II SA/Rz 189/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik WSA Joanna Zdrzałka Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 7 lipca 2010 r. sprawy ze skargi R. K. i Ł. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących R. K. i Ł. F. kwoty po 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 189/10 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO) stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza z dnia [...] maja 2008r. nr [...] o nałożeniu obowiązku przywrócenia sposobu zagospodarowania nieruchomości nr 2495/1 położonej w miejscowości W. poprzez usunięcie dokonanych tam nasadzeń drzew. W podstawie prawnej organ podał art. 157 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm. zwana dalej w skrócie k.p.a.) oraz art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm. zwana dalej w skrócie p.z.p.). We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy R. K. i Ł. F. wnieśli o uchylenie ww. decyzji. Zarzucili rażące naruszenie prawa poprzez błędną interpretację art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która nie została poparta żadnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego. SKO przy wydawaniu decyzji nie uwzględniło art. 14 ust. 3 ustawy o Lasach z dnia 28 września 1991r., zgodnie z którym grunty przeznaczone pod zalesienie określa MPO lub decyzja o warunkach zabudowy w przypadku braku planu i wskazali na wyrok WSA w Białymstoku z dnia 23.11. 2004r. sygn. akt II SA/Bk 536/04 bez publikatora). Zgodnie z art. 53 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, każda zmiana sposobu zagospodarowania wymaga decyzji o warunkach zabudowy, nawet, gdy nie jest wymagane pozwolenie na budowę (wyrok NSA z 13.07.2007r. sygn. akt II OSK 1069/06). Dofinansowanie otrzymane od Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. w ramach PROF2007-2013 na zalesienie działki nr 2495/1 w miejscowości W. nie może stanowić podstawy do zalegalizowania nielegalnego zasadzenia lasu. Zaznaczyli, że Agencja przyznała dofinansowanie, pomimo, że ubiegający się nie spełnili wszystkich przewidzianych prawem wymogów. Działka nr 2495/1 leży na dobrych gruntach zmeliorowanych, które powinny być wykorzystane rolniczo. Zasadzony las będzie miał bezpośredni wpływ na niszczenie tzw. drenarki, co zabrania art. 190 ust. 1 Prawa wodnego i spowoduje zacienienie działek sąsiednich, co obniży wysokość plonów. W. i A. M. nie mają drogi dojazdowej do działki obsadzonej lasem. Zaświadczenie Urzędu Gminy w K., że działka nr 2495/1 stwierdzające, że działka jest działką rolną, a zalesienie nie jest sprzeczne ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie może prowadzić do zmiany przeznaczenia działki. Zaświadczenie to wbrew jego pouczeniom, że nie powoduje zmiany zagospodarowania działki stało się istotnym dowodem, a pominięto przeprowadzone oględziny przez pracowników Urzędu Miasta i Gminy w K., plany rozmieszczenia urządzeń melioracyjnych. Skarżący uznali, że ich interes prawny został rażąco naruszony decyzją SKO. Decyzją z dnia [...] listopada 2009r. nr [...] SKO utrzymało w mocy swoją decyzję wymienioną na wstępie. W uzasadnieniu organ podał, że wnioskiem z dnia [...] grudnia 2008r. W. I A. M. wystąpili do SKO o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza z dnia [...] maja 2008r. nr [...] nakładającej obowiązek przywrócenia sposobu zagospodarowania nieruchomości nr 249/1 (nr podany przez SKO) położonej w miejscowości W. poprzez usunięcie drzew. Kontrolowana w trybie stwierdzenia nieważności decyzja Burmistrza była wydana na podstawie art. 59 p.z.p., który w ust. 3 w przypadku zmiany zagospodarowania terenu bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może w drodze decyzji nakazać właścicielowi nieruchomości wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustalenie warunków zabudowy, albo przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania. W ocenie SKO nie zaistniały przesłanki do zastosowania art. 59 ust. 3 p.z.p., gdyż nie nastąpiła zmiana sposobu zagospodarowania terenu obligująca organ do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 czerwca 2007r. (Dz. U. nr 114, poz. 786 ze zm.) w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" pomoc na zalesianie jest przyznawana rolnikowi, do gruntów użytkowanych jako grunty orne oraz sady, które zostały przeznaczone do zalesienia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu, gdy zalesienie tych gruntów nie jest sprzeczne z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy. W rozpoznawanej sprawie brak było takich ograniczeń w Studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego gminy K. Informacja zawarta w zaświadczeniu stała się podstawą wydania przez kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa o spełnieniu przez rolnika niezbędnych warunków we wniosku o przyznanie płatności na zalesienie gruntów rolnych. Cytowany przepis nie wymaga od wnioskodawców uzyskania dla zalesienia gruntów decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na zasadzie art. 59 ust. 1 i 2 p.z.p. Czynności podjęte na gruncie w zakresie zalesiania podjęto w ramach postępowania regulowanego przepisami o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków UE brak jest podstaw do zastosowania warunków przewidzianych w art. 59 ust. 3 p.z.p., a to prowadzi do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. czyli rażącego naruszenia prawa. SKO nie mogło w tym postępowaniu ocenić zarzutu skarżących kwestionującego spełnienie kryteriów do przyznania pomocy finansowej na zalesianie. W skardze do Sądu skarżący R. K. i Ł. F. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanie w mocy decyzji Burmistrza z dnia [...] maja 2008r. nr [...]. Skarżący powtórzyli argumenty zwarte w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest ona naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Poddawszy takiej kontroli zaskarżoną decyzję Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem Sąd stwierdził wystąpienie przesłanki, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z 156 § 1 pkt 2 k.p.a. to jest rażącego naruszenia prawa. Kodeks postępowania administracyjnego, ani też ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zawierają legalnej definicji rażącego naruszenia prawa i dlatego problematyka ta stała się domeną orzecznictwa sądowoadministracyjnego oraz nauki prawa administracyjnego. W literaturze prawa administracyjnego podkreśla się, że rażące naruszenie prawa jako przyczyna nieważności ma bardzo nieostry charakter. Orzecznictwo niejednolicie kwalifikuje naruszenie przepisów materialnych, kompetencyjnych i procesowych. W większości pojęcie rażącego naruszenia przepisów prawa odnosi się do przepisów materialnych. Przy wykładni powyższego pojęcia ścierają się dwa stanowiska, które występują zarówno w literaturze jak i orzecznictwie (M. Jaśkowska, A.Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" wyd. III z 2009r. patrz art. 156 Komputerowy System Informacji Prawnej LEX ). Według pierwszego z nich rażące naruszenie przepisów prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisów niepozostawiającego wątpliwości, co do jego bezpośredniego rozumienia. Rażące, to więc oczywiste, wyraźne, bezsporne (por. J. Jendrośka, B. Adamiak "Zagadnienia rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracji" PiP 1986 z 1 s. 69 i nast.). Podobne stanowisko zajmuje J. Borkowski według którego rażące naruszenie prawa nastąpi wtedy, gdy istnieje przepis prawny dający podstawę do wydania decyzji administracyjnej, a rozstrzygnięcie zawarte w decyzji, dotyczące praw lub obowiązków stron postępowania zostało ukształtowane sprzecznie z przesłankami wprost określonymi w tym przepisie prawnym. Z rażącym naruszeniem prawa nie można utożsamiać każdego naruszenia prawa. Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawa niedające się pogodzić z wymogami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji. Nie chodzi, więc o wykładnię prawa, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Innymi słowy o rażącym naruszeniu można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności. O rażącym naruszeniu prawa mówić można tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu wskazuje na ich oczywistą niezgodność (J. Borkowski, glosa do wyroku NSA z 19 listopada 1992r. SA/Kr 914/92 Prz. Sąd. 1994, nr 7-8 s. 163). Drugie stanowisko zaistnienie rażącego naruszenie prawa upatruje w skutkach, jakie wywołuje rozstrzygnięcie. O tym, czy naruszenie prawa jest naruszeniem rażącym w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za rażące uznać należy takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Nie ma tu natomiast rozstrzygającego znaczenia ani oczywistość naruszenia określonego przepisu prawnego, ani nawet charakter przepisu, który został naruszony. Takie rozumienie "rażącego " naruszenia prawa wynika nie tylko z wykładni gramatycznej, ale również z porównania treści art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z kierunkiem wykładni analogicznego pojęcia na tle innych przepisów (art. 417 § 1 k.p.c.), a także z faktu traktowania tego naruszenia rodzącym tak poważne konsekwencje jak wydanie decyzji bez podstawy prawnej (wyrok NSA z 6.08.1984r. I SA 804/84 GP nr1984 nr 20; patrz też wyrok NSA z 30.11.1999r. V SA 876/99 Lex nr 50137). W literaturze i orzecznictwie zaczyna dominować stanowisko kompromisowe, polegające na koniunkcji dwóch przesłanek naruszenia normatywnego wzorca działania bez realizacji wartości chronionych prawem. Reasumując przedstawione uwagi dotyczące przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a zaprezentowane za wyżej powołanym Komentarzem stwierdzić należy, że o rażącym naruszeniu prawa decyduje łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładnia prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszająca prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności – skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa (wyrok NSA z 9.02.2005r. OSK 1134/04 LEX nr 165717). Stosownie do art. 59 ust. 3 p.z.p. w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2 (zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę) bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może w drodze decyzji nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości: 1) wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustalenie warunków zabudowy, albo 2) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania. Burmistrz Miasta i Gminy decyzją z dnia [...] maja 2008r. nr [...] działając na podstawie art. 59 ust. 3 pkt 2 nakazał W. i A. M. przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu nieruchomości nr 2495/1 położonej w W. w tym usunięcie z ww. nieruchomości wszelkich dokonanych nasadzeń. Zestawienie treści rozstrzygnięcia zawartego w cytowanej decyzji, której nieważność zaskarżoną decyzją stwierdziło SKO, z treścią art. 59 ust. 3 p.z.p. dowodzi, że zakwestionowane rozstrzygnięcie jest rozstrzygnięciem możliwym do podjęcia na podstawie tego przepisu. Z tych przyczyn Sąd uznał, że nie zachodzi przesłanka rażącego naruszenia art. 59 ust. 3 pkt 2 p.z.p. