II SA/Rz 1829/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący AWSA Karina Gniewek – Berezowska /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 stycznia 2022 r. sprawy ze sprzeciwu M.D. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz strony skarżącej M.D. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "SKO", "Kolegium", "organ odwoławczy") z dnia [...] października 2021 r. nr [...] wydana w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W podstawie prawnej decyzji wskazano art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 735; dalej: "k.p.a."). Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: decyzją z dnia [...] września 2021 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] (dalej: "Prezydent", "organ I instancji") działając na wniosek M.D. (dalej jako: "wnoszący sprzeciw") ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku letniskowego położonego na działce nr ewid. 183/1 w [...], obr. [...], na budynek mieszkalny jednorodzinny. Odwołania od decyzji organu I instancji złożyli M.S. oraz Z.Ś. W ich ocenie obszar analizowany został rozszerzony bez uzasadnienia, a organ dokonał błędnej interpretacji przepisu art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 741; dalej: "u.p.z.p."). W wyniku rozpoznania wniesionych odwołań, SKO opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] października 2021 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Powodem uchylenia decyzji Prezydenta było nieprawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego. Kolegium wskazało, że ustalając obszar analizowany przyjęto za front działki część przylegającą do drogi gminnej równą 23 m, co przy trzykrotności tej wielkości dało długość 69 m. Teren analizowany wyznaczono na planie zbliżonym do okręgu, z działką objętą inwestycją położoną centralnie zgodnie z załącznikiem graficznym, jednakże rozszerzono go w kierunku południowo-wschodnim i północno-zachodnim, co zgodnie z uzasadnieniem organu I instancji miało na celu ujęcie działek 187/3 i 181/10. Organ odwoławczy wyjaśnił, że samo wyznaczenie granic obszaru analizowanego w odległości większej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem jest dopuszczalne, jednak nie można wyznaczać obszaru analizowanego w sposób, który z założenia zmierza do "odnalezienia" w okolicy obiektów stwarzających podstawę do dokonania porównań, a co wynika z ujęcia działki 187/3, która nie mieści się nawet w części w okręgu. SKO zwróciło uwagę, że granice obszaru analizowanego zostały zakreślone niezmiernie szeroko, przy czym zawężenie tych granic o kilka zaledwie metrów, czy ustalenie ich w minimalnym zakresie spowodowałoby, że w obszarze analizowanym nie znalazłaby się zabudowa mieszkalna zdatna do poczynienia koniecznych porównań. W konsekwencji ustalenia dotyczące funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu mogłyby być rozbieżne. W ocenie SKO konieczne jest wyjaśnienie powyższej kwestii w ponownie przeprowadzonym postępowaniu. Z treści decyzji oraz przeprowadzonej analizy wynika, że działka na której planowana jest inwestycja leży w obszarze zabudowanym zabudową letniskową, natomiast zabudowa jednorodzinna została zdaniem organu niejako wprowadzona poprzez nieuzasadnione rozszerzenie obszaru analizowanego. Nie jest zatem możliwa na tym etapie ocena tzw. dobrego sąsiedztwa, natomiast przyjmując granice obszaru bez rozszerzenia brak jest kontynuacji funkcji. Ponadto Kolegium zwróciło uwagę, że w odniesieniu do wysokości budynku oraz geometrii dachu, przyjęto w decyzji wartości takie jak zastane w uzasadnieniu, wskazując na zakres planowanych prac inwestorskich. Nie jest zatem możliwa ocena, z czego wynikają ustalone wartości, i czy wpisują się w zastany ład przestrzenny. Z związku z powyższym SKO zobowiązało Prezydenta Miasta [...] do ponownego przeprowadzenia analizy urbanistycznej w sposób i na zasadach określonych przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. 2003 r. nr 164, poz.1588 ze zm.; dalej: "rozporządzenie"). Od powyższej decyzji skarżący wniósł sprzeciw, zarzucając organowi w pierwszej kolejności błąd w ustaleniach faktycznych. Zdaniem skarżącego SKO błędnie ustaliło przebieg granic działki nr 187/3 i w konsekwencji błędnie uznało, że działka ta "nie mieści się nawet w części w okręgu" stanowiącym obszar analizowany. Jak podniósł skarżący, prawidłowy odczyt granic i powierzchni tej działki wskazuje, że rozciąga się ona aż do granicy działki nr 183/2 i w związku z tym spora jej część mieści się w okręgu stanowiącym obszar analizowany. