II SA/Rz 200/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Ewa Partyka Sędziowie WSA Robert Sawuła /spr./ NSA Małgorzata Wolska Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości -skargę oddala- II SA/Rz 200/11 Uzasadnienie Przedmiotem skargi A.S. jest decyzja Wojewody [..] z 29.12.2010 r. nr [...] wydana w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Decyzja ta zapadła w następującym stanie faktycznym: Wnioskiem z 4.03.2003 r. A.S. zwrócił się do Starosty [...] o zwrot wywłaszczonej nieruchomości położonej w G., a oznaczonej w chwili przejęcia jako pgr. [..]/3 i [..]/1. Działki te zostały wywłaszczone decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z 16.01.1953 r. [...] na podstawie dekretu z 26.04.1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizowania narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 4 z 1952 r., poz. 31). Postępowanie w przedmiotowej sprawie początkowo prowadził Starosta [...], który decyzją z 28.07.2005 r. nr [...] orzekł o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a decyzja ta została następnie utrzymana w mocy przez Wojewodę [...] decyzją z 19.09.2005 r. nr [..]. Prawomocnym wyrokiem z 21.11.2006 r. II SA/Rz 985/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie rozpoznając skargę A.S. stwierdził nieważność decyzji obu instancji. Jako wyłączny powód takiego orzeczenia podano fakt, iż organ I instancji podlegał wyłączeniu od załatwienia sprawy, skoro działki będące przedmiotem wyrzekania stanowią własność Powiatu R. Postanowieniem z 9.03.2007 r. [...] Wojewoda [...] wyłączył od załatwiania sprawy Starostę [...], a wyznaczył do jej załatwienia Prezydenta Miasta [..]. Decyzją z 9.08.2010 r. nr [...] Prezydent Miasta [..] orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości położonych w G., stanowiących część działki nr [..]/2 o pow. 4.64 ha, pozostającej w trwałym zarządzie Domu Pomocy Społecznej w G. oraz część działki nr [..]/16 o pow. 29.0527 ha pozostającej w użytkowaniu Samodzielnego Publicznego Zespołu Opieki Zdrowotnej Sanatorium w G. W podstawie prawnej tej decyzji powołano się na dyspozycję art. 104 ustawy z 14.06.1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98 z 2000 r., poz. 1078 ze zm., zwana dalej k.p.a.), art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 i art. 216 ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 102 z 2010 r., poz. 651 ze zm., zwana dalej Ugn). Organ ten w toku postępowania ustalił, że wywłaszczone działki stanowiły własność W.S. w 1/12 części, J.S. w 5/12 części, M.K w ¼ części i T.K. w ¼ części, cel zaś ich nabycia określono jako pod potrzeby rozbudowy i zapewnienia prawidłowego funkcjonowania utworzonego w 1948 r. Państwowego Sanatorium Przeciwgruźliczego. Z tytułu wywłaszczenia przyznano odszkodowanie w wysokości 4 868.39 zł. Na podstawie orzeczeń sądowych organ ustalił osoby uprawnione do zwrotu, następnie przywołano wynik prowadzonych w trakcie sprawy opracowań geodezyjnych, wedle których wywłaszczone parcele odpowiadają części obecnie istniejących działek nr [..]/2 i [..]/16 położonych w G. Działki te stanowią własność Powiatu [..], a na podstawie przeprowadzonych oględzin stwierdzono, że położone są obie w kompleksie, który tworzą Dom Pomocy Społecznej oraz Samodzielny Publiczny Zespół Opieki Zdrowotnej Sanatorium w G., w które zostało przekształcone Państwowe Sanatorium Przeciwgruźlicze. Zarząd działki nr [..]/2 został przekazany Domowi Pomocy Społecznej w G. Na części działki nr [..]/16 znajduje się nieczynna studnia, część studni obecnie eksploatowanej, a także dwunożny słup energetyczny. Na części działki nr [..]