II SA/Rz 213/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa WSA Piotr Godlewski /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2016 r. sprawy ze skargi S. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego -skargę oddala- II SA/Rz 213/16 U Z A S A D N I E N I E Przedmiotem skargi S. P. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: SKO lub Kolegium) z dnia [...] stycznia 2016 r. Nr [...], wydana w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego. Jak wynika z akt sprawy, decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. Nr [...] Prezydent Miasta [...], po rozpatrzeniu wniosku S. P. z dnia 11 grudnia 2015 r. - na podstawie art. 3 ust. 4, art. 8 ust. 1 i 3, art. 39 ust. 1 i 2, art. 106 ust. 4, art. 110 ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 163 ze zm., dalej: u.p.s.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 367 ze zm., dalej: K.p.a.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 1058) - odmówił przyznania zasiłku celowego z przeznaczeniem na naprawę klawiatury laptopa (15 zł), zakupu tuszu do drukarki (63 zł), żywności, tj. jabłek, miodu spadziowego, masła (60 zł), wysyłkę listów poleconych (30 zł) oraz kosztów poniesionych na zakup leków ziołowych (37 zł). Wskazał, że wnioskodawca prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, zajmując trzypokojowy lokal własnościowy. Opłaty mieszkaniowe reguluje na bieżąco - jak oświadczył - ze środków pochodzących z wygranych w zakładach bukmacherskich oraz z pomocy charytatywnej otrzymywanej od ludzi dobrej woli. Korzysta z zasiłku okresowego oraz posiłków finansowanych przez MOPS. Nie pracuje, nie podejmuje prac dorywczych, nie jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy, co tłumaczy złym stanem zdrowia i niespełnieniem warunków do rejestracji. Organ podkreślił, że wg orzeczenia Lekarza Orzecznika ZUS z dnia [...] listopada 2014 r., wnioskodawca nie jest niezdolny do pracy; po rozpatrzeniu sprzeciwu od tego orzeczenia, takie samo stanowisko w dniu [...] grudnia 2014 r. zajęła Komisja Lekarska ZUS. Potwierdziła to także opinia sądowo – lekarska biegłego lekarza pulmunologa z dnia [...] marca 2015 r. z której wynika, że nie jest on niezdolny do pracy, gdyż jest po wyleczonej gruźlicy płuc z wydolnym układem oddechowym. Sam wnioskodawca, mimo wezwania, nie przedłożył aktualnego zaświadczenia lekarskiego potwierdzającego zły stan zdrowia i konieczność leczenia (ostatnie przedłożone pracownikowi socjalnemu pochodzi z 2006 r.). W tych okolicznościach organ uznał brak podstaw do pozytywnego rozpatrzenia wniosku. Wyjaśnił, że zasiłek celowy może służyć zaspokojeniu niezbędnej potrzeby bytowej, a za taką nie można uznać naprawy klawiatury, zakupu tuszu lub wysyłki listem poleconym. Odnośnie zwrotu kosztów poniesionych na zakup leków ziołowych organ wyjaśnił, że zaspokojenie tej potrzeby przed datą złożenia wniosku o pomoc powoduje, że traci ona przymiot niezbędnej i niezaspokojonej. Natomiast w kwestii przyznania środków finansowych na zakup żywności organ wskazał, że wnioskodawca korzysta ze wsparcia MOPS w formie jednego gorącego posiłku dziennie, ponadto otrzymał skierowanie na żywność do Polskiego Komitetu Pomocy Społecznej (ważne do lutego 2016 r.) oraz objęty jest pomocą w formie zasiłku okresowego. Pomoc pozwala zabezpieczyć tę potrzebę we własnym zakresie. W odwołaniu od tej decyzji S. P. zarzucił naruszenie konstytucyjnego porządku oraz dokonanie przez organ ustaleń faktycznych sprzecznych ze zgromadzonym materiałem dowodowym. W jego ocenie organ uznał dowody oparte na fałszu, które to nie wywołują żadnych skutków prawnych. Ze względu na stan zdrowia musi jeść produkty wzmacniające układ odpornościowy oraz zażywać leki ziołowe spowalniające rozwój choroby. Wskazał, że prowadzi liczne sprawy w sądach i do sporządzania pism procesowych niezbędny jest mu sprawny laptop i drukarka. Opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. SKO - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 3, art. 4, art. 8 i art. 39 u.p.s. w zw. z § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 1058) - utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wyjaśniło, że warunkiem niezbędnym do powstania uprawnienia do uzyskania świadczeń z pomocy