II SA/Rz 213/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik WSA Ewa Partyka /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. na uchwałę Rady Gminy Krasne z dnia 2 grudnia 2009 r. nr XLI/302/2009 w przedmiocie zmiany nr 2 studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego -skargę oddala- II SA/Rz 213/13 U Z A S A D N I E N I E Przedmiotem skargi A. sp. z o.o. w R. jest uchwała Rady Gminy Krasne z dnia 2 grudnia 2009 r., nr XLI/302/2009 w sprawie uchwalenia Zmiany Nr 2 Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Krasne. W podstawie prawnej uchwały wskazano: art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 3 ust. 1, art. 12 ust. 1 i art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.; zwanej dalej upizp). Paragraf 1 ust. 1 tej uchwały stanowi, iż uchwala się Zmianę Nr 2 Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Krasne uchwalonego uchwałą nr XVI/161/2000 Rady Gminy Krasne z dnia 28 kwietnia 2000 r. i następnie zmienionego uchwałą nr VIII/73/2003 Rady Gminy Krasne z dnia 10 lipca 2003 r. Ustęp drugi wskazanego paragrafu jako załączniki uchwały wskazuje: tekst Zmiany Nr 2 Studium – część A – Uwarunkowania stanowiący załącznik nr 1 (pkt 1), tekst Zmiany Nr 2 – część B – Kierunki Zagospodarowania Przestrzennego – stanowiący załącznik nr 2 (pkt 2), rysunek Zmiany Nr 2 Studium – Uwarunkowania w skali 1:10 000 – stanowiący załącznik nr 3 (pkt 3), rysunek Zmiany Nr 2 Studium – Kierunki Zagospodarowania Przestrzennego w skali 1:10 000 – stanowiący załącznik nr 4 (pkt 4) oraz rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu studium – stanowiące załącznik nr 5 (pkt 5). Paragraf 2 uchwały wskazuje, iż w Zmianie Nr 2 Studium uchwala się uwarunkowania rozwoju Gminy Krasne określone w załącznikach do uchwały, o których mowa w § 1 ust. 2 pkt 1 i 3. W § 3 wskazano z kolei, iż w Zmianie nr 2 studium uchwala się kierunki zagospodarowania przestrzennego Gminy Krasne określone w załącznikach do uchwały, o których mowa w § 1 ust. 2 pkt 2 i 4. Paragraf 4 stanowi, że przyjmuje się rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu Zmiany Nr 2 studium, stanowiące załącznik nr 5 do uchwały. Paragraf 5 powierza wykonanie uchwały Wójtowi Gminy Krasne, natomiast według § 6 uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. Przed złożeniem skargi na wskazaną uchwałę A. sp. z o.o. w dniu 11 grudnia 2012 r. złożyła w Urzędzie Gminy Krasne, skierowane do Rady Gminy Krasne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego poprzez uchwalenie tego aktu. W szczególności spółka zarzuciła naruszenie prawa własności jej działek o nr 1028/1 i 1082/2 położonych we wsi Krasne, gmina Krasne poprzez oznaczenie nieruchomości, dokonane w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego (dalej zwanym MPZP) nr [...], jako przeznaczonej na tereny rolne bez prawa zabudowy. W uzasadnieniu spółka podniosła, że argumentacja Wójta Gminy Krasne o konieczności zagwarantowania terenu pod rozbudowę oczyszczalni ścieków jest niezgodna z przepisami prawa i projektem MPZP przez niego sporządzonym. Oczyszczalnia ścieków może być realizowana tylko na terenie przewidzianym pod taką inwestycję. W ocenie spółki tereny rolne bez prawa zabudowy nie mogą stanowić terenu buforowego dla oczyszczalni ścieków, gdyż stanowi to obejście prawa. W dalszej części uzasadnienia zarzucono Zmianie nr 2 studium naruszenie art. 11 pkt 6 upizp poprzez brak dokonania, zgodnie z przepisami prawa, uzgodnienia z Zarządem Województwa Podkarpackiego. Zarzuciła też naruszenie art. 12 ust. 1 upizp, poprzez nieprawidłowe rozstrzygnięcie o uwagach wniesionych do projektu Zmiany nr 2 studium, a także rażące naruszenie art. 10 upizp. Spółka podniosła, że postępowanie Rady Gminy Krasne spełnia przesłanki zastosowania art. 28 upizp tj.; "naruszenie zasad sporządzenia studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzenia, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części". Odnośnie MPZP spółka zarzuciła naruszenie art. 20 upizp poprzez brak zgodności studium po zmianie z projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podała, że zachodzi wysokie prawdopodobieństwo braku zgodności studium z projektem MPZP. Zwróciła uwagę, że w ciągu kilkunastu dni rada dokonała zmiany studium dla obszaru, dla którego wcześniej uchwaliła MPZP, co jest sprzeczne z podstawowymi zasadami planistycznymi, ciągłością kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz zasadami prawotwórczymi. Jeżeli MPZP jest aktem prawa miejscowego, to studium nie może być z nim sprzeczne, nie tylko z powodu niezgodności z ustawą, ale też ze względu na hierarchię aktów planistycznych. W odpowiedzi na wezwanie Rada Gminy Krasne pismem z dnia 28 grudnia 2012 r. wskazała, że postanowienia, na które powołuje się spółka były przedmiotem odrębnego postępowania. Natomiast uchwała z dnia 2 grudnia 2009 r. została