II SA/Rz 1831/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Piotr Godlewski AWSA Karina Gniewek - Berezowska Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2022 r. sprawy ze skargi I. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy z dnia [...] września 2021 r. nr [...]. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia 26 października 2021 r. nr SKO.411/942/2021, utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...] (dalej: "Wójt" lub "organ I instancji") z dnia 17 września 2021 r. nr GOPS.5231.38.2020, wydaną w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: W dniu 12 lipca 2021 r. IB (dalej: "skarżąca") zwróciła się do Wójta Gminy [...] o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad jej niepełnosprawną w stopniu znacznym siostrą – BS. Decyzją z dnia 17 września 2021 r. nr GOPS.5231.38.2020 Wójt Gminy [...] odmówił przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia. W podstawie prawnej organ podał art. 17 ust. 1a pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 615) – dalej: "u.ś.r." oraz art. 104 i art. 107 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735) – dalej w skrócie: "k.p.a.". Organ I instancji podał, że BS jest osobą legitymującą się znacznym stopniem niepełnosprawności oraz całkowicie ubezwłasnowolnioną, a opiekę nad nią sprawuje IB, co ustalono w drodze rodzinnego wywiadu środowiskowego. Ustalono też, że ich rodzice żyją i tylko ojciec legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Matka skarżącej i osoby wymagającej opieki – MS, tego rodzaju orzeczenia nie posiada. Okoliczność ta wyklucza możliwość przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia, gdyż stosownie do art. 17 ust. 1a pkt 1 u.ś.r., przyznanie świadczenia innym osobom niż spokrewnione w pierwszym stopniu możliwe jest jedynie, gdy rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Skarżąca w odwołaniu od tej decyzji podała, że jej matka z uwagi na stan zdrowia, nie jest w stanie sprawować opieki nad BS. Tym samym, skoro skarżąca jest jedyną osobą, która obiektywnie może sprawować opiekę nad niepełnosprawną siostrą, to organ I instancji winien przyznać jej wnioskowane świadczenie. Decyzją z dnia 26 października 2021 r. nr SKO.4111/942/2021 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie utrzymało w mocy opisaną wyżej decyzję Wójta Gminy [...]. Podzielając w całości stanowisko organu I instancji Kolegium podało, że zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. siostrze, jako osobie niespokrewnionej w pierwszym stopniu z osobą wymagająca opieki, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje w przypadku, gdy rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, IB wniosła o poddanie kontroli Sądu zaskarżonej decyzji. W skardze powtórzyła w całości argumentację sformułowaną w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, zwana dalej "p.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 §1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 P.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Poddawszy ocenie legalności zaskarżoną decyzję w granicach wyznaczonych wyżej powołanymi przepisami, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ale z przyczyn, które uwzględniono z urzędu wobec treści art. 134 P.p.s.a. Stan faktyczny ustalony w przez organy orzekające w sprawie Sąd poczytuje za prawidłowy, co stanowi podstawę do wyrokowania w niniejszej sprawie. Z ustalonego stanu faktycznego wynika, że BS, PS oraz WS mają orzeczony stopień niepełnosprawności w stopniu znacznym. Matka skarżącej – MS [...] nie legitymuje się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności, ale z zaświadczenie lekarskiego wynika, że z powodu schorzeń nie może wykonywać średnich i większych wysiłków fizycznych. Od 5 października 1996 r. ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury na syna PS. Syn KS (ur. [....] 1985 r.) nie posiada ustalonego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego ani zasiłku dla opiekuna. Rodzinny wywiad środowiskowy (16.07.2021 r.) potwierdził fakt, że skarżąca zapewnia siostrze BS całodobową opiekę. Matka MS jest osobą starszą, ma problemy z [...]