społecznej jest uprzednie wykorzystanie własnych środków, możliwości i przysługujących uprawnień. Wskazało, że zgodnie z art. 39 ust. 2 u.p.s., zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Wg poczynionych przez organ I instancji ustaleń, S. P. nie posiada żadnych oficjalnych dochodów, a jedynym źródłem jego utrzymania są otrzymywane w różnych formach świadczenia z pomocy społecznej. Wniosek odnośnie uregulowania zaległych faktur na zakup ziół został rozpatrzony negatywnie, gdyż pomoc na powyższy cel została przyznana w październiku 2015 r. Ponadto wnioskodawca korzysta systematycznie w różnych formach ze wsparcia MOPS w [...]. Zasiłek celowy jest świadczeniem uznaniowym i jego przyznanie nie jest prawnym obowiązkiem organu. W skardze na decyzję Kolegium złożoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, S. P. wniósł o jej uchylenie w całości i przyznanie mu należnego świadczenia, tj. zasiłku celowego w kwocie 205 zł. Zarzucił naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a poprzez jego zastosowanie oraz naruszenie praw gwarantowanych Konstytucją RP. Podkreślił, że jako inwalida wojskowy został pozbawiony swych praw. Sformułował także zarzuty dotyczące prawidłowości działania Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie z przyczyn stanowiących podstawę wydania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności lub niezgodności z prawem, gdy dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. Poddawszy zaskarżoną decyzję kontroli we wskazanym zakresie Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji był art. 39 u.p.s. (w dacie orzekania przez Sąd obowiązuje tekst jednolity ustawy ogłoszony w Dz. U. z 2016 r., poz. 930 ze zm.), który w ust. 1 stanowi, że w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zgodnie z ust. 2 tego artykułu, zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Jak wynika z treści wskazanej regulacji, decyzje w przedmiocie zasiłku celowego wydawane są w ramach tzw. uznania administracyjnego. Uznanie to daje organowi pewną swobodę w wyborze rozstrzygnięcia, ale by nie nosiło znamion dowolności, wymaga rzetelnej argumentacji. Organ powinien zatem należycie uzasadnić swoje stanowisko, tj. przedstawić poczynione w sprawie ustalenia faktyczne, przytoczyć dowody na których się oparł i odpowiednio umotywować wyciągnięte na ich podstawie wnioski, tym bardziej, gdy wydawana przez niego decyzja nie uwzględnia żądania strony; znajduje to potwierdzenie w stanowisku Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 22 lutego 2012 r. I OSK 1950/10 stwierdził, że konstrukcja uznania administracyjnego nie wyklucza możliwości odmowy przyznania świadczenia, jednakże nakłada na organ obowiązek każdorazowego precyzyjnego wskazania przesłanek takiej odmowy. Zgodnie z innym wyrokiem tego Sądu (z dnia 2 czerwca 2011 r. I OSK 107/11), sądowa kontrola w tym zakresie nie obejmuje celowości wydatkowania środków jakimi dysponuje pomoc społeczna, lecz odnosi się wyłącznie do zgodności z prawem podjętego rozstrzygnięcia. Wymóg należytego uzasadnienia rozstrzygnięcia determinują także zasady udzielania pomocy społecznej zawarte w u.p.s. Pomoc społeczna ma bowiem na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1). Wspiera także osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb (art. 3 ust. 1). Przenosząc powyższe uregulowania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że orzekające w sprawie organy dokonały w sprawie prawidłowych ustaleń faktycznych i w należyty sposób uzasadniły swoje stanowisko, które jest zgodne z regulującymi materię przyznawania zasiłków celowych przepisami prawa. Wg przeprowadzonego w sprawie wywiadu środowiskowego stanowiącego stosownie do art. 106 ust. 4 u.p.s. ustawową przesłankę wydania decyzji administracyjnej o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia, skarżący jest osobą samotnie gospodarującą, niepracującą, zajmującą trzypokojowe mieszkanie własnościowe (koszt jego utrzymania to 634,70 zł miesięcznie). W dacie sporządzania wywiadu i wydawania decyzji uprawniony był do zasiłku okresowego w kwocie 317 zł miesięcznie (od 1 października 2015 r. do 31 stycznia 2016 r.), korzystał też z pomocy w zakresie dożywiania obejmującej jeden gorący posiłek dziennie