/2 znajduje się wewnętrzna droga oraz nieczynna studnia. Obie działki w części porośnięte są drzewami iglastymi i liściastymi. Organ ustalił także osoby uprawnione do domagania się zwrotu nieruchomości przywołując także treść orzeczeń sądowych, z których wynika zastępcze oświadczenie woli dotyczące zwrotu od części spadkobierców byłych właścicieli wywłaszczonych parcel. W dalszej części uzasadnienia przywołano treść art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 i 2 Ugn w aspekcie podstaw prawnych orzekania o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Organ podkreślił, że cel nabycia działek oznaczono jako zapewnienie prawidłowego funkcjonowania, w tym trwałego odgrodzenia od sąsiednich terenów rolnych. Z akt sprawy wynikać ma, że do prac związanych z inwestycją, na której przeprowadzenie nabyto działki przystąpiono w 1953 r., a ostatecznie zakończono w 1965 r., co było wynikiem uprzedniego blokowania prac przez byłych właścicieli wywłaszczonego terenu. Dopiero zgoda na wypłatę dodatkowej kwoty odszkodowania umożliwiła zakończenie prac. W trakcie oględzin ustalono, że teren wnioskowany o zwrot zlokalizowany jest w całości w zagrodzonym trwałym kompleksie, na których znajdują się m.in. urządzenia infrastruktury technicznej, to zaś prowadzić ma do wniosku, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Jako zasadniczy powód do odmowy zwrotu podano, iż w świetle przedstawionego przez Starostę [...] materiału dowodowego wynikać ma niezbicie, iż prace związane z realizację inwestycji na która nabyto nieruchomości zostały rozpoczęte w 1953 r., zatem przed upływem 7-letniego okresu, o jakim mowa w art. 137 ust. 1 Ugn. Odwołanie od decyzji organu I instancji wnieśli A.S. jako strona i pełnomocnik stron, a także S.K. Odwołujący się domagali się zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, wywodząc, że brak jest na nich trwałych urządzeń infrastrukturalnych, ogrodzenie działek jest zniszczone. Odwołujący się podnosili także zarzuty odnośnie do prawidłowości samych orzeczeń o wywłaszczeniu wskazując w szczególności, iż nie wypłacono stosownego odszkodowania. Opisaną na wstępie decyzją Wojewoda [...] rozpoznając powyższe odwołania orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. W podstawie prawnej swej decyzji wojewoda powołał się na dyspozycję art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 9a Ugn. W uzasadnieniu zrekapitulowano przebieg postępowania w sprawie. Za bezsporne uznano, że wnioskodawcy ubiegają się zwrot wywłaszczonych parcel gruntowych, gdzie podstawą wywłaszczenia były przepisy dekretu z 26.04.1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizowania narodowych planów gospodarczych. Obecnie przedmiot sprawy stanowi część działki o nr [..]/2 pozostającej w trwałym zarządzie Domu Pomocy Społecznej w G. oraz część działki nr [..]/16 w użytkowaniu Samodzielnego Zespołu Opieki Zdrowotnej w G. Organ odwoławczy przypominając cel nabycia parcel od poprzedników prawnych wnioskodawców wskazał, iż argument, że obecnie ogrodzenie wokół nieruchomości zajmowanych kiedyś przez Państwowe Sanatorium Przeciwgruźlicze w G. jest zniszczone, nie może stanowić argumentu za zwrotem wywłaszczonych parcel. Taką przeszkodą jest stwierdzenie, że cel wywłaszczenia został w istocie zrealizowany. Wojewoda powołał się w tym względzie na stanowisko prezentowane w judykaturze (wyrok NSA z 27.08.2009 r. I OSK 1138/08 oraz z 20.02.2001 r. I SA 2139/99). Faktu ogrodzenia nieruchomości dawnego Sanatorium nie kwestionować mają sami odwołujący, zatem zrealizowanie celu, dla którego nabyto w drodze wywłaszczenia przedmiotowe parcele stanowić musiało przeszkodę do ich zwrotu. Skargę na powyższą decyzję wniósł A.S. domagający się jej uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ja decyzji organu I instancji, orzeczenia o zwrocie nieruchomości na jego rzecz oraz o "obciążenie Wojewody [...] całością kosztów postępowania". W skardze A.S. wywodzi, że sam akt wywłaszczenia naruszał obowiązujące