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem wzorzec normatywny przewiduje rozstrzygnięcie zawarte w decyzji, której nieważność z powodu rażącego naruszenia prawa stwierdziło SKO. Norma prawna zawarta w tym przepisie nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych, treść jej jest jednoznaczna. Odwrotnie to SKO stwierdzając nieważność decyzji Burmistrza Miasta i Gminy rażąco naruszyło art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 59 ust. 3 p.z.p. Nie do zaakceptowania jest pogląd SKO, że do rażącego naruszenia prawa doszło w wyniku pominięcia przez organ regulacji zawartej w § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 czerwca 2007r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznania pomocy finansowej w ramach działania "zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie innych gruntów niż rolne (Dz. U. nr 114, poz. 786 ze zm.). Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie delegacji zawartej w art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o Wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. nr 64, poz. 427). Tak treść rozporządzenie jak i delegacji ustawowej odnoszą się do warunków uzyskania środków finansowych na zalesienie terenu, co nie jest równoznaczne z uzyskaniem uprawnienia do wykonania zalesienia. Powołane wyżej przepisy nie wyłączają stosowania przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jak i ustawy z dnia 28 września 1991r. o lasach (Dz. U. z 2005r. nr 45, poz. 435 ze zm.). Rażącego naruszenia prawa nie można, tak jak to uczyniły organy w zaskarżonej decyzji, uzasadniać treścią regulacji prawnej, która wynika z przepisów prawa regulujących odmienną problematykę w tym przypadku warunki udzielania pomocy finansowej na zalesienie terenu. Przedstawiony pogląd doznaje wsparcia tak w regulacji samej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i orzecznictwie sądowoadministracyjnym. W tym miejscu należy zwrócić uwagę na treść z art. 9 ust. 5 p.z.p., zgodnie z którym studium nie jest aktem prawa miejscowego, czyli nie stanowi źródła prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, co wynika z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP. Konsekwencją przytoczonych przepisów jest teza wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, że postanowienia studium są kierowane do organów gminy i wiążą je przy sporządzaniu planów miejscowych, nie są natomiast adresowane ani też bezpośrednio nie kształtują sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej (wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2007r. sygn. akt II OSK 614/07 Lex nr 334317). Przeznaczenie terenu w studium nie jest tym samym, co przeznaczenie terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, inne są bowiem jego skutki. Przeznaczenie terenu w studium, które jest aktem wewnętrznie obowiązującym w gminie, będzie miało znaczenie przy uchwalaniu planu. Przeznaczenie terenu w miejscowym planie, który jest prawem miejscowym wywoływać już będzie skutek wobec podmiotów zewnętrznych wobec organów gminy (wyrok NSA z dnia 27 września 2007r. sygn. akt II OSK 1028/07 LEX nr 384313). W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 4 ust. 2 p.z.p.). Z treści decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] maja 2008r. nr [...] wynika, że dla terenu tego nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Sąd uznał za błędny pogląd SKO, że nasadzenia drzewek nie powoduje zmiany zagospodarowanie terenu. Wydaje się oczywistym, że zmiany zagospodarowania terenu nie można oceniać na dzień nasadzenia drzewek tak jak to uczyniło SKO, bowiem zmiana ta zaistnieje w przyszłości, co jest faktem powszechnie znanym i nie wymaga szczegółowego opisu. Również każda inwestycja budowlana na etapie planowania stanowi potencjalną zmianą zagospodarowania, a mimo to ocenia się oddziaływanie planowanej inwestycji na środowisko, a zwłaszcza, czy w miejscu wskazanym przez inwestora inwestycja ta może być realizowana i jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami planistycznymi szeroko rozumianymi. Przedstawione uwagi prowadzą do wniosku, że zmiana dotychczasowego sposobu zagospodarowania terenu poprzez dokonanie zalesienia wymaga decyzji o warunkach zabudowy, na podstawie art. 59 ust. 2 p.z.p. Zgodnie z art. 14 ust. 3 ustawy z dnia 28 września 1991r. o lasach (Dz. U. z 2005r. nr 45, poz. 435 ze zm.) grunty przeznaczone do zalesienia określa miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Brak decyzji o warunkach zabudowy uprawnia właściwy organ do nałożenia obowiązków, o których mowa w art. 59 ust. 3 p.z.p. SKO, stwierdzając nieważność decyzji Burmistrza Miasta i Gminy wobec wydania jej w warunkach rażącego naruszenia prawa, które w ocenie Sadu nie zaistniały , samo naruszyło rażąco przepisy orzekając o stwierdzeniu nieważności decyzji, której sentencja znajduje oparcie przepisach prawa materialnego. Mając na względzie przedstawiony stan sprawy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji. Sąd na podstawie art. 152 p.p.s.a. wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w art. 200 p.p.s.a.