II SA/Rz 193/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lipca 2015 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...]. II SA/Rz 193/15 UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 5 listopada 2014 r. AB zwrócił się do Miejsko - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [.] o przyznanie zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup odzieży zimowej oraz "inne cele osobistego użytku". Decyzją z dnia [.] listopada 2014 r. nr [.] Burmistrz Miasta i Gminy [.], działając na podstawie art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 182, ze zm.), odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu podał, że wnioskodawca jest wprawdzie osobą samotną, bezdomną, legitymującą się orzeczeniem o lekkim stopniu niepełnosprawności i zarejestrowaną w urzędzie pracy jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku, a zatem spełnia przesłanki do udzielenia mu pomocy w formie zasiłku celowego, jednakże organ na dzień wydania decyzji nie dysponował już środkami finansowymi na wypłatę pomocy finansowej. W odwołaniu od tej decyzji AB powołał się na swoją trudną sytuację materialno – bytową oraz zdrowotną. Decyzją z dnia [.] grudnia 2014 r. nr [.] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [.] utrzymało mocy decyzję organu I instancji, podzielając w całości stanowisko tego organu. W motywach uzasadnienia podkreślono, że ze względu na posiadanie ograniczonych środków finansowych i liczbę wielu potrzebujących pomoc społeczna nie może być nieograniczona. Rozpoznając wniosek o przyznanie zasiłku celowego organ musi mieć na względzie nie tylko interes osoby wnioskującej, lecz także interesy innych osób będących w trudnej sytuacji materialnej. W zaistniałych warunkach, wobec braku środków finansowych, odwołujący winien złożyć nowy wniosek w styczniu 2015 r., po rozpoczęciu nowego roku budżetowego. AB zaskarżył tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, nie określając kierunku jej weryfikacji. Podkreślił, że jest osobą samotną i bezdomną, obecnie przebywa w noclegowni dla bezdomnych, legitymuje się orzeczeniem o lekkim stopniu niepełnosprawności. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [.] wniosło o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem decyzje organów obu instancji wydane zostały z istotnym naruszeniem przepisów postępowania. Podstawą ich wydania był przepis art. 39 ustawy o pomocy społecznej (w dacie orzekania przez Sąd obowiązuje tekst jednolity ogłoszony w Dz. U. z 2015 r., poz. 163, ze zm.), który w ust. 1 stanowi, że w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zgodnie z ust. 2 zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Treść ww. przepisu wskazuje, że decyzje w przedmiocie zasiłku celowego wydawane są w ramach tzw. uznania administracyjnego. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Takie uznanie daje organowi pewną swobodę w wyborze rozstrzygnięcia w ramach upoważnienia udzielonego przez ustawodawcę, jednakże z uwzględnieniem wskazanego wyżej interesu społecznego i słusznego interesu obywatela. (art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm.) – zwanej dalej "k.p.a."). Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 października 2012 r., sygn. akt I OSK 705/12, uznanie administracyjne nie pozwala organowi na dowolność w załatwieniu sprawy (jest on bowiem związany przepisami procedury administracyjnej i przepisami ustawy o pomocy społecznej), ale nie nakazuje mu także spełnienia każdego żądania obywatela tym bardziej, że pomoc społeczna może być udzielana w różnej formie. Cel uznania i trafność rozstrzygnięcia konkretnego przypadku wymagają szczegółowego wyważenia wszelkich argumentów przemawiających za, jak i przeciw określonemu rozstrzygnięciu (zob. E. Ochendowski, Prawo administracyjne. Część ogólna, Toruń 2009). Konstrukcja uznania administracyjnego nie wyklucza też możliwości odmowy przyznania świadczenia, jednakże nakłada na organ obowiązek każdorazowego precyzyjnego wskazania przesłanek takiej odmowy (wyrok NSA z dnia 22.02.2011 r., I OSK 1950/10, LEX Nr 1070817) W rozpoznawanej sprawie organ I instancji omówił skarżącemu przyznania zasiłku celowego na zakup odzieży zimowej i inne cele osobistego