II SA/Rz 214/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski /spr./ Sędziowie WSA Piotr Godlewski WSA Maria Mikolik Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi N. C. – [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia 28 marca 2023 r. nr LXXVI/1663/2023 w przedmiocie określenia zadań z zakresu rehabilitacji zawodowej i społecznej osób z niepełnosprawnościami I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Gminy Miasto [...] na rzecz skarżącej N. C. – G. kwotę 300 zł /słownie: trzysta złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Uchwałą z dnia 28 marca 2023 r., nr LXXVI/1663/2023 (dalej: "uchwała") Rada Miasta Rzeszowa (dalej: "Rada Miasta"), na podstawie art. 12 ust. 11 i art. 92 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2022 r., poz. 1526, dalej: "ustawa o samorządzie powiatowym") oraz art. 35a ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2023 r" poz. 100 ze zm., dalej: "ustawa o rehabilitacji zawodowej i społecznej") uchwaliła, co następuje: § 1 określa się zadania z zakresu rehabilitacji zawodowej i społecznej osób z niepełnosprawnościami, z uwzględnieniem planu finansowego Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych na 2023 rok, jak w załączniku do niniejszej uchwały; § 2 wykonanie uchwały powierza się Prezydentowi Miasta Rzeszowa; § 3 uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. Skargę na tę uchwałę wniosła N.C. prowadząca działalność gospodarczą pod firmą: "A" (dalej: "Skarżąca") zarzucając naruszenie art. 2 w zw. z art. 32 ust. 1 oraz art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 35a ust. 4 w zw. z art. 35a ust. 1 pkt. 7 lit. c) ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz § 2 pkt 3) w zw. z § 5 pkt 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej: "rozporządzenie"), poprzez brak publikacji uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego: albowiem wskazanie terminu wejścia jej w życie (§ 3 "Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia") bez zachowania 14-sto dniowego okresu vacatio legis jak też brak odnalezienia wskazanej uchwały w ww. dzienniku po dokonaniu wstępnej kwerendy wskazuje, że zaskarżona uchwała nie została nawet poprawnie opublikowana. Formułując powyższe zarzuty Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz o przyznanie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniosła, że jako przedsiębiorca prowadzący jednoosobową działalność gospodarczą związaną z rehabilitacją osób niepełnosprawnych, w dniu 4 listopada 2022 r. złożyła do Prezydenta Miasta Rzeszowa (dalej: "Prezydent") na podstawie art. 35a ust. 4 w zw. z art. 35a ust. 1 pkt 7 lit. c) oraz lit. e) ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej a także § 5 pkt 2 rozporządzenia, wniosek o przyznanie dofinansowania ze środków PFRON na zakup specjalistycznego sprzętu rehabilitacyjnego umożliwiającego jej prowadzenie rehabilitacji osób niepełnosprawnych. Decyzją z 2 stycznia 2024 r. Prezydent odmówił Skarżącej udzielenia dofinansowania, a podstawą tej decyzji była zaskarżona uchwała. Powyższe uzasadnia jej interes prawny w zaskarżeniu tej uchwały. Powołując się na abstrakcyjny i generalny charakter uchwały Skarżąca stwierdziła, że istnieje konieczność publikacji wskazanej uchwały w dzienniku urzędowym. Wskazała, że zaskarżona uchwała mogła wejść do obrotu prawnego po upływie czternastu dni od dnia jej ogłoszenia we właściwym publikatorze, chyba że w uchwale zostałby określony dłuższy termin wejścia jej w życie. W sytuacji zaś braku urzędowej publikacji tego aktu prawa miejscowego i nieustalenia dla niego odpowiedniego vacatio legis, nie wszedł on w życie i nie mógł wywołać, jak uchwalił organ: "z dniem jego podjęcia'', skutków prawnych w nim zamierzonych. Zatem nieopublikowana uchwała nie uzyskała obowiązującej mocy prawnej, co jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym i powoduje jej nieważność w całości. W skardze podkreślono, że o związaniu zasadą praworządności w zakresie stanowienia prawa miejscowego przez organy samorządu terytorialnego stanowi art. 94 Konstytucji RP. Zatem nieogłoszenie zaskarżonej uchwały świadczy o naruszeniu konstytucyjnych zasad i pozostaje w oczywistej sprzeczności z regulacjami ustawowymi - art. 44 ustawy o samorządzie powiatowym w związku z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, do których stosowania w procedurze uchwalania aktu prawa miejscowego odsyła art. 94 oraz art. 88 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP. Odpowiadając na skargę Prezydent wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Podkreślił, że zważywszy na treść uchwały, której legalność jest kwestionowana przez Skarżącą, opublikowanie jej w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego byłoby uzasadnione, gdyby uchwała stanowiła akt prawa miejscowego - art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, albo gdyby obowiązek publikacji uchwały wynikał z przepisu szczególnego - art. 13 pkt 10 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Akty prawa miejscowego charakteryzują się tym, że regulują postępowanie określonej kategorii adresatów, są prawem dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji, muszą zawierać regulacje wyznaczające uprawnienia oraz normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Powołał się na pismo dnia 16 lutego 2023 r., znak DF.WSA.98.2023.W., w którym Zastępca Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych poinformował Prezydenta o wysokości środków na realizację w Powiecie Rzeszów zadań określonych w ustawie o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych w 2023 r., która ustalona została na podstawie uchwały Zarządu PFRON nr 24/2023 z dnia 16 lutego 2023 r. Na podstawie tej informacji Rada podjęła w dniu 28 marca 2023 r. uchwałę Nr LXXVI/1663/2023 w sprawie określenia zadań z zakresu rehabilitacji zawodowej i społecznej osób z niepełnosprawnościami, z uwzględnieniem planu finansowego Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych