II SA/Rz 179/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Ewa Partyka /spr./ Sędziowie NSA Maria Piórkowska WSA Krystyna Józefczyk Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi E. S., M. B., S. P. i J. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości -skargę oddala- Przedmiotem skargi M. B., S. P., E. S. i J. B. jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2011 r.,nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] umarzającą postępowanie w sprawie zwrotu części wywłaszczonej działki dawniej oznaczonej nr 374/1 o pow. około 0,0004 ha w S., która weszła w skład działki oznaczonej obecnie nr 135/103 o pow. 0,0019 ha w S., obręb [...], zabudowanej garażem, stanowiącej aktualnie przedmiot prawa własności M. C., objętej KW [...]. Jako podstawę prawną decyzji organ odwoławczy wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., określanej dalej jako k.p.a.) oraz art. 9a w związku z art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., określanej dalej jako u.g.n.). Z akt sprawy oraz decyzji wynika, że dawna współwłaścicielka M. B. oraz S. P., E. S. i J. B., następcy prawni po K. B. zwrócili się do Starostwa Powiatowego [...] o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej wówczas jako działka nr 374/1 o pow. 0,9455 ha, położonej w S. Starosta [...] decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] umorzył postępowanie w sprawie zwrotu części wywłaszczonej działki nr 374/1 o pow. około 0,0004 ha w S., która weszła w skład działki obecnie oznaczonej nr 135/103 o pow. 0,0019 ha w S., obręb [...], zabudowanej garażem, stanowiącej własność M. C., objętej KW [...]. W uzasadnieniu Starosta wskazał, że działka nr 135/103 położona w S. w obrębie [...] powstała m.in. z przedstawionej na załączniku graficznym do tej decyzji - części wywłaszczonej nieruchomości o pow. około 0,0004 ha, oznaczonej wówczas jako działka nr 374/1. Sprawa zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej wówczas jako działka nr 374/1, której część weszła w skład działki obecnie oznaczonej nr 136/4 prowadzona jest przez Starostę pod sygnaturą [...]. Natomiast sprawa zwrotu pozostałych części działki nr 374/1, wchodzących aktualnie w skład działek nr 135/102, 135/104, 135/105, 135/106, 135/107, 135/108, 135/109, 135/110, 135/129 prowadzona jest przez Starostę w odrębnych postępowaniach. Organ ustalił, że decyzją Naczelnika Miasta [...] z dnia [...] lutego 1975 r., nr [...] orzeczono o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa stanowiącej na zasadach wspólności ustawowej współwłasność M. B. oraz K. B. działki nr 374/1 o pow. 0,9455 ha z przeznaczeniem pod budowę Zasadniczej Szkoły [...] w S. przy ul. S. K. B. zmarł, a spadek po nim nabyli M. B., S. P., E. S. oraz J. B. po ¼ części. Starosta ustalił, że w prowadzonym równolegle postępowaniu dotyczącym zwrotu wywłaszczonej części działki nr 374/1, wchodzącej obecnie w skład działki nr 136/4, budowa szkoły została zakończona w 1976 r., a zgodnie z ustaleniami Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartymi w wyroku o sygn. akt SA.Kr 647/86 z dnia 25 listopada 1986 r. w sprawie ze skargi K. i M. B. w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości "potrzeby Zespołu Szkół [...] obejmują nie tylko samo budownictwo kubaturowe, lecz także jego otoczenie, służące celom rekreacyjnym młodzieży, w tym odpowiednie pasy zieleni niskiej i wysokiej". Natomiast plan realizacyjny nie obejmował całej nieruchomości oznaczonej jako działka nr 374/1. Pozostawała poza nim skarpa rowu biegnąca wzdłuż północnej granicy wywłaszczonej działki o szerokości około 2 metrów, stanowiąca część tej działki. W wyniku tego skarpa rowu wchodząca w skład wywłaszczonej nieruchomości mimo, że objęta była decyzją wywłaszczeniową, pozostawała poza celem wywłaszczenia określonym w decyzji wydanej na podstawie planu szczegółowego zagospodarowania terenu. Nabycie przedmiotowej nieruchomości przez Skarb Państwa nie wymagało określenia celu wywłaszczenia, gdyż przesłanki nabycia sprowadzały się do oceny, czy pozostała (nie objęta planem realizacyjnym w celu wywłaszczenia) część nieruchomości będzie nadawała się do dalszego racjonalnego użytkowania na cele dotychczasowe. Organ naprowadził, że nie można mówić w odniesieniu do tej części nieruchomości, że stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Cel wywłaszczenia zakładał bowiem budowę Zasadniczej Szkoły [...] w S. w oparciu o realizacyjny plan szczegółowy zagospodarowania terenu, zatwierdzony decyzją Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z dnia [...] grudnia 1973 r., nr [...] i został on zrealizowany na części wywłaszczonej działki nr 374/1, która była tym planem objęta. Organ podniósł, że cel, jakim była budowa szkoły w oparciu o decyzję wywłaszczeniową i w/w plan realizacyjny – został osiągnięty przed upływem terminu określonego w art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., tj. w terminie 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, więc przedmiotowa nieruchomość mimo, że w części nie była objęta celem wywłaszczenia i jest obecnie zagospodarowana w inny sposób niż określony w decyzji wywłaszczeniowej nie podlega zwrotowi. W dalszej części uzasadnienia Starosta podał, że w 1986 r., tj. 10 lat po osiągnięciu celu wywłaszczenia, uchwałą nr [...] ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa nr 9, poz. 342 z dnia 31 grudnia 1986 r. nastąpiła zmiana przeznaczenia wywłaszczonej nieruchomości w Miejscowym Planie Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego. Zgodnie z nowym planem zagospodarowania przestrzennego, działka nr 135/103 objęta została obszarem oznaczonym symbolem [...] "Adaptacja istniejącego zespołu garażowego". W ocenie organu taki zapis planu zagospodarowania przestrzennego mieścił się w pojęciu "infrastruktury społecznej i technicznej" wymienionej w art. 74 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a co za tym idzie, stanowił już wówczas przesłankę uniemożliwiającą zwrot nieruchomości. Jednakże w 1993 r. działka nr 135/103 została oddana w użytkowanie wieczyste i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Konkludując Starosta wskazał, że mimo istnienia przesłanek przemawiających za odmową zwrotu wywłaszczonej części nieruchomości, to także ustalenie stanowi okoliczność powodującą umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, gdyż roszczenie z art. 136 ust. 3 u.g.n. nie przysługuje gdy wywłaszczona nieruchomość została zbyta na rzecz osoby trzeciej przed dniem wejścia w życie u.g.n., tj. przed 1 stycznia 1998 r. W odwołaniu od tej decyzji M. B., S. P., E. S. i J. B. zastępowani przez adwokata T. P. wnieśli o jej uchylenie jako niezgodnej z prawem, ewentualnie o przekazanie do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W ocenie odwołujących się w niniejszej sprawie przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna dla celu, dla jakiego została wywłaszczona, a nadto w większości wykorzystywana była i jest obecnie wbrew warunkom decyzji wywłaszczeniowej. Podniesiono, że całość powierzchni nieruchomości gruntowej, która została wywłaszczona nie została do chwili obecnej, a więc przez około przeszło 35 lat wykorzystana zgodnie z celem wyznaczenia. Znaczna część gruntu, który był przedmiotem wywłaszczenia do chwili obecnej stanowi grunty zielone bądź też jest wykorzystana pod blaszane garaże, które z całą pewnością nie mogą być uznane za wykorzystanie wywłaszczonego gruntu w celu publicznym. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., opisaną na wstępie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Wojewoda przychylił się do stanowiska organu I instancji i wyjaśnił, że art. 229 u.g.n. jednoznacznie stanowi, że roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n. (zwrot wywłaszczonej nieruchomości), nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Oznacza to, że żądanie zwrotu takiej nieruchomości nie powoduje wszczęcia postępowania, a jeśli organ, mimo tej przeszkody – wszczął postępowanie, podlega ono umorzeniu jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy naprowadził, że celem art. 229 u.g.n. było usankcjonowanie stanu prawnego powstałego przed wejściem w życie tej ustawy w wyniku sprzedaży wywłaszczonej nieruchomości lub oddania jej w użytkowanie wieczyste, jeśli prawa nabywcy zostały ujawnione w księdze wieczystej. Oznacza to, że jeżeli przed 1 stycznia 1998 r. rozporządzono wywłaszczoną nieruchomością w sposób określony w art. 229 u.g.n. i fakt ten został ujawniony w księdze wieczystej, to roszczenie o zwrot tej nieruchomości nie przysługuje byłemu właścicielowi (następcy