wszechstronnie zebranego i rozważonego materiału dowodowego. Powyższe przesądza o naruszeniu przez organy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę organy zobowiązane będą do uwzględnienia wskazań co do dalszego postępowania oraz wykładni przepisów u.ś.r. zawartej w uzasadnieniu wyroku.