II SA/Rz 181/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska Sędziowie NSA Anna Lechowska AWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 7 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] w przedmiocie przeniesienia służbowego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Dyrektora Izby Celnej na rzecz skarżącej M. P. kwotę 255 zł /słownie: dwieście pięćdziesiąt pięć złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 181/06 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] stycznia 2006r. nr [...] Dyrektor Izby Celnej po rozpoznaniu wniosku M. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy swoją własną decyzję z dnia [...] listopada 2005r. nr [...] w przedmiocie przeniesienia M. P. do Urzędu Celnego. Podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 nr 98, poz. 1071 ze zm. zwanej dalej w skrócie k.p.a.) oraz art. 18 ust. 2, art. 81 ust. 1, ust. 2 i 3 ustawy z dnia 24 lipca 1999r. o Służbie celnej (Dz. U. z 2004r. nr 156, poz. 1641 ze zm.). We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca zarzuciła naruszenie art. 18 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej, regulujący przeniesienie funkcjonariusza na takie samo lub równorzędne stanowisko do innego urzędu w tej samej lub innej miejscowości. Niemożliwym było dokonanie porównania obu stanowisk ponieważ na ostatnio zajmowanym stanowisku (od 20 maja 2005r. do 30 listopada 2005r.) inspektora celnego w referacie laboratorium celne skarżąca nie otrzymała zakresu czynności. Skarżąca podniosła, że od 20 maja do 30 listopada 2005r. miała przydzieloną pracę w osobnym pomieszczeniu, dlatego pismo zarówno p.o. kierownika laboratorium, jak i jego pracowników laboratorium o niekorzystnym wpływie na pracowników nie znajduje uzasadnienia w okolicznościach faktycznych sprawy. Ocena pracy zawarta w tych pismach jest tendencyjna. Podkreśliła, że jako jedyna osoba w laboratorium maiła fachowe przygotowanie do pełnienia stanowiska kierownika tej placówki, a nadto legitymowała się 16 letnim okresem pracy, co zostało pominięte przy podejmowaniu decyzji. Po ponownym przeanalizowaniu sprawy Dyrektor Izby Celnej nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutów podniesionych przez skarżącą. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że stosownie do art. 18 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej funkcjonariusz celnego można, gdy wymagają tego ważne względy służbowe przenieść na takie samo lub równorzędne stanowisko do innego urzędu w tej samej lub innej miejscowości. Stanowiska służbowe, na których funkcjonariusze celni pełnią służbę zostały wyliczone w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 30 marca 2000 w sprawie stanowisk służbowych funkcjonariuszy celnych oraz szczegółowego trybu nadawania im stopni (Dz. U. nr 25, poz. 301 ze zm.). Z załącznika nr 1 pkt II tego rozporządzenia wynika, że jednym ze stanowisk służbowych w izbach i urzędach celnych jest inspektor celny. Na tym stanowisku M. P. pełniła służbę do 30.11.2005r. w referacie laboratorium celne Izby Celnej i na takie stanowisko została przeniesiona z dniem 1.12.2005r. do Urzędu Celnego decyzją z dnia [...].11.2005r. Dyrektora Izby Celnej, w której jednoznacznie wskazano, że po przeniesieniu skarżąca nadal będzie pełnić służbę na stanowisku inspektora celnego. Z tych też powodów zarzut naruszenia art. 18 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej jest nieuzasadniony. Nieuprawniona jest też argumentacja skarżącej, że funkcjonariusz celny przeniesiony do nowego miejsca pełnienia służby powinien otrzymać taki sam zakres obowiązków i uprawnień co w poprzednim miejscu, bowiem uniemożliwiałoby to wykonywanie ustawowych zadań dyrektora izby celnej. Zadania i obowiązki wynikające z nowego zakresu czynności polegają w szczególności na ustalaniu rodzaju i ilości towaru oraz pobieraniu próbek odpowiadają doświadczeniu i przygotowaniu zawodowemu, które w tym zakresie przewyższają umiejętności innych funkcjonariuszy w tym oddziale. Organ podkreślił, że stosunek służbowy funkcjonariusza celnego powstaje stosownie do art. 10 ust. 1 ustawy o Służbie celnej w drodze mianowania na podstawie dobrowolnego zgłoszenia się do służby. Istotą służby jest dyspozycyjność funkcjonariuszy, dlatego temu stosunkowi służbowemu nadano charakter stosunku administracyjno-prawnego, w którym władczo kształtuje się sytuację prawną funkcjonariusza (por. wyrok WSA w Warszawie z 7.08.2005r. sygn. akt II SA/Wa 935/05 niepubl.). Kandydat do publicznej służby mundurowej od momentu powołaniu poddać się musi regułom pełnienia służby nacechowanej istnieniem specjalnych uprawnień, ale też szczególnych obowiązków (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21.12.2004r. sygn. akt SK 19/03). Zarzuty dotyczące pism funkcjonariuszy referatu laboratorium celnego z dnia 3.11.2005r., które zdaniem skarżącej spowodowały wszczęcie postępowania w niniejszej sprawie, nie były powodem przeniesienia do służby w Urzędzie Celnym. Decyzja została podyktowana względami służbowymi związanymi z koniecznością poprawy warunków i jakości pracy w podległych komórkach organizacyjnych. W skardze do Sądu skarżąca M. P. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji bądź zmianę celem końcowego przywrócenia na poprzednio zajmowane stanowisko. Zarzuciła, że istnieje poważna wątpliwość, co do zastosowanej podstawy faktycznej i prawnej przeniesienia, a przyczyny przeniesienia zawarte w decyzji I instancji odnosiły się wyłącznie do pisma pracowników z 3.11.2005r. W uzasadnieniu decyzji II instancji podano, że decyzja o przeniesieniu została podjęta ze względów służbowych, co rodzi wątpliwości odnośnie rzeczywistej przyczyny przeniesienia. Organ posłużył się ogólnikami i nie wskazał konkretnych okoliczności uzasadniających przeniesienie, odnosząc się w tym zakresie do orzecznictwo Sądu Najwyższego dotyczącego wprawdzie stosunku pracy, rozwiązanie którego wymaga od pracodawcy podania przyczyny (Sąd Najwyższy sygn. akt OPK 122/05 nie podano publikatora). Powtórzono argumenty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy odnośnie naruszenia art. 18 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej, gdyż nie można kierować się samą tylko nazwą stanowiska, ale również zakresem czynności i obowiązków powierzonych na tym stanowisku dla porównania, czy stanowisko to jest równorzędne z poprzednio zajmowanym. Porównanie takie nie było też możliwe z tego względu, że przez pół roku skarżąca nie miała zakresu czynności. Wskazała, że w stosunku do jej osoby było prowadzonych kilka postępowań i uznała, że maja one charakter tendencyjny i są swoistego rodzaju odpłatą za postępowanie dyscyplinarne, które zostało umorzone. Pokreśliła, że organizowała pracę przy powstającym laboratorium, odbyła w związku z tym wiele szkoleń i jej przygotowanie zawodowe wskazuje, że powinna pracować w laboratorium. Uzyskane kwalifikacje nie są przydatne na obecnie zajmowanym stanowisku. Zakwestionowała też ocenę okresową pracy za rok 2004r., jako tendencyjną i wystawioną jedynie na użytek prowadzonych postępowań. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazał, że na podjecie decyzji miały wpływ także okoliczności związane z kontrolą referatu laboratorium celnego, których wyniki zawarto w protokole z 30 czerwca 2005r. Pełniąc funkcję kierowniczą skarżąca w myśl art. 17 ust. 14 ustawy o Służbie Celnej w każdej chwili mogła być odwołana ze stanowiska kierowniczego, co też zostało uczynione pismem z dnia 19 maja 2005r. Tym samym wniosek o przywrócenie skarżącej na uprzednio zajmowane stanowisko kierownicze jest bezprzedmiotowy, tym bardziej, że przepisy ustawy nie przewidują możliwości zaskarżenia takich decyzji kadrowych. Niniejsza sprawa może być oceniana wyłącznie w kwestii przeniesienia z Izby Celnej do Urzędu Celnego na stanowisko inspektora celnego. W piśmie z dnia 31 maja 2005r. skarżąca M. P. wniosła o dopuszczenie dowodu z poświadczeń odbytych szkoleń znajdujących się w Izbie Celnej, gdyż stanowią one istotny dowód w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 stawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwana dalej w skrócie p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest ona naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy lub jeśli zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji przewidziane w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Poddawszy takiej kontroli zaskarżoną decyzje Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest uzasadniona. Podstawą materialnoprawną przenoszenia funkcjonariusza Służby Celnej jest art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 24 lipca 1999r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2004r. nr 156, poz. 1641 nazywana dalej ustawą), stanowiący iż funkcjonariusza celnego można, gdy wymagają tego