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie § 3 ust. 2 rozporządzenia, poprzez jego niezastosowanie w zakresie, w jakim umożliwia wyznaczenie obszaru analizowanego większego niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, która stanowi minimum wynikające z przepisów prawa, a co w niniejszej sprawie było niezbędne do uzyskania pełnej wiedzy na temat kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Jednocześnie skarżący zwrócił uwagę, że poszerzenie obszaru analizowanego o prostokąty w kierunku południowo-wschodnim i północno-zachodnim podyktowane było faktem, iż w obszarze analizowanym stanowiącym trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem znalazłaby się jedynie część działki nr 181/10 oraz część działki 187/3. W nawiązaniu do powyższego wskazał, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, granice obszaru poddanego analizie urbanistycznej nie powinny dzielić działek zabudowanych, lecz powinny przebiegać z uwzględnieniem pełnego obrysu geodezyjnego granic działek, które wchodzą w obszar analizowany. W ocenie skarżącego stanowisko Kolegium odnośnie niedostatecznego uzasadnienia przez organ I instancji poszerzenia obszaru analizy jest błędne, gdyż powyższe wynika zarówno w części tekstowej decyzji, jak i ze sporządzonego do niej załącznika graficznego. W odpowiedzi na sprzeciw SKO wniosło o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64 d § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: "p.p.s.a.") W myśl art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 137.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 p.p.s.a. odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną jest przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. ( Wyrok WSA w Łodzi z 22 października 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 534/19 to i wszystkie powołane w sprawie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych orzeczenia.nsa.gov.pl). W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Oznacza to, iż organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji. Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja kasacyjna Kolegium w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na zmianie sposobu użytkowania budynku letniskowego, położonego na działce nr 183/1, przy ul. [...] w [...] na budynek mieszkalny jednorodzinny dla M.D. Jak wynika z uzasadnienia decyzji podstawą uchylenia decyzji organu I instancji ustalającej warunki zabudowy było niewyjaśnienie przyjętego obszaru analizy dla ustalenia warunków zabudowy. Kolegium wskazało, że organ I instancji w sposób nieuprawniony rozszerzył obszar analizy ponad trzykrotność "legalnej wartości minimalnej", objął nim działkę nr 187/3, która nie mieści się nawet w części okręgu wyznaczonego obszaru, a ponadto nie dokonał analizy parametrów zabudowy w zakresie ustalenia czy wpisują się w zastany ład przestrzenny i pozwalają na kontynuację funkcji zabudowy. Zdaniem organu II instancji powyższe uchybienia uzasadniają przeprowadzenie ponownego postępowania w całości, czym uzasadniono wydanie decyzji kasacyjnej. Ze stanowiskiem organu nie zgodził się inwestor. W opozycji do organu wskazał, że obszar analizy został wyznaczony prawidłowo, a działka 187/3 w znacznej części znajduje się w obszarze analizy, w związku z czym prawidłowo została uwzględniona. Jednocześnie podkreślił, że błędne jest stanowisko SKO, że poszerzenie obszaru analizy nie zostało dostatecznie uzasadnione. Zdaniem sprzeciwiającego się organ I instancji uzasadnił poszerzenia obszaru analizy, tak w części tekstowej, jak i graficznej, jasno i konkretnie wskazując przyczyny poszerzenia granic obszaru analizy. Sąd zgadza się ze stanowiskiem sprzeciwiającego. Jak wynika z przedstawionych dokumentów w tym analizy graficznej, szerokość frontu działki wynosi 23 m. Okoliczności ta niej jest w sprawie kwestionowana. Zatem obszar analizy wynosić powinien 69 m. Z dołączonej do decyzji analizy urbanistycznej wynika, że obszar analizy został poszerzony w kierunku północno zachodnim o część działki 181/10 i południowo wschodnim o część działki 187/3. Tak wyznaczone granice obszaru analizy zostały uzasadniono potrzebą objęcia granicami obszaru całości: wydzielonej ewidencyjnie działki zabudowanej nr 181/10 oraz części zabudowanej ( w obrębie ogrodzenia) działki nr 187/3. Wyjaśniono również, że w obrębie obszaru analizy znajduje się głównie zabudowa letniskowa oraz pojedyncza zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna zrealizowane o dojazd z ul. [...]. Zabudowa mieszkaniowa na działce 187/3 uzupełniona jest przez budynki gospodarcze, co pozwala na ustalenie zasad dobrego sąsiedztwa. W świetle powyższego rację należy przyznać sprzeciwiającemu, że organ I instancji, uzasadnił granice przyjętego obszaru analizy. Wyczerpująco wyjaśniono jakie działki objęto obszarem analizy i dlaczego. Organ wyjaśnił również przyczyny nieznacznego poszerzenia tego obszaru. Tym samym nieuprawnione jest twierdzenie organu II instancji, że kwestia ta nie została dostatecznie wyjaśniona. Jeśli organ odwoławczy nie zgadzał się z tym stanowiskiem, co wynika z uzasadnienia jego decyzji, miał prawo do wydania decyzji odmiennej, merytorycznej. Wydanie w takich okolicznościach decyzji kasacyjnej było nieusprawiedliwione. Ponadto Sąd stwierdza, że zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz.U. Nr 164, poz. 1588; dalej: "rozporządzenie Ministra Infrastruktury") w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji: w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy( ust. 1 ). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów ( ust.2). Skoro jak przyjęto, minimalna odległość to 69 m, to aby móc zgodzić się z twierdzeniem organu II instancji, że wartość ta została przekroczona trzykrotnie, obszar analizy musiałby zostać wyznaczony w odległości ponad 200 m, co nie znajduje odzwierciedlenia w zebranym materiale dowodowym. Z analizy graficznej wynika, że obszar ten poszerzono we wskazanych fragmentach o szerokość porównywalną do szerokości frontu działki, której dotyczy wniosek. Ponadto nieuprawnione było twierdzenie organu odwoławczego, który bez jakichkolwiek dodatkowych ustaleń stwierdził, że obszar analizy poszerzono o działkę 187/3, która znajduje się poza tym obszarem, podczas gdy organ I instancji przyjął, że część tej działki znajduje się w obszarze analizy poszerzając jedynie obszar o fragment działki pozostający poza przyjętą odległością 69 m, ale nadal należący do tej działki. Twierdzenie organu II instancji nie zostało poparte żadnymi ustaleniami. Z dołączonej do akt analizy graficznej nie do końca wynikał przebieg granic, tym samym kategoryczne twierdzenia organu II instancji w tym zakresie, przeczące jednocześnie ustaleniom organu I instancji nie znajdowały potwierdzenia w zebranych dokumentach, a stanowisko to zostało całkowicie podważone we wniesionym sprzeciwie. Z dołączonej do sprzeciwu mapy wynika, że znaczna część działki 187/3 znajduje się w obszarze analizy, rozciągając się do granic działki 183/2. Zatem obszar tej działki to nie tylko zaznaczony na mapie kolorem pomarańczowym prostokąt z funkcją zabudowy mieszkaniowej, ale również znaczna część obszaru zaznaczona kolorem zielonym, sięgająca, jak wskazuje sprzeciwiający, granic działki 183/2. W świetle powyższego nieuprawnione było stanowisko organu odwoławczego, że obszar analizy został poszerzony w sposób nieuprawniony o znajdującą się poza nim działkę 187/3. Działka ta bowiem znajdowała się w obszarze analizy, który poszerzono o pozostający poza wyznaczonym promieniem obszar tej działki w obrębie ogrodzenia. Ma rację sprzeciwiający się, że granice obszaru poddanego analizie urbanistycznej nie powinny dzielić działek zabudowanych, lecz powinny przebiegać z uwzględnieniem pełnego obrysu geodezyjnego, niezależnie od tego, że poza obszarem wyznaczonym po promieniu liczonym jako trzykrotna wartość szerokości frontu działki znajduje się fragment działki o innym przeznaczeniu. Błędne zatem jest stanowisko Kolegium, że analizie urbanistycznej poddano działkę pozostającą poza obszarem analizy, a tym bardziej wyciągnięte przez organ II instancji wnioski, że zmierzało to do nieuprawnionego poszerzenia tego obszaru celem nawiązania do istniejącej w tej części zabudowy mieszkaniowej. Końcowo Sąd zwraca również uwagę, że w okolicznościach niniejszej sprawy sporu nie budzi, że zamiarem była jedynie zmiana sposobu użytkowania budynku z letniskowego na mieszkalny. Tym samym inwestycja sprowadza się jedynie do zmiany funkcji przedmiotowego budynku. Przez funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodnie z § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury należy zaś rozumieć sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi. Wobec powyższego, zważywszy, że zmianie nie ulegają pozostałe, poza funkcją, parametry, cechy, gabaryty, wskaźniki, w szczególności: linia zabudowy (§ 4 rozporządzenia), wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu (§ 5 rozporządzenia), szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki (§ 6 rozporządzenia), wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (§ 7 rozporządzenia), a także geometria dachu (§ 8 rozporządzenia) obowiązkiem organów obu instancji było jedynie przyjęcie ustaleń w zakresie przesłanki sformułowanej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., czy planowana przez inwestora nowa funkcja części przedmiotowego budynku odpowiada funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 103/10, z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1643/09 i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 grudnia 2012 r., sygn. II SA/Po 516/12). Inaczej rzecz ujmując przepis art. 61 ust. 1 powołanej powyżej ustawy ma również zastosowanie do ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu, ale jedynie w zakresie kontynuacji funkcji. W pozostałym zakresie zastosowanie tego przepisu jest bezprzedmiotowe. Z uwagi na fakt, iż pozostałe cechy, parametry i wskaźniki terenu wedle założeń inwestora nie mają ulec - na skutek planowanego zamierzenia - zmianie, nie ma konieczności prowadzenia analizy urbanistycznej w tym zakresie (określonym w § 5-8 rozporządzenia). Tym samym za bezzasadne uznać należy stanowisko organu odwoławczego odnośnie braku ustaleń przez organ I instancji wysokości budynku, geometrii dachu pod kątem zasad zachowania ładu przestrzennego. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdza, że kasacyjna decyzja organu odwoławczego została wydana bezpodstawnie, czym naruszono art. 138 § 2 k.p.a. Ponownie rozpoznając odwołanie organ wyda decyzję merytoryczną uwzględniając przy tym podniesione w sprzeciwie zarzuty, jak również stanowisko Sądu w sprawie. Z tych wszystkich względów Sąd orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200, 205 § 1 i 209 p.p.s.a. w zw. z art. 64 b § 1 p.p.s.a.