na 2023 rok. Rada wskazując w Załączniku do Uchwały rodzaj zadań do realizacji w 2023 r., a także wysokość środków na ich realizację, nakreśliła swego rodzaju plan, uproszczoną formę budżetu. Miał on charakter wyłącznie informacyjny, a nie normatywny. Uchwała nie stanowiła źródła prawa powszechnie obowiązującego. Nie zawierała bowiem choćby jednej normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. W takiej sytuacji Skarżąca nie jest bezpośrednim adresatem zaskarżonej uchwały, ponieważ nie zawiera ona żadnych norm prawnych dotyczących sfery jej praw i obowiązków. Brak jest zatem spełnienia przez Skarżącą wymogów formalnych do wniesienia skargi, a zatem wniosek o odrzucenie skargi wydaje się być uzasadniony. Ponadto, skoro zaskarżona uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego, tym samym jej wejście w życie nie powinno być uzależnione od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego. Również przepis art.35a ust.3 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, stanowiący podstawę prawną kwestionowanej uchwały, nie stanowi o obowiązku publikowania jej w dzienniku urzędowym. Nie istnieje także inny, szczególny przepis ustawy - w kontekście wymogu wskazanego w kontekście art. 13 pkt 10 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, który stanowiłby o obowiązku jej publikacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga jest uzasadniona. I. Stosownie do przepisu art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą, podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Z przepisu tego wynika, że dla skutecznego wniesienia skargi konieczne jest wykazanie przez stronę, że wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały został naruszony jej konkretny interes prawny lub uprawnienie przez ograniczenie lub pozbawienie uprawnień wynikających z przysługującego jej prawa. Innymi słowy, należy wykazać, że na skutek podjęcia uchwały doszło do naruszenia konkretnego i aktualnego, prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę oraz wskazać naruszenie przez organ konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. II. W realiach sprawy Sąd stwierdza, że Skarżąca ma interes prawny w zaskarżeniu uchwały, jak również, że interes ten został naruszony. Jest tak dlatego, ponieważ z uwagi na treść uchwały (na jej podstawie), Prezydent decyzją z 2 stycznia 2024 r. odmówił Skarżącej, prowadzącej działalność gospodarczą, przyznania dofinansowania do zakupu konkretnie wymienionego sprzętu rehabilitacyjnego. Wskazać należy, że w uchwale Nr LXXVI nie przyznano środków finansowych na dofinansowanie do zakupu sprzętu rehabilitacyjnego dla osób fizycznych prowadzących działalność gospodarczą oraz osób pranych i jednostek nieposiadających osobowości prawnej w 2022 roku. Natomiast Skarżąca należy do kręgu podmiotów, które mogą być beneficjentami Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych. Wynika to z art. 35a ust. 1 pkt 7 lit. c) ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej w zw. z § 2 pkt 3 i § 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia. Zatem zasadnie Skarżąca wskazuje na interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały. III. Trafnie skarga podnosi, że kontrolowana uchwała należy do kategorii aktów prawa miejscowego. Zawarte w załączniku normy mają bowiem charakter powszechnie obowiązujący, dotyczą sytuacji powtarzalnych oraz mają charakter zewnętrzny wobec administracji, normatywny, generalny i abstrakcyjny (por. wyroki NSA: z 19 czerwca 2019 r., sygn. II OSK 2048/17; z 19 czerwca 2018 r., sygn. II OSK 1909/16; z 8 maja 2024 sygn. I GSK 463/23). Zaznaczyć też należy, że na taki charakter uchwał podejmowanych w oparciu o art. 35a ust. 3 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej wskazuje się w orzecznictwie (zob. wyrok WSA w Białymstoku z 12 października 2022 r., sygn. I SA/Bk 270/22 oraz wyrok WSA w Szczecinie z 5 stycznia 2023 r., sygn. II SA/Sz 448/22). Obowiązek publikacji aktów prawnych określony jest w art. 88 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP (warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie, zaś zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa ustawa). Stosownie do art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1461), ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe, przy czym w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy (art. 13 pkt 2). Natomiast stosownie do art. 4 ust. 1 tej ustawy, akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy (tzw. vacatio legis). W uzasadnionych przypadkach akty normatywne, z zastrzeżeniem ust. 3, mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym (art. 4 ust. 2). Zaznaczyć należy, że przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych mają zastosowanie do publikacji aktów prawa miejscowego, co wynika wprost z art. 44 ustawy o samorządzie powiatowym. Stwierdzić więc należy, że zaskarżona uchwała mogła wejść do obrotu prawnego dopiero po publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego, co do zasady – po pływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia. Tymczasem jak wynika z odpowiedzi na skargę, zaskarżona uchwała nie została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Woj. Podkarpackiego. Zatem wobec braku urzędowej publikacji zaskarżonej uchwały a nadto ustalenia nieprawidłowego vacatio legis, przedmiotowa uchwała nie weszła w życie i nie mogła wywołać skutków prawnych "z dniem podjęcia". Oznacza to, że nieopublikowana uchwała nie uzyskała obowiązującej mocy prawnej, co jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym i powoduje jej nieważność w całości (zob. np. wyrok NSA z 23 października 2008 r., sygn. I OSK 701/08, z 9 stycznia 2013 r., sygn. I OSK 1608/12). Z tych przyczyn Sąd orzekł, jak w wyroku, na podstawie art. 147 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023, poz. 1634 ze zm., dalej: "P.p.s..a."). Orzeczenie o kosztach uzasadnia art. 200 P.p.s.a.