II SA/Rz 213/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Paweł Zaborniak Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 lipca 2015 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "[...]" w [...] na uchwałę Rady Powiatu [...] z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie zawiązania spółki z ograniczoną odpowiedzialnością -skargę oddala- II SA/Rz 213/15 UZASADNIENIE Uchwałą z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...], podjętą na podstawie art. 12 pkt 8 lit. g ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t. j. Dz. U. z 2013 r. poz. 595, ze zm.) – dalej: "u.s.p.", oraz art. 9 i art. 12 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (t.j. Dz. U. z 2011 r. Nr 45, poz. 236, ze zm.) Rada Powiatu [...] zawiązała spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością pod firmą "[...] w [...] sp. z o.o." z kapitałem zakładowym 50.000 zł, pokrytym w całości gotówką przez Powiat [...]. W § 2 tej uchwały wskazano, że przedmiotem działalności spółki będzie w szczególności świadczenie usług medycznych poprzez utworzony zgodnie z ustawą z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej, niepubliczny zakład opieki zdrowotnej. W dniu 30 czerwca 2014 r. Stowarzyszenie "[...]" (dalej: "Stowarzyszenie") skierowało do Rady Powiatu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a wobec braku odpowiedzi ze strony organu, w dniu 29 sierpnia 2014 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na opisaną na wstępie uchwałę Rady Powiatu [...] z dnia [...] lutego 2009 r., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności jako podjętej z rażącym naruszeniem obowiązującego porządku prawnego. Zdaniem strony skarżącej sporna uchwala nie stanowi aktu prawa miejscowego i nie została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa [...], co przesądza o nieważności wszelkich czynności prawnych związanych z zawiązaniem finansowanej z budżetu powiatu spółki "[...] w [...]". Prywatyzacja określonej kategorii zadań publicznych musi mieć podstawę ustawową, a w przypadku zaskarżonej uchwały takiej podstawy prawnej nie ma. Niemniej istotny jest fakt, że mienie powiatu nie jest mieniem komunalnym, a zatem powiat nie może tworzyć spółki komunalnej na podstawie ustawy o gospodarce komunalnej. Wobec powyższego zaskarżona uchwała została podjęta na szkodę interesu publicznego, co z kolei winno prowadzić do stwierdzenia jej nieważności. W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu [...] wniosła o jej oddalenie z uwagi na brak naruszenia interesu prawnego skarżącego Stowarzyszenia. Skarga wniesiona została na podstawie art. 87 u.s.p., a zgodnie z tym przepisem warunkiem skutecznego jej wniesienia jest wykazanie naruszenia interesu prawnego skarżącego, zaistniałe na skutek podjęcia przez organ powiatu zaskarżonego aktu. We wniesionej skardze Stowarzyszenie nie wskazało jaki konkretnie interes prawny naruszono zaskarżoną uchwała, a zarzuty skargi oparło na szeroko pojętym interesie wspólnoty samorządowej, co jednakże nie może stanowić wykazania naruszenia interesu prawnego w rozumieniu powołanego wyżej przepisu. Zaskarżona uchwała zawiera regulacje dotyczące formy wykonywania zadań powiatu w zakresie promocji i ochrony zdrowia, a zatem jej przedmiotem jest regulacja organizacyjna, która nie kształtuje praw i obowiązków skarżącego, jak też nie pozbawia go uprawnień. Pozostałe zarzuty skargi organ uznał za niezasadne – zaskarżona uchwała nie narusza w żaden sposób dóbr lokalnej wspólnoty samorządowej, nie stanowi aktu prawa miejscowego i nie podlegała publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa, a przepisy prawa nie obligowały organu do przeprowadzenia konsultacji społecznych lub referendum przed jej podjęciem. Postanowieniem z dnia 22 października 2014 r. II SA/Rz 1263/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odrzucił skargę uznając, że przed Sądem toczyło się już postępowanie ze skargi D.S., o sygnaturze II SA/Rz 483/09, zakończone prawomocnym wyrokiem z dnia 27 stycznia 2010 r., oddalającym skargę na opisaną na wstępie uchwałę Rady Powiatu [...]. Zgodnie natomiast z art. 87 ust. 2 u.s.p. wykluczona jest możliwość zaskarżenia uchwały do sądu administracyjnego w sytuacji, gdy sąd ten orzekał w sprawie i skargę oddalił. Tym samym skarga wniesiona w niniejszej sprawie przez Stowarzyszenie w imieniu którego działa D.S. podlegała odrzuceniu, gdyż dotyczy prawomocnie osądzonej sprawy objętej skargą pomiędzy tymi samymi stronami. Uwzględniając skargę kasacyjną Stowarzyszenia, postanowieniem z dnia 11 lutego 2015 r. II OSK 100/15 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił ww. postanowienie sądu I instancji. W uzasadnieniu podał, że przed odrzuceniem skargi sąd I instancji nie zweryfikował czy podmiot wnoszący skargę posiadał legitymację do działania w imieniu Stowarzyszenia, a zatem czy skarga wniesiona była skutecznie. Ponadto zdaniem NSA w okolicznościach niniejszej sprawy nie można było przyjąć, aby zachodziła sytuacja przewidziana w art. 87 ust. 2 u.s.p., gdyż uznanie, że w prowadzonym wcześniej postępowaniu D.S. nie posiadała legitymacji do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę, nie oznacza automatycznie zamknięcia drogi dla kolejnego skutecznego wniesienia skargi na ten akt. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta, z mocy art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm. ) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. – obejmuje również akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie znajduje ponadto zastosowanie art. 190 zd. pierwsze P.p.s.a., stanowiący, że sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jak już bowiem nadmieniono, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 11 lutego 2015 r., II OSK 100/15 uchylił postanowienie WSA w Rzeszowie z dnia 22 października 2014 r., II SA/Rz 1263/14 odrzucające skargę Stowarzyszenia "[...]" i wskazał, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi sytuacja przewidziana w art. 87 ust. 2 u.s.p. Przyczyną oddalenia skargi D.S. na uchwałę Rady Powiatu [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2009 r. w sprawie o sygn. II SA/Rz 27 stycznia 2010 r. było bowiem stanowisko Sądu, podtrzymane przez NSA w wyroku z dnia 31 sierpnia 2010 r., II OSK 1206/10 co do tego, że przedmiotowa uchwała nie dotyka interesu prawnego skarżącej, a wobec takiej przyczyny oddalenia skargi – nie podlegała badaniu legalność zaskarżonego aktu. Poddając skargę wstępnemu badaniu Sąd stwierdził, że została ona podpisana przez osobę uprawnioną do reprezentowania Stowarzyszenia – D.S., spełnione też zostały warunki formalne do wniesienia skargi. Jej złożenie poprzedzone zostało wezwaniem o usunięcie naruszenia prawa, a następnie wobec braku odpowiedzi na to wezwanie skarga została skierowana w ostatnim dniu 60-dniowego terminu, który przypadał 29.08.2014 r. Podstawą skierowania skargi jest art. 87 ust 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t. j. Dz. U. z 2013 r. poz. 595, ze zm.) – u.s.p., stanowiący, iż każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.. Przyznanie, na podstawie art. 87 ust. 1 u.s.p. legitymacji do wniesienia skargi w oparciu o naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia oznacza, że przesłanką, od spełnienia której przepisy prawa uzależniają podjęcie przez sąd administracyjny kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały organu powiatu, jest ustalenie naruszenia tego interesu lub uprawnienia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że posiadanie interesu prawnego oznacza de facto ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, LEX Nr 81964). Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zatem norma prawna kształtująca sytuację prawną wnoszącego skargę. Cechami interesu prawnego jest to, że ma on charakter indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisów prawa materialnego (B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 1996, s. 194). Interes prawny musi więc wynikać bezpośrednio z konkretnej normy prawnej, a przy tym mieć realny charakter (wyrok NSA z dnia 18 września, II SA 2637/02, LEX Nr 80699). W wyroku z dnia 4 września 2001 r., II SA 1410/01, LEX Nr 53376 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził nawet dalej idący pogląd, podkreślając, że związek pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną indywidualną sytuacją prawną musi istnieć obecnie a nie w przyszłości i powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków. Oceniając, czy w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca wykazała takie naruszenie Sąd doszedł do przekonania, że przesłanka ta nie została spełniona. Wykazując swoją legitymacje procesową Stowarzyszenie "[...]" stwierdziło, że podjęcie przez radnych Rady Powiatu [...] "godzi w sposób rażący w interes publiczny, o charakterze ogólnospołecznym lokalnej społeczności" i powołało się w tym zakresie na przytoczone w skardze przepisy prawa materialnego oraz art. 68 Konstytucji RP, a także " przepisy prawa ustrojowego – ustawa o samorządzie gminnym i powiatowym". Powołana wśród tych przepisów ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (t.j. Dz. U. z 2011 r., Nr 45, poz. 236) określa zasady i formy gospodarki komunalnej jednostek samorządu terytorialnego, polegające na wykonywaniu przez te jednostki zadań własnych, w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej (art. 1 ust. 1) Gospodarka komunalna obejmuje w