podjęta w oparciu o zupełnie nowe postanowienie. Po rozpatrzeniu bowiem wniosku Wójta Gminy Krasne z dnia 1 czerwca 2009 r. w sprawie uzgodnienia projektu Zmiany nr 2 Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Krasne - Zarząd Województwa Podkarpackiego postanowieniem z dnia 7 lipca 2009 r. uzgodnił projekt zmiany studium i uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w zakresie jego zgodności z ustaleniami MPZP Województwa Podkarpackiego. A zatem pozytywne rozstrzygnięcie Zarządu Województwa Podkarpackiego oznacza, że wszystkie wymagane przepisami uzgodnienia niezbędne w procedurze uchwalania studium, zostały uzyskane. W związku z tym Rada uznała, że zarzut naruszenia art. 11 pkt 6 upizp jest niezasadny. Odnosząc się do kolejnego zarzutu tj. naruszenia art. 12 ust. 1 upizp Rada naprowadziła, że podejmując uchwałę w sprawie studium rozstrzyga jedynie o sposobie rozpatrzenia uwag, które nie zostały przez Wójta uwzględnione, natomiast nie zajmuje się uwagami, które wójt uwzględnił, gdyż te mają swoje odzwierciedlenie w przedkładanym Radzie projekcie. W ocenie Rady nieuzasadniony jest również zarzut rażącego naruszenia przepisów zawartych w art. 10 upizp. Przepisy upizp nie wprowadzają bowiem żadnych ograniczeń czasowych. Ponadto ocenie w trybie nadzoru prawnego podlegają nie tylko przepisy zawarte w poszczególnych uchwałach z zakresu planowania przestrzennego, ale także procedura ich uchwalania z uwzględnieniem wszystkich elementów zarówno w zakresie opinii, czy uzgodnień, ale także w odniesieniu do wnoszonych uwag. Konkludując Rada stwierdziła, że pozytywna ocena organu nadzorczego oznacza, że nie można przypisać trafność zarzutów skarżącej spółki względem przedmiotowej uchwały. A. sp. z o.o. zaskarżyła uchwałę z dnia 2 grudnia 2009 r., nr XLI/302/2009 w sprawie uchwalenia Zmiany Nr 2 Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Krasne, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Skarżąca spółka zarzuciła uchwale naruszenie: 1) art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, 2) art. 31 ust. 3 Konsytucji RP, 3) art. 11 pkt 6 upizp, 4) art. 20 upizp, 5) art. 18 upizp. W uzasadnieniu skarżąca spółka ponowiła argumentację i zarzuty jak w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Krasne wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej. Podniósł, że zaskarżona uchwała nie ogranicza w sposób niezgodny z prawem uprawnień wynikających z przysługującej spółce prawa własności. Wójt powtórzył stanowisko Rady zawarte w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Dodał, że działki, które są przedmiotem skargi znajdują się na obszarze miejscowości Krasne, który we wszystkich aktach planistycznych przeznaczony był pod użytki rolne. Takie przeznaczanie tego obszaru było przewidziane w ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy Krasne, który obowiązywał do 31 grudnia 2003 r. Naprowadził, że na obszarze miejscowości Krasne, występują użytki rolne, a niekorzystne stosunki wodne powodują, że tereny te są podmokłe i na te uwarunkowania środowiskowe zwraca się uwagę w studium. Mając na uwadze te warunki środowiskowe Wójt podniósł, że rolą rady gminy, jest wyważenie istotnych uwarunkowań polityki przestrzennej konkretnej gminy, które wynikają z określonych problemów gminy i zachodzących na jej obszarze zjawisk, interesu publicznego oraz interesu indywidualnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, zważył co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 147 § 1 P.p.s.a. Sąd uwzględnia skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Powyższy przepis pozostaje w związku m.in. z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 z późn. zm. dalej u.s.g.), stosownie do którego nieważna jest uchwała sprzeczna z prawem. Wobec brzmienia art. 91 ust. 4 u.s.g. zaznaczyć należy, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Powyższe oznacza, że przesłanki nieważności aktów organów gmin nie pokrywają się z przyczynami stwierdzenia nieważności decyzji i postanowień, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. i na podstawie argumentacji a contrario do wskazanego przepisu art. 91 ust. 4 u.s.g. przyjmuje się, że dopiero "istotne naruszenie prawa" aktem organu gminy oznacza jego nieważność. Powyższe trzeba także uzupełnić o treść art. 94 ust. 1 i 2 u.s.g., które stanowią: 1. Nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. _@POCZ@__@KON@_2. Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio. W pierwszej kolejności należało jednak rozważyć kwestię legitymacji Spółki w zakresie interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały. Stosownie bowiem do art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zgodnie z poglądem wyrażonym w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej NSA) z dnia 8 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 123/10 (dostępne w cbois.nsa.gov.pl) w sytuacji, gdy w wyniku zgodnych z ustaleniami studium postanowień miejscowego planu zagospodarowania dochodzić może do nieuzasadnionego naruszenia zasady równości właścicieli sąsiednich nieruchomości należy opowiedzieć się za dopuszczalnością zaskarżenia w odpowiednim zakresie ustaleń studium, będących niejako pierwotnym źródłem takiego naruszenia. Pogląd powyższy podzielił także NSA w postanowieniu z dnia 8.10.2010 r. sygn. akt II OSK 1874/10 (dostępne w Internecie – cbois.nsa.gov.pl). Jak podkreślono kwestię zaskarżalności postanowień studium należy badać w odniesieniu do każdego przypadku odrębnie. W sytuacji, gdy np. w wyniku zgodnych z ustaleniami studium postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dojdzie np. do nieuzasadnionego naruszenia zasady równości właścicieli sąsiednich nieruchomości, należy się opowiedzieć za dopuszczalnością zaskarżenia w odpowiednim zakresie ustaleń studium. Studium jest bowiem niejako pierwotnym źródłem takiego naruszenia, zatem prawo zaskarżenia studium czyni w takim wypadku realnym konstytucyjne prawo do sądu, realizowane na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Należy zwrócić uwagę, iż wedle brzmienia aktualnie obowiązującego art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 647) miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, obowiązujące w zakresie przeznaczenia terenu, zagospodarowania i warunków zabudowy, stanowiące bezpośrednią podstawę do wydawania decyzji budowlanych oraz wywłaszczania gruntów na cele publiczne, muszą być zgodne ze studium. Orzecznictwo NSA dotyczące tej kwestii wskazuje, że okoliczność tę trzeba potraktować jako istotną dyrektywę wykładni przepisu art. 9 ust. 4, z której wynika związanie ustaleniami studium przy sporządzaniu i uchwalaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (tak NSA m.in. w wyrokach z dnia 6.02.2007 r. sygn. akt II OSK 1357/06, z dnia 14.06.2007 r. sygn. akt II OSK 359/07). Tak więc ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, które oddziaływują na prawa i obowiązki podmiotów zewnętrznych wobec administracji, przede wszystkim użytkowników przestrzeni oraz właścicieli i władających nieruchomości, są wiążące dla organów gminy, co potwierdzają m.in. przepisy art. 17 pkt 4 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie przyjmuje się, iż naruszenie interesu prawnego skarżącego uchwałę organu musi być bezpośrednie i realne. Tymczasem w niniejszej sprawie według niekwestionowanych przez skarżącą a nawet przyznanych okoliczności wskazywanych przez organ w piśmie z dnia 8 lipca 2013 r. w oparciu o zmianę nr 2 Studium dotychczas nie została uchwalona zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zmiana nr 2 Studium w ogóle nie dotyczyła terenu, na którym są położone działki nr 1028/1 i nr 1082/2 będące przedmiotem prawa własności skarżącej Spółki, a co za tym idzie – terenu, na którym obowiązuje kwestionowany w odrębnej sprawie, która toczy się przed tut. Sądem pod sygn. akt II SA/Rz 214/13 miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nr [...] przy drodze powiatowej K. – S. Studium ma charakter opracowania perspektywicznego stanowiącego podstawę prowadzenia polityki przestrzennej na obszarze gminy z uwzględnieniem uwarunkowań, celów i kierunków polityki przestrzennej państwa na terenie województwa. Natomiast przeznaczenie terenów oraz zasady ich zagospodarowania są ustalane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego. Jako akt planistyczny określa jedynie politykę przestrzenną gminy i wiąże wewnętrzne organy gminy w ich planach przy sporządzaniu projektów planów miejscowych. Jako akt kierownictwa wewnętrznego określa kierunki i sposoby działania organów i jednostek pozostających w systemie organizacyjnym aparatu gminy przy sporządzaniu projektu przyszłego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Studium stanowi jeden z etapów poprzedzających uchwalenie planu i nie może tym samym, w żadnym przypadku, stanowić nawet podstawy do wydawania decyzji o warunkach zabudowy (tak NSA w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 21.11.2000 r. sygn. akt II SA 106/00 – Lex 57 193). W sytuacji, gdy Zmiana nr 2 Studium w ogóle nie dotyczyła terenu, na którym są położone działki należące do skarżącej Spółki, gdy w oparciu o te zmianę nie została uchwalona zmiana m.p.z.p. ani Spółka w żaden sposób nie wykazała, aby został w inny sposób naruszony jej interes prawny, to brak możliwości zbadania przez Sąd legalności zaskarżonej uchwały, w tym zasadności zarzutów związanych z procedurą uchwalenia Zmiany nr 2 Studium. Warunkiem wstępnym przystąpienia do takiej kontroli jest bowiem ustalenie, że uchwała narusza interes prawny skarżącego, o czym wprost stanowi art. 101 ust,. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Dlatego skargę jako bezzasadną należało oddalić na podstawie art. 151 P.p.s.a.