II SA/Rz 195/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ WSA Maciej Kobak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2019 r. sprawy ze skargi Z. B. i M. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza z dnia [...] października 2018 r. nr [...] oraz postanowienie Burmistrza z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...]; II. uchyla decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] i decyzję Burmistrza z dnia [...] października 2018 r. nr [...]; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżących Z. B. i M. F. kwoty po 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem kontroli jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "SKO", "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza [...] (dalej: "Burmistrz" lub "organ I instancji") z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości. W podstawie prawnej organ powołał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn zm.) – dalej: "K.p.a." oraz art. 92, art. 93 i art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 2204 z późn. zm.) – dalej: "u.g.n.". Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: W dniu 1 września 2016 r. Burmistrz [...] zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie podziału działek nr 1536/6, 1536/7, 1536/8, 1537, 1547 i 1548 położonych w [...], informując przy tym, że podziału nieruchomości dokonuje się w celu wydzielenia działek przeznaczonych na urządzenie drogi nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] Burmistrz [...] zaopiniował pozytywnie proponowany podział opisanych wyżej nieruchomości, a następnie decyzją z dnia [...] października 2018 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 92, art. 93, art. 96 ust. 1 i art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n., zezwolił na podział nieruchomości położonej w miejscowości [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 1547 o pow. 0,92 ha na nowe działki nr 1547/1 o pow. 0,91 ha i 1547/2 o pow. 0,0132 ha oraz podział nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 1548 o po. 0,35 ha na nowe działki nr 1548/1 o pow. 0,34 ha i 1548/2 o pow. 0,0119 ha, zatwierdzając jednocześnie projekt podziału przedstawiony na mapie włączonej do zasobu ewidencji gruntów [...] maja 2017 r. pod nr [...]. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ I instancji podał, że opisywane postępowanie jest kontynuacją postępowania prowadzonego pod nr [...], dotyczącego podziału działek nr 1539, 1542, 1545/1, 1545/2, 1545/3, 1545/4 i 1547 w [...]. Postępowanie to zostało wszczęte m.in. na wniosek właścicieli działek nr 1545/1, 1545/2, 1545/3 i 1545/4, którzy zwrócili się do organu o przejęcie działek zajętych pod drogę gminną nr [....] Zdaniem organu, urządzenie drogi gminnej wiąże się z koniecznością jej poszerzenia poprzez nabycie części działek do niej przylegających, celem właściwego i pełnego wykorzystania drogi gminnej jako części sieci komunikacyjnej, co z kolei stanowi przesłankę do prowadzenia postepowania w oparciu o art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n. Organ I wskazał, że podczas czynności ustalenia i przyjęcia przebiegu granic nieruchomości, dokonanej 17 października 2016 r., strony postępowania zgodnie ustaliły obszar projektowanych do wydzielenia działek, przeznaczonych na poszerzenie drogi. Ponadto, w ustawowym terminie żadna ze stron postępowania nie wniosła zażalenia na postanowienie z dnia 26 stycznia 2017 r., pozytywnie opiniującego wstępny projekt podziału nieruchomości. Mapę z projektem podziału działek nr 1536/6, 1536/8, 1536/9, 1536/10, 1537, 1547 i 1548 w [...] włączono do zasobu ewidencji gruntów w dniu [...] maja 2017 za nr [...]