oraz skierowanie na żywność. O ile okoliczności te w przypadku wykazania przez skarżącego niezaspokojonych niezbędnych potrzeb życiowych mogłyby samoistnie uzasadniać skuteczne ubieganie się o wnioskowaną pomoc, nie sposób pominąć pozostałych ustaleń wywiadu środowiskowego. Wynika z niego dodatkowo, że wnioskodawca jest całkowicie bierny zawodowo, mimo że brak jest przeciwwskazań lekarskich do podjęcia przez niego pracy (orzeczenia Lekarza Orzecznika i Komisji Lekarskiej ZUS z dnia [...] listopada i [...] grudnia 2014 r., opinia sądowo – lekarska pulmunologa z dnia [...] marca 2015 r.). Nie jest też zarejestrowany w Urzędzie Pracy, co wbrew treści w/w orzeczeń tłumaczy złym stanem zdrowia i niespełnianiem warunków rejestracji (mimo wskazówek organu, nie przedłożył jednak aktualnego zaświadczenia lekarskiego o stanie zdrowia, zaś ostatnie pochodzi z 2006 r.). Mimo znaczącej dysproporcji pomiędzy wysokością udokumentowanych dochodów (pobieranym zasiłkiem okresowym) a chociażby tylko kosztami utrzymania mieszkania, nie obciążają go żadne zaległości z tym związane (co istotne, koszty te oprócz czynszu i wpłat na fundusz remontowy oraz opłat za energię elektryczną, gaz, wodę i ścieki obejmują także opłaty za telefon, internet i tv cyfrową – łącznie ok. 140 zł miesięcznie); różnicę jak oświadczył, pokrywa z wygranych w zakładach bukmacherskich oraz z bliżej nieokreślonej pomocy charytatywnej innych osób. Zdaniem Sądu, na podstawie powyższych okoliczności organy prawidłowo oceniły sytuację materialno - bytową skarżącego, a wyciągnięte przez nie wnioski w kontekście uznania administracyjnego w pełni uzasadniały odmowę przyznania zasiłku celowego. Przy zaspokojonych potrzebach mieszkaniowych, regulowanych na bieżąco opłatach oraz już wydatnie udzielanemu skarżącemu wsparciu z pomocy społecznej Sąd podziela stanowisko, że pomoc wnioskowana na naprawę sprzętu komputerowego oraz zakup materiałów eksploatacyjnych do drukarki, zakup żywności (jabłek, miodu spadziowego, masła), wysyłkę listów i zwrot wydatków poniesionych na zakup leków ziołowych nie dotyczy niezbędnych potrzeb bytowych. Jakkolwiek katalog tych potrzeb zawarty w art. 39 ust. 2 u.p.s. ma wyliczenie przykładowe (świadczy o tym zwrot "w szczególności"), nie oznacza to, że ustawodawca nie wprowadza żadnej ich gradacji i że wszystkie zgłoszone potrzeby mają zostać zaspokojone zgodnie z oczekiwaniem osoby wnioskującej (w tym zakresie bez wątpienia prymat należy przyznać potrzebom określonym wprost w ustawie). Odnośnie naprawy klawiatury laptopa należy stwierdzić, że komputer bez wątpienia jest ułatwiającym funkcjonowanie narzędziem powszechnego użytku, niemniej nie zaspokaja podstawowych potrzeb życiowych. Ponieważ skarżący jest całkowicie bierny zawodowo, nie służy mu on do wykonywania pracy zarobkowej, dzięki której takie podstawowe potrzeby zaspokaja. Za taką potrzebę trudno uznać opisane w odwołaniu wykorzystywanie go do sporządzania pism sądowych (urzędowych). Te same uwagi dotyczą zakupu tuszu do drukarki oraz opłat za przesyłki pocztowe, które nie są związane z zabezpieczeniem podstaw jego egzystencji. Co do zakupu żywności oraz zwrotu wydatków poniesionych na zakup leków ziołowych należy zauważyć, że skarżący w żaden sposób nie wykazał konieczności stosowania specjalnej diety bądź kuracji lekami ziołowymi. Nie kwestionując powszechnie znanego pozytywnego wpływu pewnych produktów żywnościowych czy ziół na zdrowie człowieka, w przypadku gdy potrzeba ich stosowania wynika tylko z przekonania skarżącego i nie znajduje poparcia chociażby w stosownym zaświadczeniu lekarskim, nie może stanowić wyłącznej podstawy do finansowania ich zakupu ze środków publicznych. Nie bez znaczenia pozostaje, że potrzeby żywnościowe skarżącego, stanowiące co do zasady jedną z ważniejszych pozycji domowego budżetu, są wydatnie zaspokajane dzięki już udzielanemu mu wsparciu z pomocy społecznej (ciepłe posiłki, skierowanie na żywność). Co do zasady należy także wykluczyć możliwość udzielenia zasiłku celowego na pokrycie wydatków, które zostały już przez wnioskodawcę poniesione z własnych środków (zakupione leki ziołowe). W opisanym zakresie zgłoszone przez skarżącego potrzeby nie odnoszą się w jego przypadku do niezbędnych potrzeb życiowych, a