II SA/Rz 225/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur-Selwa WSA Karina Gniewek - Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 4 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi J. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia 28 listopada 2024 r. nr SKO.401.ZP.1467.191.2024 w przedmiocie zawieszenia postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego – skargę oddala – II SA/Rz 225/25 U z a s a d n i e n i e Przedmiotem skargi J.J. jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z 28 listopada 2024 r. nr SKO.401.ZP.1467.191.2024 dotyczące zawieszenia postępowania. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, Wójt Gminy [...] postanowieniem z 21 października 2024 r. nr GP.6733.3.2024 zawiesił postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji pn.: Budowa stacji bazowej telefonii komórkowej [...] wraz z wewnętrzną elektroenergetyczną linią zasilającą oraz kanalizacją kablową na części działki nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym [...] w Gminie [...]. Jako podstawę postanowienia wskazał organ przepis art. 97 § 1 pkt 1 i 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 257, dalej: k.p.a.). Organ uznał, że ustalenie spadkobierców zmarłych stron postępowania: E.K., M.K. oraz T.Ł. stanowi zagadnienie wstępne dla prowadzonego postępowania lokalizacyjnego i uzasadnia zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia sprawy, nie dłużej niż trzy lata. Organ administracji nie ma uprawnień by skutecznie wystąpić do sądu z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku. Zażalenie na postanowienie wniosła A. spółka z o. o. z/s w [...] zarzucając organowi brak ustaleń dat śmierci stron oraz brak podjęcia jakichkolwiek czynności celem ustalenia spadkobierców, w tym brak weryfikacji, czy zostały wydane postanowienia o stwierdzeniu praw do spadku oraz brak wezwania ewentualnych spadkobierców zmarłych stron. W świetle powyższych zaniechań niezasadnie w sprawie organ zastosował art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem nie zweryfikował czy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd. Zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie było przedwczesne. Wskazanym na wstępie postanowieniem z 28 listopada 2024 r. Kolegium - działając na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. - uchyliło postanowienie Wójta Gminy z 21 października 2024 r., celem ponownego przeprowadzenia postępowania przez organ I instancji. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wyjaśniło, że art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a., obliguje organ do zawieszenia postępowania w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności o których mowa w art. 30 § 5, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105). W związku z tym, że przedmiotem postępowania zawieszonego przez organy jest ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, śmierć stron tego postępowania nie skutkuje jego umorzeniem jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Sprawa ta nie dotyczy bowiem praw i obowiązków o charakterze osobistym, ściśle związanych ze stronami postępowania. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że organ pierwszej instancji zawiesił postępowanie w sprawie jedynie na podstawie informacji uzyskanej od J.J., z której wynikało, że T.Ł. będący stroną postępowania zmarł. Informacja o śmierci M.K. wynikała z informacji o działce której była współwłaścicielem (data zgonu [...] 2022 r.) oraz informacji z USC, który potwierdził datę zgonu E.K. – [...] 2023 r. i T.Ł. - [...] 2021 r. Organ nie zwrócił się do Sądu Rejonowego z zapytaniem, czy toczyło się postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłych, zaś w przypadku ustalenia, że takie postępowania zostały zakończone - o wskazanie imion, nazwisk i adresów zamieszkania ich spadkobierców. Organ nie poczynił również żadnych kroków w kierunku ustalenia stanu prawnego spadków po zmarłych właścicielach działek objętych postępowaniem, uznanych przez organ za strony postępowania. Tymczasem zastosowanie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. jest dopuszczalne w sytuacji, gdy niemożliwe jest wezwanie, w trybie art. 30 § 4 k.p.a., spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu lub nie występują okoliczności o których mowa w art. 30 § 5 k.p.a., a zatem, czy spadek po zmarłej stronie postępowania jest spadkiem nieobjętym, a jeżeli jest, ustalić, czy istnieje osoba sprawująca faktyczny zarząd majątkiem masy spadkowej, natomiast w przypadku braku zarządcy, czy nie został ustanowiony przez sąd kurator spadku. Następnie, w sytuacji, gdy organ ustali, że brak jest którejkolwiek z tych osób, obowiązany jest wystąpić do sądu o wyznaczenie kuratora spadku, zawieszając do tego czasu postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. B. Adamiak, Glosa do wyroku NSA z dnia 11 lutego 1999 r., II