w dacie przejęcia przepisy, nadto nie zostało wypłacone stosowne odszkodowanie. Mimo wywłaszczenia grunty te były użytkowane rolniczo przez byłych właścicieli. A.S wywodzi, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, albowiem od daty przejęcia gruntów minęło ponad 10 lat, kiedy to zaczęto budować ogrodzenie z wykorzystaniem przejętych parcel jego poprzedników prawnych. zarzuca Wojewodzie [..] naruszenie art. 137 ust. 1 i 2 Ugn. Stare ogrodzenie uległo zniszczeniu, na przejętych parcelach nie znajdują się trwałe urządzenia, a studnia która tam istnieje ma charakter rezerwowy, na wypadek niedoboru wody. Sanatorium korzysta z innego ujęcia wody. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, przywołując raz jeszcze argumentację jak w zaskarżonej decyzji. W trakcie rozprawy przed Sądem skarżący A.S. podtrzymał wniesioną skargę i jej argumentację, zarzucając iż do realizacji inwestycji przystąpiono po upływie 10 lat od wywłaszczenia parcel. Do stanowiska skarżącego przyłączyli się uczestnicy I.S., S.K. oraz B.S. Uczestniczka I.S. oświadczyła ponadto, iż cofa pełnomocnictwo A.S. Do Sądu wpłynęło w dzień rozprawy pismo pełnomocnik P.S. – adw. A.S-G., z którego wynika, że uczestnik cofa pełnomocnictwo A.S, a będzie od tej pory reprezentowany przez ustanowionego przez siebie fachowego pełnomocnictwa, które zostało dołączone do pisma. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje: Kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest, pomijając wyjątki od tej reguły, wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem (por. art. 1 § 2 ustawy z 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), przy czym rozumie się, iż chodzi tu zarówno o przepisy prawa materialnego, jak i procesowego. W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dn. 30.08.2002 r., Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej Ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Zgodnie z art. 134 § 1 Ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, zaś w myśl art. 135 Ppsa sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W ocenie Sądu skarga nie jest uzasadniona. Przedmiotem kontroli jest decyzja Wojewody [..] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [..] w sprawie odmowy zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Niesporne jest w sprawie, że przedmiot wywłaszczenia został nabyty na rzecz Skarbu Państwa w trybie dekretu z 26.04.1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizowania narodowych planów gospodarczych. Podstawą wywłaszczenia poprzedników prawnych wnioskujących o zwrot było orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [..] z 12.01.1953 r. Do wniosku o zwrot tak nabytych nieruchomości mają odpowiednie zastosowanie przepisy rozdziału 6 "Zwrot wywłaszczonych nieruchomości" Działu III Ugn (por. art. 216 ust. 2 pkt 2 Ugn). Materię zwrotu wywłaszczonej nieruchomości normuje art. 136 Ugn. W myśl art. 136 ust. 3 Ugn "Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140". Z kolei art. 137 ust. 1 cyt. ustawy określa, że "Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany". Z kolei art. 137 ust. 2 Ugn określa, iż "Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część". Zaznaczyć w pierwszej kolejności należy, iż wszelkiego rodzaju zarzuty pod adresem legalności orzeczenia o wywłaszczeniu, braku wypłaty odszkodowania, nie mogły być przedmiotem uwagi orzekających w sprawie organów, nie mogą być także przedmiotem uwagi orzekającego w tej sprawie Sądu. W tej kwestii może toczyć się odrębne postępowanie, którego przedmiotem może być np. stwierdzenie nieważności orzeczenia o wywłaszczeniu. Organ I instancji w ocenie Sądu prawidłowo ustalił, że wywłaszczenie nastąpiło na potrzeby Państwowego Sanatorium Przeciwgruźliczego w G. w celu zapewnienia jego prawidłowego