. Burmistrz podniósł, że dla działek nr 1536/6, 1536/8, 1536/9, 1536/10, 1537, 1547 i 1548 nie został sporządzony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i nieruchomości te nie są położone w terenie objętym obowiązkiem sporządzenia tego planu. W toku postępowania właściciele działek nr 1547 i 1548 poinformowali o braku zgody na podział w dotychczas uzgodnionym zakresie, zgłaszając jednocześnie chęć przekazania części wskazanych działek na poszerzenie drogi według nowych ustaleń. W ocenie Burmistrza, dla realizacji powyższego niezbędne byłoby jednak umorzenie opisywanego postępowania w części dotyczącej działki nr 1547 i 1548, wobec czego w piśmie z dnia 18 lipca 2018 r. organ poinformował strony postępowania o uprawnieniu wynikającym z art. 105 § 2 K.p.a. W piśmie z dnia 30 lipca 2018 r. strona postępowania wniosła sprzeciw do umorzenia postępowania w części dotyczącej działek nr 1547 i 1548 w [...], podtrzymany kolejnym pismem z dnia 14 września 2018 r. Zgodnie z art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n., podziału nieruchomości można dokonać z urzędu, jeżeli jest on niezbędny do realizacji celów publicznych, a za cel taki – zgodnie z art. 6 pkt. 1 tej ustawy – uznaje się wydzielanie gruntów pod drogi publiczne. Działka nr 1538 w [...], stanowi drogę, zaliczoną do kategorii dróg gminnych na podstawie uchwały Rady Miejskiej w [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r. W świetle powyższego, skoro wydzielenie działek nr 1547/2 i 1548/2 następuje pod drogę gminną [...], to postępowanie administracyjne w sprawie podziału działek nr 1547 i 1548 jest zgodne z u.g.n. Brak zgody właściciela nieruchomości, w przypadku postępowania prowadzonego z urzędu, nie jest zaś przeszkodą do jego dokonania. Odwołania od powyższej decyzji wniosły ZB i MF. ZB podniosła, że pomiaru nieruchomości dokonano bez wyznaczenia przebiegu faktycznej granicy pomiędzy jej działką a droga gminną. Ponadto oddanie pasa działki o szerokości 3,7 m na rzecz poszerzenia drogi gminnej jest dla niej krzywdzące, zwłaszcza że zgodnie z ustaleniami poszerzenie to miało być jednakowe po obydwu stronach drogi. MF podniosła z kolei, że pomiar nieruchomości dokonano na "zajeżdżonej części działki", bez wyznaczania przebiegu faktycznej granicy pomiędzy działką a drogą gminną. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy opisaną wyżej decyzję Burmistrza [...], podzielając w całości stanowisko organu I instancji. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie podziałowe. Wydanie przedmiotowej decyzji poprzedziło postanowienie pozytywnie opiniujące wstępny projekt podziału działek nr 1536/6, 1536/8, 1536/9, 1536/1, 1537, 1547 i 1548 w [...]. Strony postępowania zgodnie ustaliły obszar projektowanych do wydzielenia działek, przeznaczonych na poszerzenie drogi. W tej sytuacji za nieuzasadniony uznać należało zarzuty odwołań, związane z zaniechaniem dokonania wyznaczenia granic. Organ odwoławczy wskazał, że opracowana przez wykonawcę czynności geodezyjnych mapę z projektem podziału działek włączono do zasobu ewidencji gruntów, prowadzonej przez Starostę [...]. Prawidłowo też organ I instancji uznał, że brak zgody właściciela nieruchomości, w przypadku postępowania prowadzonego z urzędu, nie jest przeszkodą do jego dokonania. We wspólnej skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (dalej WSA lub Sąd), ZB i MF wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji, zasądzenie kosztów postępowania, a ponadto o dopuszczenie dowodu z dokumentów załączonych do skargi. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., poprzez niewyczerpujące zebranie oraz rozpatrzenie całego materiału dowodowego, a w rezultacie niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w tym także dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów; 2. art. 8 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji, a to z uwagi na jej lakoniczność, w tym niespełnienie ustawowych wymogów, co stoi przy tym w sprzeczności z obowiązkiem pogłębiania zasady zaufania obywateli do organów państwa, w tym uniemożliwia sądową kontrolę zaskarżonej decyzji; 3. art. 9 i art. 11 K.p.a., poprzez niewystarczające wyjaśnienie podstaw zaskarżonej decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji; 4. art. 138 § 1 pkt. 1 K.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...], podczas gdy decyzja ta powinna ulec uchyleniu, albowiem wydana została z naruszeniem prawa, w tym m.in. art. 105 § 2 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie iż przesłanki w nim określone zostały zrealizowane,; 5. art. 126 w zw. z art. 145 § 1 pkt. 5 i art. 147 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie; 6. art. 97 ust. 3 pkt. 1 u.g.n. i art. 4 ust. 2 pkt. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1945 z późn. zm.), poprzez błędne przyjęcie iż przesłanki w nich określone zostały zrealizowane. Skarżące zakwestionowały prawidłowość ustaleń przebiegu granic objętych wnioskiem nieruchomości, dokonanych w dniu 17 października 2016 r., jednak pomimo zgłaszanych zastrzeżeń, w tym zgromadzenia przez ten organ w późniejszym czasie nowych dowód w sprawie, nie zostały one uwzględnione, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wydało decyzję w oderwaniu od całego materiału dowodowego. Podkreśliły, że istotnie nie wniosły zażalenia na postanowienie opiniujące pozytywnie podział nieruchomości, gdyż w dacie jego wydania nie było podstaw do jego kwestionowania. Skarżące podały, że we własnym zakresie matka skarżącej EN poprosiła o ocenę ustalonego przebiegu granic innego geodetę. Ten na miejscu poinformował EN i skarżącą MF oraz ZB, że działki kończą się w innym miejscu niż ujawniono to w dniu 17 października 2016 r. Dlatego też wnioskiem z dnia 5 marca 2018 r. wystąpiły o wznowienie sprawy celem prawidłowego ustalenia przebiegu granicy działek do Urzędu Miejskiego w [...]. Autorem wniosku była EN (matka aktualnej właścicielki działki nr 1548) i skarżąca ZB. Z treści wniosku wynika, że nie chodzi tyle o brak zgody na udostępnienie 1 m, ale o to, że źle wykonano wytyczenie granic, co spowodowało, że nie 1 m, ale więcej powierzchni zostało zabrane z prawa własności działki nr 1547 i 1548, w przypadku działki nr 1547 jest to ponad 3 m. Organ w piśmie z dnia 4 kwietnia 2018 r. poinformował EN oraz skarżącą ZB o tym, że zostanie przeprowadzony nowy pomiar geodezyjny. Kolejno, pismem z dnia 29 maja 2018 r. poinformował skarżące, że 6 czerwca 2018 r. odbędzie się spotkanie z geodetą w terenie. Tym razem czynności, w których uczestniczyli m.in. pracownicy Urzędu Miejskiego w [...], przeprowadził inny geodeta, który potwierdził, że pomiar z dnia 17 października 2016 r. był błędny, gdyż źle ustalił przebieg granicy nieruchomości. W pismem z dnia 18 lipca 2018 r. powiadomiono pozostałych właścicieli nieruchomości, że "właściciele działek nr 1547 i 1548 w [...] nie wyrażają zgody na dokonanie podziału w dotychczas uzgodnionym zakresie" oraz o konieczności umorzenia niniejszego postępowania administracyjnego w części dotyczącej działek nr 1547 i 1548 w [...]. Organ uzależnił zatem wznowienie sprawy od uprzedniego umorzenia toczącego się wtedy postępowania. Skarżące podniosły, że w dniu 14 sierpnia 2018 r. odbyły się w terenie kolejne czynności ustalenia oraz przebiegu granic działek ewidencyjnych, podczas których zmieniono ustalenia z dnia 17 października 2016 r. co do granicy działek, tym razem wyprowadzając identyczne wnioski jak geodeta JJ, a tym samym zaprzeczając swoim pierwszym ustaleniom. Skarżące wskazały, że cztery dni wcześniej Burmistrz [...] wydał decyzję [...], co do pozostałych działek tj. 1536/6, 1536/8, 1536/9, 1536/10, 1537, w uzasadnieniu informując "brak zgody właścicieli działek nr 1547 i 1548 na wydanie decyzji zatwierdzającej podział działek zgodnie z operatem włączonym do zasobu ewidencji gruntów, prowadzonej przez Starostę [...], w dniu [...].05.2017 za nr [...] i jednoczesny sprzeciw strony na umorzenie w części niniejszego postępowania oraz w świetle art. 105 § 2 K.p.a. organ uznał, że postępowanie w sprawie podziału działek nr 1536/6, 1536/8, 1536/9, 1536/10, 1537, 1547 i 1548 w [...] jest sprawą podzielną, z której można wyodrębnić części do rozstrzygnięcia", co w ich ocenie mogło sugerować wstrzymanie się z decyzją dla działek nr 1547 i 1548. Kilka dni później wydano w zasadzie analogiczną decyzję zatwierdzającą projekt podziału. W uzasadnieniu brak już informacji, że organ przeprowadził trzy pomiary geodezyjne, przy czym drugi i trzeci pomiar są tożsame oraz aprobowane przez skarżące, gdyż przedstawiają prawidłową granicę ich działek. Wydając decyzje z dnia [...] października 2018 r. organ dysponował zatem wiedzą, że postanowienie z dnia [...] stycznia 2017 r. oparte było na błędnym pomiarze geodezyjnym. Strona skarżąca podniosła, że organ odwoławczy nie rozpoznał istoty sprawy, gdyż decyzję wydano na podstawie postanowienie, które aprobowało pierwszy i nieprawidłowy pomiar geodezyjny. Organ odwoławczy powinien był przy tym zauważyć, że wbrew stanowisku Burmistrza istniały narzędzia prawne do podważenia postanowienia Burmistrza z dnia [...] stycznia 2016 r., gdyż organ był władny wznowić postępowanie zakończone tym postanowieniem na podstawie art. 126 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz.2107 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 zwana dalej "P.