II SA/Rz 1854/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur – Selwa /spr./ Sędziowie WSA Piotra Godlewskiego AWSA Karina Gniewek - Berezowska Protokolant referent Katarzyna Kubik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2022 r. sprawy ze sprzeciwu D. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uznania pobranego zasiłku pielęgnacyjnego za świadczenie nienależnie pobrane oraz zobowiązanie do jego zwrotu I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...]; nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego D. S. kwotę 480 zł /słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia [...] października 2021 r. nr [...], uchylająca decyzję Prezydenta Miasta [...] (dalej: "Prezydent" lub "organ I instancji") z dnia [...] września 2021 r. nr [...] i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: Decyzją z dnia [...] września 2021 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] uznał zasiłek pielęgnacyjny pobrany przez D.S. (dalej: "skarżącego") w okresie od [...] kwietnia 2011 r. do [...] grudnia 2020 r. w łącznej kwocie 19 157,80 zł za świadczenie nienależnie pobrane. Jednocześnie organ I instancji zobowiązał skarżącego do zwrotu kwoty ww. świadczenia w formie potrąceń z bieżących wypłat świadczeń w Wojskowym Biurze Emerytalnym. Organ I instancji podał, że skarżący w okresie od dnia [...] sierpnia 2008 r. do [...] grudnia 2020 r. pobierał jednocześnie zasiłek pielęgnacyjny i dodatek pielęgnacyjny, czyli świadczeń wprawdzie o różnych nazwach, ale przyznawanych z tej samej przesłanki. Taka konfiguracja jest natomiast nieuprawniona, gdyż można pobierać tylko jedno ze wskazanych świadczeń. Uwzględniając odwołanie skarżącego, decyzją z dnia [...] października 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło opisaną wyżej decyzję Prezydenta Miasta [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy podał, że Prezydent nie określił, który punkt art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 111 z późn. zm.) – dalej: "u.ś.r.", stanowi podstawę prawną jego decyzji, niemniej z treści uzasadnienia można domniemywać, że podstawę do uznania pobranych przez skarżącego świadczeń jako nienależne był art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. Przepis ten znajduje zastosowanie w sytuacji, gdy po wydaniu decyzji przyznającej zasiłek pielęgnacyjny zaszły zdarzenia powodujące odpadnięcie lub ograniczenie prawa do tego świadczenia. W realiach opisywanej sprawy, zasiłek pielęgnacyjny został przyznany skarżącemu decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...], doręczoną skarżącemu w dniu [...] sierpnia 2008 r. Natomiast decyzję przyznającą skarżącemu dodatek pielęgnacyjny Dyrektor Wojskowego Biura Emerytalnego w [...] nr [...] wydał dnia [...] sierpnia 2008 r., z wyrównaniem od dnia [...] lipca 2008 r. Zdaniem Kolegium oczywistym jest, że wspomniany wyżej przepis art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. znajdzie zastosowanie w sprawie. W ocenie organu odwoławczego, wypłacanie zasiłku pielęgnacyjnego osobie, która jest uprawniona do dodatku pielęgnacyjnego następuje bez podstawy prawnej. W tej sytuacji można mówić o "nienależnym świadczeniu", które charakteryzuje się obiektywnością w przeciwieństwie do pojęcia "świadczenia nienależnie pobranego", któremu to świadczeniu należy przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działanie (zaniechanie). Zdaniem Kolegium przyjęcie, że pobrane świadczenie było nienależne w rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. wymagało zatem wykazania negatywnego zachowania świadczeniobiorcy ukierunkowanego na niezgodne z prawem korzystanie ze środków publicznych. Organ odwoławczy podniósł, że okoliczności te nie były przedmiotem ustaleń organu I instancji, a na podstawie akt sprawy aktualnie nie można skarżącemu skutecznie przypisać zarzutu, że świadomie pobierał świadczenie, które się nie należało. W sprzeciwie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, D.S. o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zdaniem skarżącego, decyzja organu odwoławczego została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późn zm.) – dalej: "K.p.a.", bowiem materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy umożliwiał poddanie kontroli instancyjnej decyzji organu I instancji oraz wydanie decyzji o charakterze merytorycznym. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sprzeciw jako w pełni zasadny, został przez Sąd uwzględniony w całości. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 365). Zaskarżona do WSA decyzja SKO została wydana na podstawie 138 § 2 k.p.a. Dlatego wskazać przyjdzie, iż zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325; zwana dalej w skrócie P.p.s.a.), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zakres sądowej kontroli decyzji kasacyjnej ustawodawca określił w art. 64e P.p.s.a. Na jego podstawie sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Instytucja sprzeciwu służy skontrolowaniu przez niezależny i niezawisły sąd administracyjny, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji została oparta na art. 138 § 2 k.p.a., a w rezultacie czy organ nie nadużył swych uprawnień, uchylając się od obowiązku rozpatrzenia sprawy pod kątem stawianych decyzji organu pierwszej instancji zarzutów. Ten środek sądowej kontroli administracji ma przeciwdziałać zbędnemu przedłużaniu postępowania administracyjnego na skutek wydawania w toku postępowania kolejnych decyzji kasatoryjnych. Sąd nie powinien jednak autorytatywnie wypowiadać się o zagadnieniach merytorycznych związanych ze stosowaniem norm prawa materialnego. W postępowaniu wszczętym ze sprzeciwu, sąd skupia się na ocenie, czy w sprawie zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy i na którym organie powinien spoczywać obowiązek pełnego ustalenia stanu faktycznego oraz wydania decyzji co do meritum (zob. W. Piątek, Glosa do wyroku WSA w Białymstoku z dnia 20 lutego 2018 r., sygn. II SA/Bk 940/17, OSP 2019, nr 10, s. 177). Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 P.p.s.a.). Natomiast w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a). Tylko niezaistnienie w sprawie przesłanek wydania decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy, będzie uprawniać sąd do uwzględnienia sprzeciwu. Mając na względzie charakter prawny instytucji sprzeciwu, wyraźnie zawężający zakres sądowej kontroli rozstrzygnięć organów administracji, wskazać należy, że w myśl art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Oznacza to, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 138 § 2 K.p.a. jest dopuszczalne wyjątkowo i stanowi wyraźny wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (zob. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. II OSK 2653/14, CBOSA). Po dokładnym przeanalizowaniu zarzutów sprzeciwu oraz treści wydanej w sprawie decyzji kasacyjnej SKO, przesłanych wraz ze skargą akt administracyjnych, Sąd doszedł do przekonania, że sprzeciw powinien zostać uwzględniony na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a. Skontrolowana przez Sąd decyzja kasacyjna SKO została uzasadniona naruszeniem przepisów prawa procesowego. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji był art. 30 ust. 1 i 2 u.ś.r. Bezspornie skarżący jednocześnie pobierał zasiłek pielęgnacyjny i dodatek pielęgnacyjny. Z poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych wynika, że Prezydent Miasta [...] decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2008r., (doręczoną [...].08.2008r.) ustalił dla niego bezterminowe prawo do zasiłku pielęgnacyjnego, począwszy od dnia [...] sierpnia 2008r., w kwocie 153,00 zł miesięcznie. Decyzją Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2008r., orzeczono o przyznaniu mu wojskowej renty rodzinnej od dnia [...] lipca 2008r., wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym w kwocie 163,15zł. Zestawienie opisanych wyżej dat wskazuje, że skarżący w okresie od dnia [...] sierpnia 2008r., do [...] grudnia 2020r., pobierał jednocześnie zasiłek pielęgnacyjny i dodatek pielęgnacyjny. Organy obu instancji nie kwestionowały możliwości procedowania na podstawie art. 30 ust. 1 i 2 u.ś.r. w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego. Tej kwestii też dotyczyły wytyczne skarżonej decyzji kasacyjnej. Sąd nie podziela tego stanowiska. W ocenie Sądu, z uwagi na regulację szczególną, dotyczącą łącznego pobierania zasiłku pielęgnacyjnego i dodatku pielęgnacyjnego, przepisy art. 30 u.ś.r., w tym ustępu 9 w ogóle nie mają zastosowania a zatem wyłączona jest w ogóle możliwość prowadzenia postępowania w sprawie zwrotu nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego w sytuacji jego pobierania łącznie z dodatkiem pielęgnacyjnym. Konkluzja ta wynika ze szczególnego sposobu procedowania w sytuacji równoczesnego pobierania zasiłku pielęgnacyjnego oraz dodatku pielęgnacyjnego, uregulowanego w art. 16 ust. 6, ust. 7 i ust. 8 u.ś.r.. Zgodnie z art. 16 ust. 6 u.ś.r. zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Zatem nie budzi wątpliwości brak możliwości prawnych pobierania jednocześnie obu świadczeń – zasiłku pielęgnacyjnego i dodatku pielęgnacyjnego. Takie rozwiązanie wynika z faktu, że oba świadczenia, zarówno zasiłek pielęgnacyjny, jak i dodatek pielęgnacyjny, spełniają podobny cel. Zasiłek pielęgnacyjny jest świadczeniem rodzinnym, przyznawanym w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji (art. 16 ust. 1 u.ś.r.). Dodatek pielęgnacyjny ma natomiast za zadanie zabezpieczyć środki do życia osobie uprawnionej do emerytury lub renty, która została uznana za całkowicie niezdolną do pracy oraz do samodzielnej egzystencji albo ukończyła 75 lat (art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych). Na podstawie art. 16 ust. 7 u.