. Organy odmowę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego dla skarżącej wywiodły z literalnej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r., jako osobie niespokrewnionej w stopniu pierwszym, gdyż matka BS nie ma orzeczonego znacznego stopnia niepełnosprawności. Zastosowana przez organy orzekające jest aktualnie wykładnią dominującą, którą Sąd też podziela, niemniej jednak istnieją sytuacje, w których zastosowanie wykładni literalnej wypacza istotę przepisu, z którą ustawodawca powiązał przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego za faktycznie wykonywaną opiekę nad niepełnosprawną w stopniu znacznym osobą. W rodzinie skarżącej, aż trzy osoby dotknięte są niepełnosprawnością w stopniu znacznym, a schorzenia zakwalifikowane jako niepełnosprawność znaczna wykraczają aktualnie poza możliwości fizyczne sprawowania opieki przez matkę skarżącej, która nie ma stwierdzonego znacznego stopnia niepełnosprawności (patrz wyrok NSA z 25.01.2021 sygn. akt I OSK 2103/20 dostępny w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych – dalej cbosa). Wskazany wyrok NSA dotyczy relacji sprawowania opieki przez ich dziecko nad niepełnosprawnymi rodzicami w sytuacji, gdy tylko jeden z rodziców ma orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności jest adekwatny, gdy jeden rodzić ma oznaczony stopień niepełnosprawności, a drugi rodzić nie może sprawować tej opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym dzieckiem ze względu na stan zdrowia. Wywody zawarte w tym wyroku NSA skład orzekający uważa, że powinny być zastosowane w rozpoznawanej sprawie, z uwagi na kwalifikowany stan faktyczny sprawy, elementem którego jest wielość osób w rodzinie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Proces wykładni prawa zaczyna się najczęściej od dyrektyw językowych, to jednak nie powinien się do nich ograniczać. Normę prawną rekonstruuje się bowiem z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych, a wykładnia prawa będąc operacją myślową dokonywaną przy wykorzystaniu wszystkich trzech grup dyrektyw interpretacyjnych (językowych, systemowych, funkcjonalnych) nie może ograniczać się do wykładni językowej jednego przepisu. Wykładnia prawa jest operacją, w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów prawa stanowionego, na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów (vide: wyrok TK z dnia 10 grudnia 2002 r. sygn. akt P6/02). Oczywiste jest, że jednakowe rezultaty interpretacji otrzymane wg tych trzech typów dyrektyw wzmacniają uzyskany rezultat wykładni, natomiast różnice rezultatów wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej wymagają podjęcia decyzji o pierwszeństwie któregoś z nich (vide: L.Morawski, Wykładnia prawa w orzecznictwie sądów, Komentarz, Toruń 2002, s. 63; M.Zieliński, Clara non sunt interpretanda - mity i rzeczywistość, ZNSA 2012/6/18-21; M.Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, LexisNexis 2012, s. 238 - 239). W najnowszej nauce prawa dominujący jest pogląd, że dyrektywy funkcjonalne i systemowe mogą prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej nawet w tych sytuacjach, gdy wykładnia językowa prowadzi do jednoznacznych rezultatów (vide: M.Zieliński, Wybrane zagadnienia wykładni prawa, PiP 2009/6, s. 3; Z.Radwański, M.Zieliński, Wykładnia prawa cywilnego, SPP 2006/15 s. 29; L.Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010., s. 152; M.Zirk-Sadowski: Wykładnia w prawie administracyjnym, System Prawa Administracyjnego. C.H.Beck 2015 r., tom 4, s. 204; M.Gutowski, P.Kardas: Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji. C.H.Beck 2017 r., s. 275; postanowienie SN z dnia 26 kwietnia 2007 r. sygn. akt I KZP 6/07, OSNKW 2007/5/37; uchwała NSA z dnia 10 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 8/09 -cbosa). Zastosowanie systemowych i funkcjonalnych reguły wykładni winno prowadzić do skonstruowania wzorca kontrolnego, który będzie pozostawał w zgodności z normami konstytucyjnymi jako nadrzędnymi (art. 8 ust. 1 Konstytucji RP). Tym samym koniecznym elementem procesu wykładni określonego przepisu jest poznanie jego treści m.in. w kontekście norm konstytucyjnych odnoszących się do kwestii uregulowanych interpretowanym przepisem. Powyższe zakłada konieczność zbadania czy ustalone znaczenie przepisu prawnego nie stoi w sprzeczności z wartościami konstytucyjnymi. Podejmując się zrekonstruowania powyższej normy prawnej należy uwzględnić w szczególności stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w sprawach odnoszących się do instytucji świadczenia pielęgnacyjnego (vide: wyrok TK z dnia 18 lipca 2008 r. sygn. akt P 27/07, OTK-A 2008/6/107; wyrok TK z dnia 22 lipca 2008 r. sygn. akt P 41/07, OTK-A 2008/6/109). Dla samego procesu wykładni powyższej regulacji, a także wartościowania uzyskanych w jego trakcie wyników szczególne znaczenie mają jednak wywody Trybunału zawarte w uzasadnieniu postanowienia