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 P.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Poddawszy zaskarżoną decyzję ocenie legalności w granicach wyznaczonych wyżej powołanymi przepisami Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie wobec naruszenia przepisów prawa procesowego i materialnego, które miały istotny wpływ na wynik postępowania, a stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) P.p.s.a. obligowało Sąd do uwzględnienia skargi. Sąd stwierdza też, że skarga jest zasadna aczkolwiek z innych przyczyn niż wskazano w skardze. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja o zatwierdzeniu podziału nieruchomości położonych w miejscowości [...] gmina [...] oznaczone jako działki nr 1547 i 1548, które są niezbędne do realizacji celu publicznego pod budowę drogi publicznej. Podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n., który w całości został przytoczony przez SKO. Zgodnie z art. 93 ust. 1 u.g.n., podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W razie braku tego planu stosuje się przepisy art. 94. Zgodność podziału administracyjnego z ustaleniami planu miejscowego w myśl art. 93 ust. 1 u.g.n. dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Przepis ten stanowi wytyczną dla organu administracji w zakresie ustaleń, które organ powinien poczynić w trakcie postępowania administracyjnego, a dotyczących wszelkich w zasadzie okoliczności dotyczących podziału, jego celu oraz przeznaczenia nowopowstałych działek. Projekt podziału nieruchomości powinien stwarzać możliwość realizacji przez każdą z działek powstałych w wyniku podziału celu i przeznaczenia terenu określonego w danym planie miejscowym. Podział nieruchomości w przypadku braku planu miejscowego reguluje art. 94 ust. 1 u.g.n. W przypadku braku planu miejscowego – jeżeli nieruchomość jest położona na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia tego planu – podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli nie jest sprzeczny z przepisami odrębnymi, albo jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Te przepisy odrębne to przepisy które, na danym terenie, w zależności od jego cech szczególnych, warunkują dopuszczalność zrealizowania określonego we wniosku sposobu zagospodarowania nieruchomości powstałej na skutek podziału. Zatem w przypadku braku planu miejscowego, stanowią one samodzielną podstawę prawną do decyzji administracyjnych dotyczących sposobu zagospodarowania i wykorzystania tych terenów. W przypadku braku planu miejscowego, wniosek właściciela nieruchomości dotyczący podziału powinien zostać pozytywnie rozpatrzony, o ile jest zgodny z tymi przepisami. Tymi przepisami odrębnymi jest również ustawa dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.) zwana dalej P.b. Stosownie do art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018, poz.1945 ze zm. zwana dalej w skrócie u.p.z.p.) ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: 1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego; 2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy (ust. 2 art. 4 u.p.z.p.). Wyżej cytowany przepis art. 4 ust. 2, w jednoznaczny sposób potwierdza zasadę, że nie każdy teren gminy musi być objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Oczywiście nie dotyczy to przypadków, kiedy plan miejscowy jest obowiązkowy, co wynika z przepisów szczególnych. Ponadto przepis ten wyjaśnia, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu to decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego, którą następuje ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzje o warunkach zabudowy wydaje się dla pozostałych inwestycji (niebędących inwestycjami celu publicznego). Definicję inwestycji celu publicznego zawiera art. 2 pkt 5 u.p.z.p. Przez używane w komentowanej ustawie określenie inwestycja celu publicznego należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe, które umożliwią realizację celu wymienionego w art. 6 