szczególności zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych (art. 1 ust.2 ). Zgodnie z art. 2 tej ustawy gospodarka komunalna może być prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego w szczególności w formach samorządowego zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego. Ustawa ta umożliwia jednostkom samorządu terytorialnego tworzenie spółek z ograniczoną odpowiedzialnością lub spółek akcyjnych, a także przystępowanie do takich spółek oraz tworzenie spółek komandytowych lub komandytowo-akcyjnych, o których mowa w art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym (art. 9). Powołany art. 6 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym (u.s.p.) stanowi, że powiat nie może prowadzić działalności gospodarczej wykraczającej poza zadania o charakterze użyteczności publicznej. Wszystkie te przepisy mają charakter kompetencyjny, nie zawierają unormowań, w oparciu o które można byłoby skutecznie żądać działania organu zmierzającego do zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia działalności organu sprzecznej z potrzebami danej osoby, dlatego nie można z nich wywodzić indywidualnego interesu prawnego. Bezspornie powołany w skardze art. 68 ust. 1 i 2 Konstytucji RP gwarantuje prawo obywatela do ochrony zdrowia i równego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych. Przepis ten w powiązaniu z art. 4 ust. 1 pkt. 2 u.s.p. zapewniają obywatelom prawo do opieki zdrowotnej. W zaskarżonej uchwale o utworzeniu spółki z ograniczoną odpowiedzialnością prawo to nie zostało naruszone, bowiem zgodnie z jej § 5 – "powołany przez spółkę niepubliczny zakład opieki zdrowotnej zapewni dalsze nieprzerwane świadczenie usług medycznych bez ograniczenia ich dostępności, jakości i warunków poszczególnych rodzajów świadczeń udzielanych dotychczas przez SP ZOZ w [...]". W uchwale tej nie wprowadzono żadnych ograniczeń w dostępie do świadczeń zdrowotnych. Nie można zatem mówić o naruszeniu czyjegokolwiek interesu prawnego (uprawnienia) przez wskazane przepisy. Należy również podkreślić, że w myśl przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (obecnie już nieobowiązującej) niepubliczny zakład opieki zdrowotnej mogła utworzyć osoba prawna, m. in. spółka z o.o., gdy spełnione zostały odpowiednie warunki i zachowany tryb ustawy o zoz, zaś zakład opieki zdrowotnej mógł rozpocząć działalność dopiero po uzyskaniu wpisu do rejestru (art.12 ust. 1). Na mocy zaskarżonej uchwały utworzono spółkę z o.o., a dopiero ona mogła utworzyć niepubliczny zakład opieki zdrowotnej. Z tego też względu nie mogą być brane pod uwagę argumenty skarżącego Stowarzyszenia wskazujące na wadliwe funkcjonowanie utworzonego prze spółkę "[...] w [...] sp.z o.o." niepublicznego zakładu opieki zdrowotnej. Dotyczą one bowiem funkcjonowania tego zakładu oraz ewentualnych nieprawidłowości związanych z podejmowaniem w późniejszym czasie innych uchwał przez Radę Powiatu [...] (m. in. wskazywanych przez Stowarzyszenie uchwał dotyczących zmiany aktu założycielskiego spółki z dnia 28 października 2009 r. i z dnia 23 maja 2012 r.). Nie mógł też odnieść zamierzonego rezultatu argument skargi dotyczący naruszenia art. 40 ust. 1 i 2 u.s.p., związany z brakiem publikacji zaskarżonej uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. W tej kwestii wyjaśnień udzielał Stowarzyszeniu Wojewoda [...], który wyraźnie wskazał, że uchwała ta nie podlegała publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym wobec faktu, że nie stanowi ona aktu prawa miejscowego. Taki charakter mają natomiast uchwały o likwidacji lub utworzeniu zakładu opieki zdrowotnej (por. wyrok NSA z dnia 19.05.2005 r., OSK 1502/04, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Reasumując, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela wyrażony w wyroku tut. Sądu z dnia 27 stycznia 2010 r., II SA/Rz 483/09 pogląd, iż zaskarżona uchwała w sprawie zawiązania przez Powiat [...] spółki "[...] w [...] sp.z o.o." zawiera regulacje dotyczącą formy wykonywania zadań przez powiat w zakresie promocji i ochrony zdrowia. Jej przedmiotem jest regulacja organizacyjna, która nie kształtuje praw i obowiązków, jak też nie pozbawia uprawnień. Zaprezentowane powyżej stanowisko ma też oparcie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2006r., sygn. akt II OSK 1274/06 (publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym zaakcentowano, że nie można wykładni art. 87 ust. 1 u.s.p. interpretować rozszerzająco, wyprowadzając naruszenie interesu prawnego z ogólnych wartości, a nie naruszenia przepisów prawa, które przyznają konkretny, indywidualny, aktualny, obiektywny interes prawny (uprawnienie)." Z tego względu, działając w oparciu o art. 151 P.p.s.a. Sąd skargę oddalił.