umarzającego postępowanie w sprawie zbadania zgodności art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. z art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie w jakim świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje osobom wymagającym opieki pozostającym w związku małżeńskim w sytuacji, gdy oboje małżonkowie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (vide: postanowienie TK z dnia 1 czerwca 2010 r. sygn. akt P 38/09, OTK-A 2010/5/53). Trybunał, w następstwie zbadania orzecznictwa sądów administracyjnych, stwierdził istnienie utrwalonej i względnie jednolitej praktyki interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., przyznającej pierwszeństwo wykładni celowościowej i systemowej tej regulacji, przed jej wykładnią językową. Jakkolwiek stanowisko to zostało wyrażone przed zmianą tegoż przepisu, dokonaną art. 1 pkt 6 lit. b) tiret trzecie ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. Nr 205, poz. 1212), to należy wyraźnie zaakcentować kierunek interpretacji owej regulacji, uznany przez Trybunał Konstytucyjny za trafny dla nadania w praktyce sądowej takiego rozumienia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., które nie prowadziłoby do wewnętrznej sprzeczności u.ś.r. i pozwoliło urzeczywistnić wartości konstytucyjne. Trybunał badając praktykę orzeczniczą wyraźnie odwołał się m.in. do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wypowiedział się o niezgodności z wartościami konstytucyjnymi wąskiej, językowej interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 2 u.ś.r., wskazując, iż małżeństwo jako związek kobiety i mężczyzny, rodzina, macierzyństwo i rodzicielstwo znajdują się pod ochroną i opieką Rzeczypospolitej Polskiej. Z przepisu art. 18 Konstytucji RP wywiedziono obowiązek dokonywania takiej wykładni prawa, która nie stoi w sprzeczności z dobrem rodziny i małżeństwa. Negatywna przesłanka rozumiana w sposób językowy, wywołuje natomiast daleko idące negatywne konsekwencje dla rodziny i małżeństwa. Otóż, gdy stan zdrowia obydwojga małżonków powoduje, że nie są oni w stanie być dla siebie wzajemnie wsparciem, pozostali członkowie rodziny, którzy chcą, a jednocześnie mają również obowiązek sprawować nad nimi opiekę, nie mogą uzyskać świadczenia, które uzyskaliby gdyby taki związek małżeński nie istniał. Podkreślono, że tak rozumiany przepis oznacza swoistą sankcję dla osób pozostających w związku małżeńskim i w konsekwencji taka wykładnia nie może się ostać w świetle art. 18 Konstytucji RP. Powyższe potwierdza również analiza treści art. 71 Konstytucji RP, w myśl którego państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. Przepis ustawy nie powinien zatem wywoływać skutku w postaci rozwiązywania małżeństw w celu uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla osób sprawujących opiekę nad rodzicem, podczas gdy pozostaje on w związku małżeńskim z drugim niepełnosprawnym rodzicem. Wskazano nadto, że z podobnych przyczyn literalna wykładnia tegoż przepisu kłóci się z treścią art. 32 Konstytucji RP, w myśl którego, wszyscy są wobec prawa równi oraz wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Zatem osoby pozostające w związku małżeńskim, których małżonkowie z uwagi na wiek lub stan zdrowia nie są w stanie sprawować nad nimi opieki, powinny być traktowane tak jak osoby, które w związku małżeńskim nie pozostają. Obydwie bowiem kategorie osób w jednakowym stopniu wymagać będą opieki osób trzecich. Ponadto według treści art. 69 Konstytucji RP, osobom niepełnosprawnym władze publiczne udzielają, zgodnie z ustawą, pomocy w zabezpieczaniu egzystencji, przysposobieniu do pracy oraz komunikacji społecznej. Prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, które umożliwia sprawowanie efektywnej opieki przez członków rodziny nad osobami niepełnosprawnymi, jest niewątpliwie realizacją powinności wskazanej w powyższej normie konstytucyjnej. Należy mieć także na uwadze stanowisko Trybunału, który uznał, że skoro członek rodziny wywiązuje się ze swych obowiązków zarówno prawnych, jak i moralnych wobec chorego krewnego, co wymaga rezygnacji z zarobkowania, to osoba ta winna otrzymać od Państwa odpowiednie wsparcie. Wybranie spośród osób obowiązanych do alimentacji jedynie niektórych grup bliskich i przyznanie wyłącznie im prawa do świadczenia narusza konstytucyjną zasadę równości i sprawiedliwości społecznej, pojmowaną nie w aspekcie socjalno-ekonomicznym, lecz odnoszącą się do społecznego poczucia sprawiedliwości, godząc dodatkowo w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną wyrażone w art. 18 Konstytucji RP (vide: wyrok TK z dnia 18 lipca 2008 r. sygn. akt P 27/07, OTK-A 2008/6/107). Istotne jest także spostrzeżenie Trybunału, wielokrotnie przywoływane w orzecznictwie sądów administracyjnych, że samo świadczenie pielęgnacyjne nie tylko stanowi formę wsparcia rodziny pozostającej w trudnej sytuacji materialnej i faktycznej, ale również zdejmuje z Państwa i jego organów obowiązek zapewnienia opieki osobom jej potrzebującym w zorganizowanych, zinstytucjonalizowanych formach. Wyznacza to cele, które spełnia świadczenie pielęgnacyjne, stanowiąc jednocześnie wyznacznik interpretacyjny przepisów u.