II SA/Rz 1852/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Maciej Kobak /spr./ WSA Paweł Zaborniak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 maja 2022 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...]. Przedmiotem skargi A. W. (dalej w skrócie: "skarżąca") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu (dalej w skrócie: "SKO") z dnia 25 października 2021 r. nr SKO.4115.760.2021 utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...] (dalej w skrócie: "Wójt") z dnia 14 czerwca 2021 r. nr GOPS.5212.26.2021 o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Stan faktyczny i prawny sprawy ze skargi na powyższą decyzję przedstawia się następująco. Decyzją z dnia 14 czerwca 2021 r. nr GOPS.5212.26.2021 Wójt działając na podstawie art. 8, art. 10, art. 79a, art. 104, art. 107, art. 127a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej w skrócie: "k.p.a."), art. 17, art. 20, art. 24, art. 27, art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (dalej w skrócie: "u.ś.r."), rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych, rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 lipca 2018 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny i specjalny zasiłek opiekuńczy, wysokości świadczeń rodzinnych oraz wysokości zasiłku dla opiekuna – odmówił skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką J. P. W uzasadnieniu decyzji Wójt podał, że skarżąca złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad matką J. P., która legitymuje się orzeczeniem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału w Rzeszowie z dnia 20 kwietnia 2020 r., w którym ustalono trwałą niezdolność do samodzielnej egzystencji. W ocenie Wójta, skarżącej nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, albowiem nie da się ustalić daty powstania niepełnosprawności jej matki, ponadto osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, zaś jej mąż nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Po rozpoznaniu odwołania skarżącej, SKO decyzją z dnia 25 października 2021 r. nr SKO.4115.760.2021 utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji SKO wskazało, że ustawodawca w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. wyraźnie określił, że zobowiązanym do opieki nad małżonkiem w pierwszej kolejności jest jego współmałżonek, chyba że sam jest niepełnosprawny w stopniu znacznym. Uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego dla krewnych osoby wymagającej opieki przysługuje więc dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, przez co nie jest możliwe z przyczyn obiektywnych dotyczących stanu zdrowia i sprawności małżonka, wypełnianie przez niego ustawowego obowiązku alimentacyjnego w sposób właściwy. Kryterium, które ustawodawca wskazał bezpośrednio w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., jako świadczące o braku możliwości sprawowania opieki przez współmałżonka, jest orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności współmałżonka osoby wymagającej opieki. Orzeczenie to stanowi obiektywne kryterium oceny stanu zdrowia współmałżonka, które jest wydawane przez wyspecjalizowany w tym zakresie podmiot, posiadający wiadomości specjalne z zakresu medycyny, których to wiadomości nie posiadają organy orzekające w sprawie przyznania przedmiotowego świadczenia. SKO stwierdziło więc, że mąż J. P. zobowiązany jest do alimentacji w pierwszej kolejności przed skarżącą. Oznacza to, że istniałyby przesłanki do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego jedynie wówczas, gdyby jej ojciec nie był w stanie zadośćuczynić obowiązkowi alimentacyjnemu wobec żony. Taką okolicznością, która mogłaby uzasadniać niemożność spełnienia obowiązku alimentacyjnego jest posiadanie orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. SKO nie podzieliło natomiast poglądu Wójta co do sposobu wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r. - zwłaszcza w kontekście wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. o sygn. K 38/13. SKO identyfikuje się bowiem z ukształtowanym na tym tle w orzecznictwie sądowoadministracyjnym poglądem, że skoro na mocy wyroku Trybunału stwierdzona została we wskazanym zakresie niezgodność powyższego przepisu z Konstytucją, to okoliczność ta jako rzutująca na sytuację prawną opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych nie może zostać pominięta przy ubieganiu się przez nich o świadczenie pielęgnacyjne. Do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego mimo braku spełnienia kryterium wieku powstania niepełnosprawności u osoby, nad którą sprawowana jest opieka nie jest zatem niezbędne uprzednie dokonanie stosownych zmian ustawodawczych. Niedokonanie przez ustawodawcę zmiany treści art. 17 ust. 1b u.ś.r. zgodnie ze stanowiskiem Trybunału powoduje, że w tak ukształtowanym stanie prawnym, przy rozpatrywaniu od tej daty wniosków o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego składanych przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej - wobec wynikającego z tego wyroku wymogu ich równego traktowania bez względu na moment powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki - organy mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. W ustawowym terminie skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że jest jedyną osobą sprawującą opiekę nad matką, z którą mieszka. Ze względu na sprawowanie opieki nie może podjąć zatrudnienia. Skarżąca odwołała się również do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. Skarżąca stwierdziła ponadto, że fakt, że jej ojciec nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności nie oznacza, że jest w stanie sprawować opiekę nad swoją żoną. Skarżąca opisała stan zdrowia swojego ojca, który pozostaje w długotrwałym leczeniu i sam wymaga opieki, gdyż cierpi m. in. na [...]