SA/Po 750/98, OSP 2000, z. 4, s. 61). Żadna z tych przesłanek nie została wzięta pod uwagę przez organ. Informacja o śmierci strony nie stanowi wystarczającej przesłanki do zawieszenia postępowania i narusza dyspozycję normy prawnej zawartej w art. 97 § 1 pkt 1 w związku z art. 30 § 5 k.p.a. Powyższe uchybienie obliguje do uchylenia postanowienia. Rozpatrując sprawę ponownie organ pierwszej instancji ustali status prawny spadków po zmarłych. Dopiero wówczas, gdy wezwanie ich spadkobierców do udziału w postępowaniu nie będzie możliwe i nie wystąpią okoliczności o których mowa w art. 30 § 5 k.p.a., organ rozważy zasadność wystąpienia do sądu powszechnego o ustanowienie kuratora spadku. J.J. wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargą zaskarżył w/w postanowienie Kolegium w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania które mogło mieć wpływ na wynik, a to art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w rezultacie błędne uznanie, że postanowienie Wójta z 21 października 2024 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego było nieuzasadnione. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazał, że podstawą zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. jest śmierć strony lub jednej ze stron w toku postępowania administracyjnego. Śmierć strony spowoduje zawieszenie postępowania, jeżeli dodatkowo spełnione zostaną następujące przesłanki: postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe wskutek śmierci strony, nie jest możliwe wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu i nie zachodzą okoliczności o których mowa w art. 30 § 5 k.p.a., tj. spadkobiercy ewentualnie zarządca bądź kurator spadku są ustaleni i znani organowi. W rezultacie postanowienie organu I instancji była prawidłowe, gdyż bezspornie ustalono, że trzy osoby którym przysługiwał status stron w postępowaniu administracyjnym, nie żyją. Wójtowi nie byli znani ich spadkobiercy czy też osoby sprawujące zarząd majątkiem masy spadkowej, względnie w razie ich braku, kuratorzy spadku. W konsekwencji Wójt stosując omawiany przepis prawa był zobligowany do zawieszenia postępowania, gdyż nie mogło ono toczyć się dalej bez udziału wszystkich uprawnionych osób. Skarżący wskazał ponadto, że organ nie ma obowiązku samodzielnego ustalania spadkobierców zmarłych stron postępowania administracyjnego, co podkreśla się w orzecznictwie (wyrok NSA z 15 maja 2019 r. II OSK 1234/18). Z kolei w wyroku NSA z 10 czerwca 2016 r. II OSK 1234/15 wskazano, że organ administracji nie może samodzielnie ustalać spadkobierców i musi zawiesić postępowanie do czasu wydania przez sąd postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku. Ustalenie kręgu spadkobierców należy do kompetencji sądu powszechnego lub notariusza. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach). Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Kolegium, uchylające postanowienie Wójta o zawieszeniu - z uwagi na śmierć trzech stron - postępowania administracyjnego dotyczącego ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Dokonując pod wyżej opisanym względem kontroli w niniejszej sprawie Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd przystępując do oceny legalności zaskarżonego postanowienia wyjaśnia, że śmierć strony może prowadzić zarówno do zawieszenia postępowania (postępowanie dotyczy praw zbywalnych lub dziedzicznych), jak i do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 k.p.a. jako bezprzedmiotowego (postępowanie dotyczy praw niezbywalnych lub nie podlegających dziedziczeniu). Nie w każdym przypadku śmierć strony skutkuje zawieszeniem postępowania nawet w sytuacji, w której dotyczy praw zbywalnych lub dziedzicznych. Jakkolwiek zawieszenie postępowania jest obligatoryjne w przypadku śmierci strony, to każdorazowo wymaga spełnienia przesłanek określonych w art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a., który był podstawą zawieszenia postępowania w rozpatrywanej sprawie. Do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 dochodzi wówczas, gdy nie istnieją wątpliwości, że osoba zmarła była stroną postępowania oraz że jej zgon nastąpił po wszczęciu postępowania. Podobnie należy zawiesić postępowanie w sytuacji, gdy wprawdzie strona zmarła przed wszczęciem postępowania, ale okoliczność ta stała się znana organowi po wszczęciu postępowania (P. M. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2024, art. 97). Wykładnia powołanego wyżej przepisu prowadzi do wniosku, że organ jest zobligowany do zawieszenia postępowania w razie kumulatywnego wystąpienia czterech następujących przesłanek: 1) nastąpiła śmierć strony lub jednej ze stron; 2) nie jest możliwe wezwanie do udziału w postępowaniu spadkobierców zmarłej strony; 3) nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5; 4) postępowanie, ze względu na śmierć strony lub jednej ze stron, nie podlega obligatoryjnemu umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105 § 1). Poza sporem pozostaje, że spełniona została pierwsza oraz czwarta przesłanka. Odnośnie pierwszej z nich ustalono, że zmarły trzy strony postępowania: M.K. ([...] 