użytku, wskazując, że Miejsko-Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w [.] "nie dysponuje już środkami finansowymi na wypłatę ww. pomocy finansowej", zaś Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [.] w uzasadnieniu swojej decyzji wskazało, że "ze względu na posiadanie ograniczonych środków finansowych i liczbę wielu potrzebujących pomoc społeczna nie może być nieograniczona". Oczywistym jest, że w dyspozycji organów pomocy społecznej pozostaje określona pula środków przeznaczonych na cele pomocy społecznej. Środki te mogą być niewystarczające na zaspokojenie potrzeb wszystkich osób znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej lub życiowej, pomimo spełnienia przez nie kryterium dochodowego. Zdaniem Sądu okoliczność ta może być w pewnych sytuacjach powodem odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej, jednak wymaga szczegółowego wykazania jakimi środkami konkretny ośrodek pomocy społecznej dysponuje w danym roku, jak te środki rozdzielił, ile osób skorzystało z pomocy społecznej. Konieczne jest też odniesienie się do rozpatrywanego przypadku, z uwzględnieniem realnych potrzeb wnioskodawcy oraz charakteru i rozmiaru żądanej przez niego pomocy. Organ nie może poprzestać na lakonicznym stwierdzeniu, że nie dysponuje środkami finansowymi W rozpoznawanej sprawie brak takich jednoznacznych wskazań i ustaleń dotyczących potrzeb skarżącego w kontekście możliwości finansowych organu i odniesienia wysokości posiadanych środków do liczby osób, którym udzielana jest pomoc społeczna w formie zasiłków. Brak też rozważenia innej niż świadczenie pieniężne formy pomocy, takiej jak np. wymienione w art. 36 ust. pkt 2 lit. e) i k) ustawy o pomocy społecznej – pomoc rzeczowa czy niezbędne ubranie. Należy podkreślić, że skarżący jest osobą bezdomną, przebywa w noclegowni dla bezdomnych, a zasiłek celowy, o jaki się ubiegał zamierzał przeznaczyć na zakup odzieży zimowej i innych rzeczy osobistego użytku. Zgodnie zaś ze wskazaniami zawartymi w art. 3 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Wskazane uchybienia dotyczą art. 80 k.p.a. wprowadzającego zasadę swobodnej oceny dowodów, która oznacza, że organ administracji publicznej powinien poddać ocenie materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy, ocena winna zostać oparta na wszechstronnej jego analizie i wreszcie organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącego się postępowania. Oczywistym jest, iż ocena materiału dowodowego winna znaleźć swoje odzwierciedlenie w treści uzasadnienia decyzji, co wynika z art. 107 § 3 k.p.a., który wymienia niezbędne składniki uzasadnienia faktycznego decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ winien wskazać fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których oparł swoją ocenę, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienie rozstrzygnięcia organu administracji publicznej ma zatem przedstawiać zajęte przez organ stanowisko oraz motywy, które za stanowiskiem takim przemawiają. Negatywne rozstrzygnięcie, zwłaszcza podjęte w ramach uznania powinno być szczególnie przekonująco, wyczerpująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały głęboko rozważone i cenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją (wyrok NSA z dnia 18.05.2005 r., FSK 221/04, dostępny na stronie cbois.nsa.gov.pl). Decyzje organów obu instancji nie spełniają wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a., a naruszenia tego przepisu oraz powoływanego wcześniej art. 80 k.p.a. wskazują na przekroczenie przez organy granic uznania administracyjnego. Te naruszenia przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co kwalifikuje zarówno zaskarżoną decyzję Kolegium, jak i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [.] z dnia [...] listopada 2014 r. do uchylenia. W postępowaniu ponownym organ dokona ponownej wnikliwej analizy materiału dowodowego , z uwzględnieniem faktycznych potrzeb wnioskodawcy, a w przypadku zupełnego wyczerpania środków finansowych na pomoc społeczną wykaże ten fakt w sposób szczegółowy, mając na względzie uwagi Sądu przedstawione powyżej. Z wszystkich tych przyczyn Sąd orzekł jak w sentencji wyroku w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a.