ś.r. (vide: wyrok TK z dnia 15 listopada 2006 r. sygn. akt P 23/05, OTK-A 2006/10/151; wyrok TK z dnia 18 lipca 2008 r. sygn. akt P 27/07, OTK-A 2008/6/107; wyrok NSA z dnia 20 września 2013 r. sygn. akt I OSK 2823/12; wyrok NSA z dnia 18 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 1378/14 – dostępne w cbosa). Uwzględniając powyższe uwagi przy rekonstrukcji normy prawnej będącej materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia należy dojść do przekonania, że sprawowanie opieki nad rodzeństwem, którego rodzic dysponuje znacznym stopniem niepełnosprawności, a drugi ma obiektywnie istniejącą niemożność sprawowania opieki ze względu na swój stan zdrowia, a nie legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności nie wyłącza możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie sprawującej opiekę. W konsekwencji literalne uzależnienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki sprawowanej nad osobą pozostająca w związku małżeńskim, od tego czy współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, uznać należy za zabieg niedostateczny w procesie wykładni, gdyż nie można bowiem zgodzić się z takim zapatrywaniem, że w sytuacji gdy oboje małżonkowie, z uwagi na obiektywnie istniejące przeszkody, nie mogą być dla siebie wzajemnie oparciem, a także dla swych niepełnosprawnych w stopniu znacznym dzieci, to pozostali członkowie rodziny, którzy także mają obowiązek sprawowania nad nimi opieki, nie mogą uzyskać tegoż świadczenia, mimo że mogliby być do niego uprawnieni, gdyby oboje małżonkowie posiadali ustalony znaczny stopień niepełnosprawności. Wyniki wykładni językowej pomijają także cel regulacji zawartej w art. 17 u.ś.r., którym pozostaje przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom rzeczywiście sprawującym opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi, wymagającymi z tego powodu szczególnego wsparcia. Wykładnia językowa nie dostrzega także kontekstu systemowego, który nakazuje uwzględnienie wartości konstytucyjnych, o których mowa była powyżej. Wyniki wykładni językowej prowadzą w szczególności do wykluczenia z grona uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego tych, którzy spełniają przesłanki z art. 17 ust. 1 i ust. 1a u.ś.r. i wykonują opiekę nad dzieckiem w rodzinie, której to opieki nie mogą sprawować w wymiarze fizycznym rodzice, gdyż wykracza poza możliwości rodzica w podeszłym wieku ze względu na stan zdrowia mimo braku orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Świadczenie to ma za zadanie przynajmniej częściowo zrekompensować wydatki ponoszone przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji niepełnosprawnej osobie, zdejmując tym samym z Państwa obowiązek zapewnienia opieki osobom jej potrzebującym w zorganizowanych, zinstytucjonalizowanych formach. Niezależnie pod powyższego Sąd stwierdza, że organy naruszyły art. 79a k.p.a, gdyż w zawiadomieniu nazwanym "o wszczęciu postępowania administracyjnego" z dnia 6 września 2021 r. nie zawarły pouczenia o możliwości wystąpienia z wnioskiem o orzeczenie znacznego stopnia niepełnosprawności dla MS, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na straży informowania stron stoi art. 9 k.p.a., który stanowi, ze organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z tytułu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Mając na względzie powyższe Sąd stwierdził, że doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. oraz naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 79a i art. 9 k.p.a. Z mocy art. 134 p.p.s.a. Sad uchylił decyzje obydwu instancji. W ponownie prowadzonym postępowaniu organy orzekające będą związane wykładnią celowościową art. 17 u.ś.r. zawartą w uzasadnieniu wyroku, co do potrzeby uzyskania przez matkę skarżącej znacznego stopnia niepełnosprawności. Fakt rezygnacji z zatrudnienia i sprawowania opieki nie jest okolicznością sporną.