2022 r.) oraz E.K. ([...] 2023 r.) i T.Ł. ([...] 2021 r.), przy czym informacje o zgonach zostały potwierdzone przez Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego Gminy [...]. Zgony nastąpiły przed wszczęciem postępowania zainicjowanego wnioskiem [...] Sp. z o.o. z 22 lutego 2024 r. Po wszczęciu postępowania przesyłki adresowane do zmarłych stron były zwracane po dwukrotnym awizowaniu i brak było na nich adnotacji, że powodem niedoręczenia była śmierć adresatów. Ujawienie faktów śmierci nastąpiło w toku doręczania zawiadomień z 13 września 2024 r. o zebraniu materiału dowodowego przed wydaniem decyzji, po uprzednim uchyleniu decyzją Kolegium z 18 czerwca 2024 r. decyzji Wójta z 16 maja 2024 r. odmawiającej ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Odnośnie zaś czwartej przesłanki również niesporne jest, że postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego nie stało się bezprzedmiotowe w następstwie śmierci wymienionych wyżej stron, bowiem nie należy do kategorii spraw związanych immanentnie z osobistymi prawami i obowiązkami osoby zmarłej (do takich należą np. sprawy z zakresu prawa osobowego dotyczące zmiany nazwiska, sprawy meldunkowe, o uzyskanie pozwolenia na broń). Przedmiotem sporu w sprawie jest ocena, czy doszło do spełnienia pozostałych dwóch przesłanek obligatoryjnego zawieszenia postępowania, tj. ad. 2) braku możliwości wezwania do udziału w postępowaniu spadkobierców zmarłych stron w trybie art. 30 § 4 k.p.a. (z którego wynika, że w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni) oraz ad. 3) braku faktycznego zarządcy masy spadkowej i kuratora spadku. Innymi słowy, dopiero brak możliwości ustalenia i wezwania spadkobierców do toczącego się postępowania, a jeśli spadek nie został objęty - zarządcy masy spadkowej, a w jego braku - kuratora spadku (art. 30 § 5 k.p.a.), obliguje organ do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. Ustalenie czy zaistniały wskazane wyżej przesłanki obligatoryjnego zawieszenia postępowania wymaga podjęcia przez organ prowadzący postępowanie czynności dowodowych celem ustalenia czy spadkobiercy zmarłych stron zostali ujawnieni bądź w drodze postępowania spadkowego bądź w drodze poświadczenia dziedziczenia. Jeżeli spadkobiercy nie zostali ustaleni w żaden z dwóch wyszczególnionych sposobów, organ zobligowany jest do podjęcia czynności mających na celu ich zidentyfikowanie, a w ich braku i nieobjęcia spadku – ustalenia osoby sprawującej faktyczny zarząd majątkiem masy spadkowej, natomiast w przypadku braku zarządcy, wystąpienia do sądu o wyznaczenia kuratora spadku. Samo wystąpienie do Sądu o wyznaczenie kuratora spadku jest podstawą do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (B. Adamiak, Glosa do wyroku NSA z dnia 11 lutego 1999 r., II SA/Po 750/98). Dopiero natomiast w sytuacji braku znanych spadkobierców a w dalszej kolejności zarządcy masy spadkowej i kuratora spadku, organ zobligowany jest do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. Organ pierwszej instancji nie zwrócił się do sądu rejonowego właściwego ze względu na ostatnie miejsca zamieszkania spadkobierców z zapytaniem, czy toczyło się postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłych, a w przypadku ustalenia że takie postępowania zostały zakończone - o wskazanie danych osobowych i adresów zamieszkania ich spadkobierców. Nie zwrócił się również do spadkobierców ujawnionych w toku postępowania, czy alternatywnie względem sądowego postępowania spadkowego sporządzone zostały akty poświadczenia dziedziczenia. Organ nie poczynił również żadnych kroków w kierunku ustalenia stanu prawnego spadków po zmarłych właścicielach działek objętych tym postępowaniem, uznanych przez organ za strony postępowania. Reasumując, organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w zakresie wystarczającym do wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania. Słusznie uznał zatem organ odwoławczy, że sama informacja o śmierci strony lub stron nie jest wystarczająca do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. Zawieszenie postępowania z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. jest obligatoryjne tylko wówczas, gdy ustalenie spadkobierców zmarłej strony nastręcza trudności i osób tych nie można powiadomić o toczącym się postępowaniu (wyrok NSA z 19 lutego 2025 r. II OSK 1605/22, LEX nr 3853942). Braki w postępowaniu wyjaśniającym skutkowały uznaniem, że do zawieszenia postępowania doszło przedwcześnie. Obligowało to SKO do uchylenia postanowienia organu pierwszej instancji w przedmiocie zawieszenia postępowania, czemu prawidłowo dało wyraz w zaskarżonym postanowieniu. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.