funkcjonowania, w tym trwałego ogrodzenia od sąsiednich terenów. Ustalenia tego, wobec braku wskazania jednoznacznego celu w samym orzeczeniu o wywłaszczeniu, dokonano na podstawie treści odpisu wniosku o dokonanie wywłaszczenia, sporządzonego przez Dyrektora Sanatorium. Celu takiego strona skarżąca zresztą nie kwestionuje. Węzłowe zarzuty sprowadzają się za to do oceny, czy zaistniały przesłanki, aby uznać, że nieruchomości wywłaszczone stały się zbędne w rozumieniu art.137 ust. 1 Ugn, A.S. wywodzi, że tak jest, orzekające w sprawie organy przyjęły odmienną ocenę. Sąd przyznaje rację w tym sporze organom administracji publicznej. Z materiału dowodowego, a w szczególności z fragmentu kroniki Sanatorium w G. (jej s. 28 i n. t. IV akt organu I instancji) wynika, że po wywłaszczeniu "rozpoczęto grodzenie w 1953 i następne w 1957 nie zostało bowiem dokończone na skutek opozycji byłych właścicieli wywłaszczonych nieruchomości". Z dalszych wywodów zawartych w cyt. kronice wynika, że prace były kontynuowane w 1963 r., spotkały się ze sprzeciwem byłych właścicieli, "podobnie jak w 1957 r.". Dopiero na skutek przyznania dodatkowych kwot odszkodowań i wypłaceniu tych kwot w kasie Sanatorium w dniach 14-15.10.1964 r. oraz odpisania gruntów przy zakładaniu ewidencji gruntów prace związane z grodzeniem terenu sanatorium zakończyły się (dowód: s. 29-31 kroniki Sanatorium w G.). Art. 137 ust. 1 pkt 1 Ugn wiąże warunek uznania nieruchomości wywłaszczonej za zbędną ze względu na cel wywłaszczenia, gdy pomimo upływu 7 lat od dnia wywłaszczenia prace te nie zostały rozpoczęte, ze zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie wynika jednak, że prace takie zostały w w/w terminie rozpoczęte. Zasadnie zatem organ I instancji przyjął, iż nabyte w trybie wywłaszczenia nieruchomości nie stały się zbędne ze względu na cel nabycia. Nieruchomości te, jak wynika ponadto z oględzin i opisu urządzeń znajdujących się na ich części, zostały zagospodarowane ze względu na cel nabycia. Znajdują się one ponadto w zarządzie lub użytkowaniu podmiotów publicznych świadczących usługi na rzecz ochrony zdrowia, zatem na cel tożsamy, biorąc pod uwagę podmiot na rzecz którego następowało nabycie w drodze wywłaszczenia. Na nieruchomościach tych znajduje się ogrodzenie oraz inne urządzenia infrastrukturalne (słupy energetyczne, studnie). Zasadnie orzekające organy wywodzą, że stan techniczny tych urządzeń, nawet ich brak użytkowania obecnie, nie ma znaczenia dla kierunku orzekania w tej sprawie. Odpowiednie stosowanie art. 137 ust. 1 Ugn w odniesieniu do nieruchomości nabytych w trybie wywłaszczenia na podstawie dekretu, o jakim mowa w art. 216 ust. 2 pkt 2 cyt. ustawy, przy wzięciu pod uwagę okoliczności wykonywania prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia (działania faktyczne byłych właścicieli czyniących przeszkody w realizacji ogrodzenia terenu sanatorium), jak również i tego, że cel ten został zrealizowany kilkadziesiąt lat przed wejściem w życie Ugn, a nie w trakcie toczącego się postępowania zwrotowego, w ocenie Sądu nie pozwala przyjąć twierdzeń skarżącego o ziszczeniu się przesłanki zbędności nieruchomości. Trafnie organ odwoławczy przywołał te stanowiska judykatury, wedle których zrealizowanie celu wywłaszczenia wyklucza możliwość uznania nieruchomości za zbędną w rozumieniu art. 137 ust. 1 Ugn. W orzecznictwie NSA wypowiedziano nawet pogląd, iż przez zbędność wywłaszczonej nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu należy rozumieć niepodjęcie prac w ogóle lub odstąpienie od realizacji celu, na który wywłaszczono nieruchomość (por. wyrok NSA z 24.11.2010. I OSK 154/10, Lex nr 787111). Żadna z tych sytuacja, wbrew wywodom strony skarżącej nie miała miejsca. Z tych względów, skargę jako nieuzasadnioną oddalono na zasadzie art. 151 Ppsa.