. W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej w skrócie: "p.p.s.a."), sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. Przedmiotem niniejszej skargi jest decyzja SKO z dnia 25 października 2021 r. nr SKO.4115.760.2021 utrzymująca w mocy decyzję Wójta z dnia 14 czerwca 2021 r. nr GOPS.5212.26.2021 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Przyczyną odmowy przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia był fakt, że opiekę w pierwszej kolejności winien sprawować mąż osoby wymagającej opieki, który nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zgodnie z art. 17 ust. 1a u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W myśl art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Z kolei zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki: a) pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, b) została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej, rodzinnym domu dziecka albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, z wyjątkiem podmiotu wykonującego działalność leczniczą, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu. W pierwszej kolejności Sąd podaje, że podziela stanowisko SKO co do skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, w którym Trybunał stwierdził, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W orzecznictwie sądowym nie budzi wątpliwości, że oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP jest niedopuszczalne. Odnosząc się natomiast do podanej przez SKO przyczyny odmowy przyznania prawa do wnioskowanego świadczenia, Sąd przyznaje, że orzecznictwo sądowe na tle art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. jest niejednolite, co przełożyło się na dwie skontrastowane linie orzecznicze: pierwszą, która wspiera się wykładnią językową, i która zakłada, że ustawodawca uznał za konieczne, aby ocena, czy osoba uprawniona (i zobowiązana) w pierwszej kolejności nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na jej stan zdrowia, rozstrzygana była orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności, i drugą, która opiera się na dyrektywach pozajęzykowych – systemowych i celowościowych. Uwzględnienie pozajęzykowych dyrektyw wykładni, pozwala bowiem tak zinterpretować art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., aby umożliwiał uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie zobowiązanej do alimentacji osoby niepełnosprawnej w związku ze sprawowaniem nad nią opieki, nawet jeśli osoba niepełnosprawna pozostaje w związku małżeńskim z osobą nieposiadającą orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Może to jednak mieć miejsce tylko wówczas, gdy drugi małżonek - nielegitymujący się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności - nie może tej opieki sprawować z przyczyn obiektywnych, niezależnych od niego i od jego woli. Przy czym te "obiektywne przyczyny" powinny być przede wszystkim związane z wiekiem lub stanem zdrowia współmałżonka, a nie z innymi okolicznościami (zob. np. wyroki WSA w Rzeszowie z dnia 7 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 230/20, WSA w Poznaniu z dnia 30 września 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 543/21, WSA w Kielcach z dnia 5 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Ke 768/21, WSA w Opolu z dnia 25 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Op 565/21, WSA w Gliwicach z dnia 27 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 1316/21). Chodzi tu o takie sytuacje, gdy zobowiązany do sprawowania opieki współmałżonek ze względu na stan zdrowia czy wiek sam nie jest zdolny tej opieki wykonywać, a opiekę tę - niejako w zastępstwie małżonka - sprawuje osoba zobowiązana w dalszej kolejności do alimentacji na rzecz osoby wymagającej opieki (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 2103/20). Sąd w składzie orzekającym nie może zgodzić się z algorytmizacją art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., która sprowadzałaby się do z góry przyjętego założenia, że każdy układ faktyczny, w którym opiekun osoby niepełnosprawnej w stopniu znacznym pozostającej w związku małżeńskim z osobą nielegitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, byłby pozbawiony możliwości uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Skonfigurowania faktyczne mogą bowiem układać się w ten sposób, że małżonek osoby wymagającej opieki, pomimo że nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, obiektywnie nie będzie zdolny do sprawowania tej opieki. W konsekwencji Sąd stwierdza, że rozstrzygnięcie o zasadności wniosku skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z pracy w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką zależy od jednoznacznego ustalenia, czy przedmiotową opiekę jest zdolny sprawować współmałżonek tego rodzica, czyli ojciec skarżącej, a nie wyłącznie od ustalenia, że osoba niepełnosprawna pozostaje w związku małżeńskim, a współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Oceny niemożności sprawowania opieki należy dokonywać kierując się również zasadami logiki i względami doświadczenia życiowego, a nie wyłącznie z góry zakładając, że tylko osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym nie jest zdolna do sprawowania pełnej i efektywnej opieki nad osobą tego wymagającą. Tymczasem z zalegającej w aktach administracyjnych dokumentacji lekarskiej wynika, że mąż J. P. – T. P. ukończył [...] lat życia, cierpi na [...]. Nawet nie mając specjalistycznej wiedzy lekarskiej można stwierdzić, że wszystkie te schorzenia w powiązaniu z wiekiem ([...] lat) mogą mieć istotny wpływ na funkcjonowanie i ograniczenie aktywności człowieka, w tym wymagającej zwiększonego wysiłku. Mogą więc stanowić obiektywne, niezależne od woli małżonków, prawdopodobne przyczyny uniemożliwiające sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną. Dodatkowo organy nie zbadały, czy ze względów finansowych T. P. jest w stanie zapewnić opiekę nad żoną. Sąd zauważa przy tym, że pracownik socjalny sporządzający wywiad środowiskowy jednoznacznie zawnioskował o przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. W konsekwencji nie można w niniejszej sprawie uznać, że konieczne do rozpoznania sprawy ustalenia faktyczne zostały dokonane na podstawie wszechstronnie zebranego i rozważonego materiału dowodowego. Powyższe przesądza o naruszeniu przez organy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę Wójt zweryfikuje, czy wiek i stan zdrowia T. P. umożliwia mu sprawowanie opieki nad żoną, ewentualnie czy jego sytuacja materialna pozwala na zapewnienie takiej opieki, i w zależności od poczynionych ustaleń wyda decyzję uwzględniającą wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. wyrażoną w wyroku Sądu.