prawemu) – choćby spełnione były przesłanki do zwrotu wynikające z art. 136 w związku z art. 137 u.g.n. W następnej kolejności Wojewoda nadmienił, że M. C. aktem notarialnym z dnia 24 listopada 1993 r., Rep. A Nr [...] nabyła od J. i B. P. prawo użytkowania wieczystego działki nr 375/110 (obecnie nr 135/103), objętej księgą wieczystą nr [...], w której prawo własności nieruchomości wpisane było na rzecz Mienia Komunalnego Miasta [...] w użytkowaniu wieczystym sprzedających oraz prawo własności stanowiącego odrębną nieruchomość boksu garażowego. Wpis prawa użytkowania wieczystego działki nr 375/110 nastąpił w dniu 12 maja 1993 r., na podstawie aktu notarialnego Rep. A nr [...] z dnia 8 lutego 1993 r. (tj. umowy oddającej przedmiotową działkę w użytkowanie wieczyste J. i B. P.). Oznacza to tym samym, że nastąpiło to przed dniem wejścia w życie ustawy, czyli przed dniem 1 stycznia 1998 r. Decyzją Przewodniczącego Zarządu Miasta z dnia [...] sierpnia 1999 r., nr [...] przekształcono prawo użytkowania wieczystego na prawo własności. Obecnie zgodnie z odpisem z księgi wieczystej [...], działka nr 135/103 jest przedmiotem prawa własności M. C. tj. osoby trzeciej w rozumieniu art. 229 u.g.n. W ocenie organu zaistniały zatem przesłanki pozytywne z art. 229 u.g.n., które są jednocześnie negatywne gdy idzie o art. 136 ust. 3 u.g.n., gdyż stanowią przeszkodę do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W skardze na tę decyzję M. B., S. P., E. S. i J. B. wnieśli o jej uchylenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: 1) art. 136 ust. 3 w zw. z art. 136 ust. 4 oraz art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. poprzez błędną jego wykładnię i błędne zastosowanie, 2) naruszenie art. 6, 7, 8, 9, 77, 80 oraz art. 105 i 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu skarżący nie zgodzili się ze stanowiskiem zawartym w zaskarżonej decyzji i wskazali, że brak ustawowej przesłanki uwzględnienia żądania zgłoszonego we wniosku nie czyni prowadzonego postępowania administracyjnego bezprzedmiotowym, lecz czyni jedynie bezzasadnym żądanie strony. Powtórzyli jak w odwołaniu, że przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna dla celu, dla jakiego została wywłaszczona, a ponadto w większej swojej części wykorzystywana była i jest wbrew warunkom decyzji wywłaszczeniowej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Rozpatrując skargę w powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Po analizie skargi i odwołania stwierdzić należy, że poza sporem pozostaje, iż działka wcześniej oznaczona nr 374/1 o pow. 0,9455 ha została wywłaszczona na mocy decyzji Naczelnika Miasta [...] z dnia [...] lutego 1975 r. nr [...] na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem pod budowę zasadniczej Szkoły [...] w S. Przed wywłaszczeniem działka ta była przedmiotem wspólności ustawowej małżeńskiej M. i K. B. Z akt sprawy wynika, iż działka 374/1 została podzielona i zmieniała oznaczenie, w tym z jej części weszła do działki oznaczonej nr ewidencyjnym 375/110, która aktualnie jest oznaczona nr 135/103. Działka 375/110 została oddana w wieczyste użytkowanie małżonkom B. P. i J. P. na mocy aktu notarialnego Rep. A [...] z dnia 8 lutego 1993 r., a prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej KW [...] w oparciu o akt notarialny Rep. A [...] w dniu 12 maja 1993 r. Okoliczności te nie były również kwestionowane ani w skardze ani na żadnym etapie postępowania. Poza sporem było także, że prawo wieczystego użytkowania tej nieruchomości zostało zbyte na rzecz M. C., a następnie zostało ono przekształcone w prawo własności. Aktualnie jako właściciel nieruchomości oznaczonej nr 135/103 położonej w S. objętej księgą wieczystą KW [...] figuruje M. C. i na działce tej wzniesiony został garaż blaszany. Skarżący eksponowali okoliczności związane ze zbędnością nieruchomości na cel wywłaszczenia. Część zarzutów w tym zakresie odnosi się do zupełnie innych części dawnej działki 374/1. Trzeba jednak podkreślić, że kwestie te w wyżej przedstawionym stanie faktycznym sprawy nie miały żadnego znaczenia dla jej rozstrzygnięcia. Podstawową okolicznością – jak wyżej wskazano – zupełnie nie kwestionowaną przez skarżących było ujawnienie prawa wieczystego użytkowania ustanowionego na rzecz osoby trzeciej (osób trzecich – małżonków P.) w księdze wieczystej KW [...] w dniu 12 maja 1993 r., a więc przed wejściem w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, tj. przed dniem 1 stycznia 1998 r. Stosownie bowiem do art. 229 u.g.n. jeśli przed tym dniem rozporządzono przedmiotem wywłaszczenia na rzecz osób trzecich przez sprzedaż, bądź oddanie w wieczyste użytkowanie na rzecz tych osób, a prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej, to roszczenie o zwrot nieruchomości nie przysługuje. W orzecznictwie sądów administracyjnych przeważa pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, że ujawnienie się takiej okoliczności w toku postępowania o zwrot nieruchomości skutkować powinno umorzeniem tego postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. jako bezprzedmiotowego (zob. Naczelny Sąd administracyjny w uzasadnieniu wyroków z dnia 7.10.2010 r. sygn. akt I OSK 1673/09, z dnia 3.03.2010 r. sygn. akt I OSK 679/09, WSA w Poznaniu w uzasadnieniu wyroku z dnia 22.09.2010 r. sygn. akt II SA/Po 316/10, WSA w Białymstoku z dnia 16.04.2009 r. sygn. akt II SA/Bk 828/08 i inne). W orzecznictwie podkreśla się, że przepis art. 229 u.g.n. jest przepisem przejściowym o charakterze intertemporalnym. Istota tego rodzaju przepisów polega na tym, że odnoszą się one do stosunków prawnych zastanych w momencie wprowadzenia w życie nowej regulacji prawnej i mają na celu specjalne uregulowanie tych stosunków prawnych w świetle wchodzących w życie nowych przepisów prawa (zob. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2007 r. sygn. akt I OSK 554/06 – Lex nr 362099). Przepis art. 136 ust. 3 u.g.n. stanowi generalną zasadę, że poprzedni właściciel lub jego spadkobiercy mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się ona zbędna na cel wywłaszczenia. Jednakże od tej zasady ustawa przewiduje wyjątki, polegające na wygaśnięciu lub braku (nie przysługiwaniu) tego uprawnienia czy roszczenia, a to w art. 136 ust. 5 i art. 229 u.g.n. W pierwszym przypadku uprawnienie do żądania zwrotu wygasa jeżeli wniosek, o którym mowa w art. 136 ust. 3 nie zostanie złożony w przewidzianym terminie, a w drugim – roszczenie o zwrot nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy nieruchomość została sprzedana lub ustanowiono na niej prawo wieczystego użytkowania na rzecz osoby trzeciej i prawo do zostało ujawnione w księdze wieczystej. Jak to wcześniej wskazano, z akt sprawy wynika, że na działce 375/110, w skład której weszła część wywłaszczonej działki 374/1, ustanowiono prawo wieczystego użytkowania i w oparciu o akt notarialny rep. A nr [...] z dnia 8.02.1993 r., do księgi wieczystej Kw Nr [...] wpis tego prawa nastąpił w dniu 12 maja 1993 r. Okoliczność ta została ustalona w oparciu o badanie ksiąg wieczystych, co wynika z pisma Starosty z dnia 23.11.2011 r., znak [...]. W takiej sytuacji roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje, co oznacza, że postępowanie powinno zostać umorzone – tak jak to uczynił Starosta w niniejszej sprawie na podstawie art. 105 § 2 k.p.a. Bez znaczenia pozostawały więc zarzuty dotyczące okoliczności, czy nieruchomość została wykorzystana na cel wywłaszczenia, czy też nie, czy okazała się zbędna na cel, który uzasadniał wywłaszczenie, czy brak odniesienia się do przytaczanego przez skarżących orzeczeń i stanowiska doktryny dotyczącego tej kwestii. Nie mogło to mieć bowiem żadnego wpływu na wynik sprawy w sytuacji, gdy zaistniały przesłanki przewidziane w art. 229 u.g.n. W tym kontekście organy nie naruszyły wskazywanych w skardze przepisów postępowania, w tym art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. Także "rozbicie" postępowania na 11 oddzielnych postępowań nie było uchybieniem, o którym mowa w art. 145 § 1 P.p.s.a., skutkującym uchyleniem zaskarżonej decyzji, bo nie miało znaczenia dla wyniku sprawy. Nawet gdyby nie podzielić poglądu, że spełnienie przesłanek z art. 229 u.g.n. skutkować powinno umorzeniem toczącego się postępowania ze względu na jego bezprzedmiotowość, to i tak w tej sytuacji umorzenie postępowania zamiast odmowy zwrotu części nieruchomości można byłoby uznać za uchybienie nie mające wpływu na wynik sprawy i nie mogło skutkować uchyleniem zaskarżonych decyzji. W rezultacie stwierdzić należy, że skargę jako bezzasadną należało oddalić na podstawie art. 151 P.p.s.a.