ś.r. osobie, której przyznano dodatek pielęgnacyjny za okres, za który wypłacono zasiłek pielęgnacyjny, Zakład Ubezpieczeń Społecznych lub inny organ emerytalny lub rentowy, który przyznał dodatek pielęgnacyjny, wypłaca emeryturę lub rentę pomniejszoną o kwotę odpowiadającą wysokości wypłaconego za ten okres zasiłku pielęgnacyjnego i przekazuje tę kwotę na rachunek bankowy organu właściwego. Przekazanie kwoty odpowiadającej wysokości zasiłku pielęgnacyjnego, o którym mowa w ust. 7, uznaje się za zwrot świadczeń nienależnie pobranych (art. 16 ust. 8 u.ś.r.). Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 października 2020r., I OSK 1095/20 (powołane orzeczenia dostępne w bazie CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), że art. 16 ust. 7 u.ś.r. stanowi lex specialis w stosunku do art. 30 ust. 2 tej ustawy. Dotyczy jednego z rodzajów świadczeń rodzinnych, jakim jest zasiłek pielęgnacyjny i ściśle określonej sytuacji, w której zasiłek pielęgnacyjny został pobrany jednocześnie z tożsamym, co do jego celu, świadczeniem (dodatkiem pielęgnacyjnym), a więc z naruszeniem zasady określonej w art. 16 ust. 6 u.ś.r. Art. 16 ust. 7 u.ś.r. rozstrzyga też w sposób odmienny niż określa to art. 30 ust. 1 u.ś.r., sposób zwrotu tego świadczenia, co likwiduje kwestię jego "nienależności". Należy wskazać, że art. 16 ust. 7 u.ś.r. do kompetencji organów emerytalno-rentowych przekazuje rozliczenie wypłaconego zasiłku pielęgnacyjnego za okres równoczesnego pobierania dodatku pielęgnacyjnego przez stosowne pomniejszenie świadczeń emerytalno-rentowych i przekazanie tej kwoty na rachunek organu właściwego. Art. 16 ust. 8 u.ś.r. określa z kolei konsekwencje tego przekazania przez uznanie go za zwrot świadczeń nienależne pobranych. Ustawodawca nie pozostawił żadnej wątpliwości co do tego, że pomniejszenie świadczenia emerytalnego (rentowego) o kwotę nadpłaconego zasiłku pielęgnacyjnego następuje z mocy prawa i oddał tę kwestię do właściwości organów emerytalno-rentowych. Nie pozostawił tu żadnych uprawnień organowi właściwemu dla świadczeń rodzinnych a w konsekwencji dla sądów administracyjnych. Od decyzji ZUS dokonujących pomniejszenia świadczeń emerytalno-rentowych na skutek nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego, przysługuje odwołanie do sądu powszechnego (tak wyrok WSA w Gliwicach z 7 lutego 2019r., IV SA/Gl 476/18). Przekazanie przez ZUS organowi kwoty pieniężnej w trybie art. 16 ust. 8 u.ś.r. oznacza zwrot świadczeń nienależnie pobranych i kończy sprawę związaną z jednoczesnym pobieraniem dodatku i zasiłku pielęgnacyjnego. Mając na względzie powyższe należało więc uznać, że organy I i II instancji nie były uprawnione do procedowania w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego wypłaconego za okres, za który skarżący miał przyznany dodatek pielęgnacyjny. Tytułem wyjaśnienia należy również wskazać, że art. 16 ust. 7 i 8 u.ś.r. zostały wprowadzone ustawą nowelizacyjną z dnia 24 lipca 2015 r. (Dz. U. z 2015 r., poz. 1302) i stosownie do jej art. 10 pkt 2 weszły w życie 4 marca 2016 r. Mają one zastosowanie w niniejszej sprawie, bowiem postępowanie w sprawie zwrotu zasiłku pielęgnacyjnego nie zostało wszczęte przed tą datą, w związku z czym nie wchodzą w grę przepisy dotychczasowe, o jakich mowa w art. 7 ustawy nowelizacyjnej. Zauważyć również należy, że w uzasadnieniu projektu ww. ustawy nowelizacyjnej wyraźnie wskazano, że wprowadzenie art. 16 ust. 7 i 8 u.ś.r. miało na celu uproszczenie dochodzenia zwrotu należności wynikających z równoczesnego pobierania zasiłku i dodatku pielęgnacyjnego, spełniających podobny cel. Tak więc wyjęcie tego rodzaju sytuacji z reżimu ustalania i zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, a w konsekwencji i ulg w tym zakresie, było świadomym zabiegiem ustawodawczym, znajdującym racjonalne umotywowanie. Oczywisty jest bowiem brak uprawnień do równoczesnego pobierania obu tych świadczeń, a potrącenie nadpłaty z bieżących świadczeń emerytalno-rentowych następuje z zachowaniem kwot wolnych od potrąceń, zgodnie z art. 140 i 141 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 291, ze zm.), co wystarczająco chroni interesy osób pobierających te świadczenia. Organy, w wyniku błędnej interpretacji art. 16 ust. 7 i ust. 8 u.ś.r. prowadziły postępowanie w sprawie, które zakończyło się wydaniem zaskarżonej decyzji kasacyjnej w przedmiocie zwrotu należności z tytułu nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego, mimo braku normatywnych podstaw do merytorycznego załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej. W rzeczywistości w niniejszej sprawie na etapie postępowania przez organem I instancji - zachodziła podstawa do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Organ II instancji, rozpoznając odwołanie winien był na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylić decyzję organu I instancji i umorzyć postpowanie w całości. Naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. jest oczywiste, co powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.