tylko takie mogą być celem pomocy społecznej i wnioskowanego zasiłku. Nie można domagać się od organów pomocy społecznej zaspokojenia wszystkich potrzeb bytowych i w pełnym ich zakresie, ponieważ taka pomoc stałaby w sprzeczności z ogólnymi zasadami udzielania świadczeń, nakierowanymi na doraźne wsparcie i pomoc w przezwyciężeniu trudnych sytuacji życiowych, a nie długofalowe finansowanie wszelkich potrzeb zgłaszanych przez beneficjentów pomocy społecznej. Nie sposób też zauważyć, że dochodzenie zabezpieczenia w ramach pomocy społecznej wszelkich potrzeb życiowych byłoby niemożliwe do zrealizowania z uwagi na ograniczone środki pozostające w dyspozycji organów pomocowych oraz bez pokrzywdzenia osób, które tej pomocy w zakresie zabezpieczenia podstaw egzystencji faktycznie potrzebują. W przypadku świadczeń których przyznanie opiera się na konstrukcji uznania administracyjnego, nawet ustalenie, że osoba wnioskująca spełnia przesłanki do otrzymania dochodzonego świadczenia nie oznacza, że po stronie organu powstaje bezwzględny obowiązek jego przyznania, tak w całości, jak i w części. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s., rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a zgłoszone potrzeby powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Tym samym należy stwierdzić, że skarżący nie wykazał zaistnienia przesłanek wynikających z art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s., warunkujących przyznanie dochodzonego świadczenia. W jego przypadku nie bez znaczenia pozostaje także wyraźny brak chęci współpracy z organami pomocy społecznej co do wyjaśnienia rzeczywistej sytuacji finansowej i źródeł finansowania ponoszonych wydatków. Ogólnikowe powoływanie się na wygrane w zakładach bukmacherskich czy pomoc świadczoną przez ludzi dobrej woli, zwłaszcza gdy mają one systematyczny charakter i oscylują w granicach co najmniej kilkuset złotych miesięcznie nie wpisuje się w przytoczony już wyżej zapis art. 2 u.p.s., że pomoc społeczna ma na celu umożliwienie przezwyciężanie takich trudnych sytuacji życiowych, których osoby i rodziny nie są w stanie pokonać przy wykorzystaniu własne uprawnień, zasobów i możliwości (sama różnica między pobieranym przez skarżącego zasiłkiem okresowym a ponoszonymi opłatami za mieszkanie i tzw. media wynosi 317 zł, nie licząc innych doraźnie ponoszonych wydatków na zakup żywności, odzieży, środków czystości itp.). W tym zakresie należy zwrócić uwagę skarżącego, że stwierdzenie dysproporcji między udokumentowaną wysokością dochodu a sytuacją majątkową osoby lub rodziny, wskazującą, że osoba ta lub rodzina jest w stanie przezwyciężyć trudną sytuację życiową wykorzystując własne zasoby majątkowe, można odmówić przyznania świadczenia (art. 12 u.p.s.); przepis ten może znaleźć zastosowanie nie tylko w niniejszej sprawie, ale także do innych składanych wniosków o udzielenie wsparcia w ramach pomocy społecznej. Dokonując w kontekście powyższego kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że odmawiając przyznania skarżącemu zasiłku celowego organy administracji obu instancji dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych i zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy. Stosownie do art. 107 § 3 K.p.a., wskazały i wyjaśniły też podstawy faktyczne i prawne podjętych rozstrzygnięć, którym nie można zarzucić dowolności, Na ich podstawie zasadnie przyjęły, że ustalone okoliczności z przyczyn obiektywnych czyniły niemożliwym uwzględnienie wniosku, a na sfinansowanie wskazanych potrzeb skarżący sam powinien wygospodarować stosowne środki, zwłaszcza wobec ponoszenia opłat za tv cyfrową, które trudno w tej sytuacji uznać za mające priorytetowe znaczenie. Tym samym Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa uzasadniających uwzględnienie skargi, w tym wynikającej z art. 2 Konstytucji RP naruszenia zasady demokratycznego państwa prawa oraz jej art. 67, który gwarantując obywatelom prawo do zabezpieczenia społecznego, odsyła do u.p.s. W żaden sposób nie został naruszony art. 34 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz.U.UE.C.2007.303.1), który w tym zakresie również odsyła do ustawodawstw krajowych. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd skargę jako niezasadną oddalił.