ważne względy służbowe przenieść na takie samo lub równorzędne stanowisko do innego urzędu, w tej samej lub innej miejscowości. Przeniesienia takiego, jeśli łączy się to z przeniesieniem do innego urzędu dokonuje minister właściwy do spraw finansów publicznych (art. 18 ust. 6 ustawy). Pojęcie urzędu definiuje ustawa w art. 1 ust.7, którym w rozumieniu rozdziałów 2 – 13 ustawy jest izba celna wraz z podległymi jednostkami organizacyjnymi. Stosownie do art. 1d ustawy dyrektorzy izb celnych wykonują zadania przy pomocy podległych urzędów oraz za pośrednictwem naczelników urzędów celnych. Kierownikiem urzędu w rozumieniu niniejszej ustawy jest dyrektor izby celnej (art. 1 ust. 8). W sprawach związanych z pełnieniem służby oraz zatrudnianiem w jednostkach organizacyjnych służby celnej właściwym do podejmowania rozstrzygnięć jest kierownik urzędu, chyba, że ustawa stanowi inaczej (art. 1 ust. 1 ustawy). Pełnomocnik skarżącej na rozprawie wskazał, na dyspozycję art. 18 ust. 6 ustawy i wywiódł, niewłaściwość rzeczową Dyrektora Izby Celnej do wydania decyzji o przeniesieniu do Urzędu Celnego. Zarzut ten Sąd uznał za nieuzasadniony wobec brzmienia przepisu art. 18 ust. 6 ustawy oraz w związku z definicją "urzędu" zawartą w art. 1 ust. 7 i art. 1d. ustawy. Ustawodawca użył w tekście ustawy termin "urząd", ale nadał temu pojęciu dwa znaczenia. Raz odniósł je do izby celnej – jako urzędu, innym razem posługuje się tym samym nazewnictwem w stosunku do jednostek podległych izbie celnej (art. 1d ust. 1 ustawy). Z tego też względu organem właściwym do dokonania przeniesienia w ramach jednej izby celnej jest dyrektor właściwej izby celnej. Dopiero w przypadku, gdy następuje przeniesienie poza strukturę organizacyjną jednej izby celnej wymagana jest decyzja właściwego ministra do spraw finansów. W rozpoznawanej sprawie przeniesienie zostało dokonane w ramach struktury organizacyjne jednej izby celnej, dlatego też Sąd, na podstawie wyżej powołanych przepisów i dokonanej wykładni funkcjonalnej doszedł do przekonania, że nie naruszono właściwości rzeczowej organu do wydania decyzji o przeniesieniu w trybie art. 18 ust. 2 ustawy. Pogląd taki zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 października 2005r. sygn. akt I OSK 187/05 (nie publikowany), który skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie w pełni aprobuje. Minister Finansów w rozporządzeniu z dnia 30 marca 2000r. w sprawie stanowisk służbowych funkcjonariuszy celnych oraz szczegółowego trybu nadawania im stopni (Dz. U. nr 25, poz. 301 ze zm.) w załączniku nr 1 rozporządzenia zawarł wykaz stanowisk służbowych funkcjonariuszy celnych oraz kwalifikacje w zakresie wykształcenia i praktyki zawodowej, jakim powinni odpowiadać funkcjonariusze celni na tych stanowiskach (§ 2 ust. 1). Wykaz najwyższych stopni służbowych, jakie mogą być nadawane funkcjonariuszom celnym na poszczególnych stanowiskach służbowych określa załącznik nr 2 cyt. rozporządzenia (§ 2 ust. 3). W załączniku nr 1, tabela Nr II – "Izby celne i urzędy celne" w pkt 13 jako stanowisko służbowe podano inspektora celnego. Natomiast w załączniku nr 2 w tabeli Nr II – "Izby celne i urzędy celne" określającej najwyższy stopień funkcjonariusza celnego na danym stanowisku w pkt 13 tej tabeli wymienione jest stanowisko – inspektor celny, dla którego jako najwyższy stopień został podany starszy dyspozytor celny. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się akt mianowania M. P. do służby stałej na stanowisko inspektora celnego oraz nadania stopnia służbowego – starszego dyspozytora celnego. Skarżąca pokwitowała odbiór aktu mianowania 27 lutego 2000 (kata akt adm. nr 46). Dyrektor Izby Celnej z dniem 1 maja 2004r. powołał skarżącą na stanowisko kierownika referatu laboratorium celnego w Izbie Celnej, a z dniem 19 maja 2005r. odwołał z tego stanowiska (karta akt adm. nr 59 i 66). Stosownie do przepisu art. 10 ust. 6 ustawy powołanie na wyższe stanowisko kierownicze, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 3 – 6 ustawy (dyrektor izby celnej, zastępca dyrektora izby celnej, naczelnik urzędu celnego, zastępca naczelnika urzędu celnego) w przypadku funkcjonariusza celnego następuje w ramach stosunku służbowego; a w przypadku innej osoby niż określona w pkt 1 powoduje nawiązanie stosunku pracy na podstawie powołania. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że powołanie na wyższe stanowisko kierownicze następuje w ramach stosunku służbowego, a stosunek służbowy funkcjonariusza celnego powstaje w drodze mianowania (art. 10 ust. 1 ustawy). W ust. 13 art. 17 ustawy wymieniono stanowiska, które wiążą się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, w szczególności stanowiska: kierownika zmiany, referatu, oddziału oraz naczelnika wydziału w izbie celnej, są stanowiskami kierowniczymi w jednostkach organizacyjnych Służby Celnej. Do obsadzania i zwalniania stanowisk, o których mowa w ust. 13 stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące powoływania i odwoływania zastępcy naczelnika urzędu celnego (art. 17 ust.14 ustawy), a zastępcę naczelnika urzędu celnego powołuje i odwołuje dyrektor izby celnej. Odwołanie osób ze stanowisk kierowniczych, jeżeli były powołane spośród funkcjonariuszy celnych nie powoduje zwolnienia ze służby, a wyznaczenie stanowisk, na których będą pełnić służbę po odwołaniu należy do kompetencji kierownika urzędu, w którym poprzednio pełnili służbę. Zatem skarżąca, będąc powołana na stanowisko kierownicze jako funkcjonariusz celny, to po odwołaniu ze stanowiska kierownika laboratorium nadal pozostała inspektorem celnym zgodnie z aktem mianowania. Dlatego też nie jest uzasadniony zarzut skarżącej, że dla oceny czy przeniesienie nastąpiło na takie samo stanowisko, czy równorzędne koniecznym był zakres uprawnień i obowiązków, którego skarżąca w okresie od odwołania ze stanowiska kierowniczego do czasu przeniesienia do Urzędu Celnego nie otrzymała. W myśl art. 81 ust. 1 ustawy w wypadku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby funkcjonariusza celnego, przeniesieniu albo zleceniu mu wykonywania innych obowiązków służbowych, przeniesieniu na niższe stanowisko, bądź zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych, funkcjonariusz celny może w terminie 14 dni złożyć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do postępowania, o którym mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że każde z tych postępowań winno być prowadzone zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego i zakończyć się wydaniem decyzji administracyjnej, odpowiadającej warunkom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Ustawodawca w art. 18 ust. 2 ustawy jako przyczynę przeniesienia na takie samo lub równorzędne stanowisko do innego urzędu podał ważne względy służbowe. Otóż zaskarżona decyzja nie pokazuje, jakie przyczyny istniejące po stronie służby stanowiły podstawę do podjęcia takiej decyzji personalnej. Z przepisu tego wynika ponadto możliwość przeniesienia, zatem argumenty składające się na pojęcie "ważnych względów służbowych" winny być wyartykułowane w uzasadnieniu decyzji w odniesieniu do danego funkcjonariusza, które w połączeniu z określoną obiektywną sytuacją i wymogami służby potwierdzą istnienie ważnych względów służbowych. W rozpoznawanej sprawie organ tylko jednym zdaniem stwierdził, że przeniesienie było podyktowane względami służbowymi w związku z potrzebą poprawy warunków jakości pracy w podległych komórkach organizacyjnych. Takie twierdzenie jest zbyt ogólnikowe, tym bardziej, że ustawową przesłanką przeniesienia są ważne względy służbowe, a nie tylko względy służbowe. Być może okoliczności te znane są organowi orzekającemu z urzędu, zaznaczyć jednak wypada, że np. fakt notoryjny urzędowo winien być stronie zakomunikowany (art. 77 § 4 zdanie 2 k.p.a.). Z tych przyczyn zarzuty skargi w tym zakresie Sąd uznał za uzasadnione. Brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wykazania okoliczności uzasadniających stanowisko zajęte w decyzji przez organ narusza art. 7 i art. 77 oraz zasadę przekonywania zawartą w art. 8 k.p.a. Sąd uznał, że nie zaistniały przesłanki przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, co uzasadniałoby uchylenie decyzji obydwu instancji. Przepis art. 136 k.p.a. stwarza organowi II instancji przeprowadzenie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wydania decyzji administracyjnej spełniającej warunki określone w art. 107 k.p.a. Zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem przepisów o postępowaniu administracyjnym, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a) i z tych przyczyn Sąd orzekła jak w sentencji. Wobec uwzględnienia skargi Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku na podstawie art. 152 p.p.s.a. Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w art. 200 p.p.s.a.