u.g.n.) oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny). Lokalizacji inwestycji celu publicznego i ustalaniu warunków zabudowy w odniesieniu do innych inwestycji poświęcony jest rozdział 5 komentowanej ustawy. Stosownie do art. 50 ust. 1 u.p.z.p. inwestycja taka jest lokalizowana na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w razie jego braku – na podstawie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przepis ten jednocześnie wskazuje, że warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., dotyczący decyzji o warunkach zabudowy, stosuje się odpowiednio do decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Chodzi o tereny, które były objęte zgodą na zmianę sposobu użytkowania gruntów rolnych i leśnych na potrzeby poprzednio obowiązujących planów uchwalonych na podstawie ustawy uchylonej komentowaną ustawą (a więc skonsumowanej nieistniejącym już planem) oraz te, które w ogóle nie wymagają takiej zgody. W art. 50 ust. 2 u.p.z.p., jako zasadę ustalono, że wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie wymagają roboty budowlane polegające na remoncie, montażu lub przebudowie, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej, a także nie są zaliczone do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska oraz roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę. Oznacza to, że wymóg pozwolenia na budowę dla określonej inwestycji celu publicznego determinuje wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Brak wymogu pozwolenia na budowę skutkuje brakiem konieczności uprzedniego uzyskania takiej decyzji, oczywiście w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla danego terenu. Remont, montaż albo przebudowa, z którą nie wiąże się zmiana sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz brak zmiany jego formy architektonicznej, jak również niezaliczenie inwestycji do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko także z woli ustawodawcy zostały zwolnione z obowiązku uzyskania przez inwestora decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przepis art. 52 u.p.z.p. określa warunki wniosku o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzja nie może być wydana z urzędu, a jedynie na wniosek zainteresowanego inwestora, który jest gospodarzem wniosku. Z postanowienia Burmistrza [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] wynika, że podział działek ewidencyjnych jest prowadzony z urzędu w celu "urządzenia drogi [...]" w [...]. Natomiast obszar działek nr 1536/6, 1536/8, 1536/9, 1536/10, 157, 1547, 1548 , których dotyczy postępowanie podziałowe nie jest objęty planem zagospodarowania przestrzennego, ani też nie ma w stosunku do tego obszaru obowiązku sporządzenia takiego planu. Ponadto organ podał, że podział ww. działek następuje dla potrzeb realizacji celu publicznego zgodnie z art. 6 ust. 1 u.g.n., którym jest urządzenie drogi publicznej. W decyzji z dnia [...] października 2018 r. nr [...] organ I instancji podał, że działka drogowa nr 1538 płożona w [...] jest własnością Gminy [...], a urządzenie drogi gminnej wiąże się z koniecznością jej poszerzenia poprzez nabycie części działek stanowiących własność prywatną, a do niej przylegającą. Realizacja powyższego, a w dalszej części "urządzenie" drogi gminnej pozwoli na właściwe i pełne wykorzystanie drogi gminnej, jako sieci komunikacyjnej. Ponadto organ podał, że postępowanie zostało wszczęte między innymi na wniosek właścicieli działek nr 1541/1, 1545/2, 1545/3 i 1545/4, którzy wystąpili do tut. urzędu o przejęcie działek zajętych pod drogę gminną [...]. Z postanowienia Burmistrza [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] wynika, że podział działek ewidencyjnych jest prowadzony z urzędu, który to tryb ma zastosowanie wyłącznie w ściśle określonych przepisami prawa przypadkach wyżej opisanych. Z zaskarżonej decyzji o zatwierdzeniu podziału działek, a w szczególności użytego zwrotu "urządzenie drogi publicznej" nie można jednoznacznie odczytać zamiaru Gminy [...], aby stwierdzić, czy dla zamierzenia inwestycyjnego dotyczącego drogi nr [...] wymagane jest pozwolenie na budowę w rozumieniu art. 30 ust. 1 P.b. O przebudowie drogi prowadzonej na podstawie zgłoszenia zamiaru wykonywania robót budowlanych (art. 29 ust. 2 pkt 12 P.b.) można mówić w przypadkach, gdy w tym pasie drogowym konkretna budowla drogowa już istnieje i jest ona ulepszana, a nie zastępowana nową. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że warunkiem przebudowy drogi rozumianej, jako budowla wraz drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym (art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych) jest jej wcześniejsze istnienie w granicach tego samego pasa drogowego (por. wyrok NSA z 14.11.2017 r., sygn. II OSK 458/16; z 18.10.2016 r., sygn. II OSK 3370/14). Orzecznictwo odnoszące się do zagadnienia kwalifikacji drogi jako obiektu budowlanego w aspekcie stwierdzenia, czy zamierzone roboty budowlane mogą być przeprowadzone po ich zgłoszeniu (jako przebudowa) bądź uzyskaniu pozwolenia na budowę (jako budowa drogi) poprawność tego rodzaju oceny wiąże z wymogiem ustalenia, czy droga ta została wcześniej utwardzona. Utwardzenie drogi gruntowej gruzem (płytami betonowymi, tłuczniem, żużlem, żwirem) w taki sposób, że wykonana nawierzchnia umożliwia wykorzystanie jej jako szlaku komunikacyjnego dla samochodów stanowi wykonanie obiektu spełniającego funkcję drogi, a więc stanowi drogę w rozumieniu art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego (por. wyroki NSA: z 18 października 2016 r., sygn. II OSK 3370/14, z 28 listopada 2014 r. sygn. II OSK 1147/13; z 13 listopada 2015 r. sygn. II OSK 577/14). Mając powyższe na względzie Sąd doszedł do przekonania, że organy prowadzące postępowanie nie wyjaśniły istotnych okoliczności sprawy, co należy ocenić, że nie został ustalony stan faktyczny sprawy, który pozwoliłby na jednoznaczne ustalenie, czy zamiar inwestycyjny Gminy [...] wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, które musi być poprzedzone decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Dlatego też nie można przyjąć, że zaistniał przypadek z art. 94 ust. 1pkt 1 u.g.n., że podział nieruchomości nie jest sprzeczny z przepisami odrębnymi. Gmina [...] w zaskarżonej decyzji wywodzi, że działanie z urzędu wynika z faktu, że podział nieruchomości jest niezbędny do realizacji celów publicznych, o czym stanowi art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n. Przepis ten stanowi tylko o trybie wszczęcia postępowania, ale zakres przedmiotowy związany z realizacją celu publicznego musi być niewątpliwy, gdyż determinuje to warunki formalne dla realizacji celu publicznego. Niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, związanego już z samym podziałem nieruchomości świadczy fakt, że niezależni geodeci działający z polecenia Gminy [...] w terenie wskazywali różne położenie granic działek stanowiących własność skarżących, a nadto organ dokonał podziału stron postępowania kierując się kryterium wyrażenia lub niewyrażenia zgody na podział działek stanowiących ich własność, co stało się przyczyną wydania dwóch odrębnych decyzji w tym zakresie. Granice przyjęte do podziału winny wynikać z ewidencji gruntów, a zastosowane kryterium rozdziału stron do dwóch różnych decyzji o tożsamym brzmieniu jest kryterium pozaprawnym. Można mieć na względzie w takim przypadku instytucję współuczestnictwa formalnego i materialnego (por. art. 62 K.p.a.). Powyższe stanowi naruszenie art. 7, art. 77, art. 80 K.p.a. co obligowało Sąd do uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. Naprowadzona wyżej argumentacja stanowi też o naruszeniu art. 93 ust. 1 i art. 94 ust. 1 u.g.n., co stanowi wyczerpanie dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. Stwierdzone naruszenia stały się podstawą do uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...] oraz postanowienie tego organu z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie pozytywnego zaopiniowania podziału nieruchomości. Z mocy art. 135 P.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych w podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Sąd uznał że podjęty wyrok stanowi realizację tej zasady z zachowaniem reguły określającej granice sprawy. Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w art. 200 P.p.s.a. Wskazania, co do przyszłego procedowania jednoznacznie wynikają z uzasadnienia wyroku. Decydującą okolicznością jest precyzyjne określenie zamiaru inwestora co do "urządzenia" drogi.