II SA/Rz 229/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S.WSA Jacek Boratyn, Sędzia WSA Jarosław Szaro /spr./, Sędzia WSA Piotr Popek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi P.P. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia [...] grudnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Naczelnika Urzędu Celno-Skarbowego z dnia [...] marca 2021 r., nr [...], 2) postępowanie administracyjne umarza, 3) zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej na rzecz skarżącego P.P. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...]grudnia 2021 r. nr [...] Dyrektor Izby Administracji Skarbowej (dalej: DIAS, organ odwoławczy, organ II instancji), po rozpatrzeniu odwołania P. P. (dalej: Skarżący) od decyzji Naczelnika Podkarpackiego Urzędu Celno-Skarbowego (dalej: organ I instancji, NPUCS), z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym utrzymał w mocy decyzje organu I instancji. Z uzasadnienia decyzji i akt sprawy wynika, że w dniu 24 kwietnia 2019 r. funkcjonariusze Służby Celno-Skarbowej przeprowadzili w Oddziale Celnym kontrolę wyjeżdżającego z Polski czteroosiowego zespołu pojazdów w postaci dwuosiowego pojazdu silnikowego marki FORD TRANSIT nr rej. [...] wraz z dwuosiową przyczepą marki HUMBAUR o nr rej. [...] w zakresie przestrzegania przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 o transporcie drogowym (Dz. U. z 2021 r. poz. 919 ze zm.), dalej: u.t.d. Stwierdzono, że kierowcą pojazdu był l. S. Na przyczepie przewożono samochód osobowy Opel Astra. Do kontroli kierowca przedłożył paszport, kartę pobytu, dowody rejestracyjne pojazdu i przyczepy [...], zgłoszenie celne [....] wywożonego samochodu Opel Astra, list przewozowy CMR z dnia 24 kwietnia 2019 r. Ustalono, że przewóz (eksport na Ukrainę samochodu osobowego Opel Astra) dokonywany był na rzecz firmę "A" Sp. z o.o., [...], [...]. W wyniku kontroli stwierdzono że kierowca nie posiadał i nie okazał: świadectwa kierowcy oraz wypisu z licencji dotyczącej międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy. Wymagane dokumenty, tj. wypis z licencji dotyczącej międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy nr [...] z dnia 14 listopada 2018 r. i wypis ze świadectwa kierowcy nr [...] z dnia 27 marca 2019 r. dostarczone zostały kierowcy i okazane dopiero w 25 kwietnia 2019 r. Ponadto ustalono, iż przewoźnik ("A" Sp. z o.o.) nie dokonał zgłoszenia pojazdu nr rej. [...], podlegającego kontroli, do licencji wspólnotowej nr [...]. Prezes zarządu "A" Sp. z o.o. w oświadczeniu z dnia 24 kwietnia 2019 r. wyjaśnił, że ze względu na awarię pojazdu numer rej. [...] należącego do firmy "A" (wpisanego do licencji wspólnotowej) zmuszony był zastąpić go pojazdem marki FORD TRANSIT o nr rejestracyjnym [...] i z tego powodu kierowca poruszał się zespołem pojazdów nie zgłoszonym do licencji wspólnotowej Z przeprowadzonych czynności kontrolnych rozpoczętych w dniu 24 kwietnia 2019 r. został sporządzony protokół kontroli nr 401030-OC.48.24.2019.1 podpisany w dniu 26 kwietnia 2019 r. przez kierującego pojazdem bez uwag i zastrzeżeń. Przesłuchano również kierowcę pojazdu, który oświadczył, że nie okazał funkcjonariuszowi świadectwa kierowcy i wypisu z licencji wspólnotowej, ponieważ dokumentów tych nie posiadał w pojeździe. Na podstawie danych wskazanych w Krajowym Rejestrze Elektronicznym Przedsiębiorców Transportu Drogowego KREPTD, potwierdzonych pismem Biura do spraw Transportu Międzynarodowego Głównego Inspektoratu Transportu Drogowego z dnia 30 grudnia 2020 r., ustalono, że osobą zarządzającą transportem w firmie: "A" Sp. z o. o. jest P. P. - numer certyfikatu kompetencji zawodowych [...]. Z uwagi na powyższe, NPUCS postanowieniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. wszczął wobec Skarżącego z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie naruszenia przepisów u.t.d., polegającego na niewyposażeniu kierowcy w firmie: "A" Sp. z o.o. w wymagane dokumenty w związku z realizowanym przewozem. Powyższe postanowienie doręczono Skarżącemu w dniu 4 stycznia 2021 r. W odpowiedzi na powyższe Skarżący wyjaśnił, że pojazd o nr [...] nigdy nie należał do firmy "A" Sp. z o.o. i firma ta nie była przewoźnikiem w przedmiotowej sprawie. Przewoźnikiem był kierowca – l. S.. Skarżący podkreślił, że polska firma nie mogła wykonywać przewozu pojazdem zarejestrowanym za granicą. To kierowca, jako przewoźnik winien mieć zezwolenie na przewóz. Decyzją z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] NPUCS stwierdził naruszenie przepisów określone w lp. 1.2 i lp. 1.6 załącznika 4 do u.t.d., polegające na niewyposażeniu kierowcy w dokumenty, o których mowa w art. 87 ust. 1 pkt 1 u.t.d. (wypis z licencji), art. 87 ust. 1 pkt 4 u.t.d. (świadectwo kierowcy) i w związku z tym nałożył na Skarżącego, jako osobę zarządzającą transportem w firmie: "A" Sp. z o.o., karę pieniężną w wysokości 1000 zł. Decyzję doręczono Skarżącemu w dniu 8 marca 2021 r. Pismem z dnia 18 marca 2021 r. Skarżący wystąpił do NPUCS z wnioskiem o "uzupełnienie decyzji w zakresie rozstrzygnięcia". Podniósł, ze nie został poinformowany o zakończeniu postępowania administracyjnego, co uniemożliwiło mu złożenie wyjaśnień. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] NPUCS umorzył w całości postępowanie w sprawie uzupełnienia decyzji z dnia [...] marca 2021 r., jako bezprzedmiotowe. Pismem z dnia 30 kwietnia 2021 r. Skarżący złożył odwołanie od decyzji organu I instancji nr [...] z dnia [...] marca 2021 r. Wydanej decyzji zarzucił: - rażące naruszenie art. 92a ust. 2 i ust. 8 i przepisu lp. 1.2 i lp.1.6 załącznika nr 4 do u.t.d. w związku rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 z dnia 21 października 2009 r. ustanawiającym wspólne zasady dotyczące warunków wykonywania zawodu przewoźnika drogowego i uchylającym dyrektywę Rady 96/26/WE, poprzez ich bezpodstawne zastosowanie, - naruszenie art. 75 § 1, art.77 § 1 i art. 80 ustawy z dn. 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: K.p.a.) w związku z rozporządzeniem WE nr 1071/2009 poprzez ustalanie i dokonanie oceny stanu faktycznego dotyczącego stwierdzonych w skarżonej decyzji naruszeń, na podstawie wybiórczo potraktowanego materiału dowodowego, - naruszenie przepisu art. 7 oraz art. 8 K.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ I instancji działań niezbędnych do dokładnego i wnikliwego wyjaśnienia stanu faktycznego, - naruszenie unormowań K.p.a., w tym szczególności art.7, art. 8, art.77 § 1 , art.80 i art. 107 § 3, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy, poprzez brak staranności organu w podejmowaniu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, - naruszenie art. 8 K.p.a., tj. zasady zaufania do organów Państwa poprzez prowadzenie postępowania w sposób zakładający dokonanie przez stronę zarzucanych jej naruszeń, poprzez arbitralne nieuznawanie dowodów i wyjaśnień, bez oceny okoliczności branych pod uwagę podczas analizy przesłanek, a w szczególności z pominięciem możliwego zastosowania art. 92 c ust. 1 i 92c ust.1a U.T.D.. DIAS, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r. utrzymał w mocy decyzję NPUCS z dnia [...]marca 2021 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przytoczył treść przepisów określających zasady podejmowania i wykonywania krajowego i międzynarodowego transportu drogowego oraz krajowego i międzynarodowego niezarobkowego przewozu drogowego jak również przepisów regulujących odpowiedzialność za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego: podmiotów wykonujących przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, kierowców, osób zarządzających transportem oraz innych osób wykonujących czynności związane z przewozem drogowym. Następnie dokonał omówienia stwierdzonych naruszeń lp. 1.2 i lp.1.6 załącznika nr 4 do u.t.d. i uznał za zasadne utrzymanie w mocy kary pieniężnej za stwierdzone naruszenia. DIAS podkreślił, że w przedmiotowej sprawie przewóz realizowany był bez wymaganych dokumentów, czego prawidłową konsekwencją było nałożenie kary pieniężnej (wg. art. 92a u.t.d.) za naruszenia określone kwotowo w załączniku 4 u.t.d. lp. 1.2 oraz lp. 1.6. (zgodnie z lp. 1.2 załącznika nr 4 do u.t.d. - niewyposażenie kierowcy w wypis z łicencji - podlega karze pieniężnej w wysokości 500 złotych, zaś stosownie do lp. 1.6 załącznika nr 4 do u.t.d. - niewyposażenie kierowcy w świadectwo kierowcy - podlega karze pieniężnej w wysokości 500 złotych. Odnosząc się do zarzutów odwołania DIAS uznał za bezzasadne twierdzenia Skarżącego, że z uwagi na fakt, że pojazd o nr rej. [...] nigdy nie należał do firmy "A" spółka nie mogła wykonywać przewozu pojazdem zarejestrowanym za granicą. W ocenie organu II instancji twierdzenia, że kierowca był przewoźnikiem i to on winien mieć zezwolenie na przewóz nie zasługują na uwzględnienie. Odnosząc się do zarzutu przedawnienia i konieczności umorzenia sprawy organ wyjaśnił, że art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d. zastosowanie znajduje zasadniczo przed organem I instancji (przed i po wszczęciu postępowania administracyjnego), tj. określa on termin procesowy na wydanie (doręczenie) decyzji administracyjnej rozstrzygającej sprawę o nałożenie kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1 i ust.2 u.t.d. Potwierdzeniem tego jest już sama treść tej normy w zestawieniu z treścią art.93 ust.3 u.t.d. Organ przytoczył treść art. 92c u.t.d. wskazując przypadki wyłączenia odpowiedzialności przewoźnika a także przepisy art. 93 u.t.d. regulujące postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej. Zdaniem DIAS norma określona w art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d. nie dotyka postępowania odwoławczego w ten sposób, że w terminie dwuletnim istnieje konieczność wydania decyzji ostatecznej. W ocenie DIAS złożenie odwołania od decyzji organu I instancji wydanej w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1 lub ust. 2 u.t.d. jest instytucją procesową, za pomocą której uprawnione podmioty mogą żądać weryfikacji tego rozstrzygnięcia w celu jego kasacji lub reformacji. Przedmiotem odwołania jest decyzja nieostateczna, która w toku postępowania administracyjnego musi być oceniona przez organ odwoławczy, mogący wobec tej decyzji, a nie sprawy administracyjnej" będącej jej przedmiotem, zastosować rozstrzygnięcia przewidziane wart. 138 K.p.a. W ocenie organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie nie zaistniały przesłanki do umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 92 c ust. 1 pkt 3 u.t.d. DIAS nie dopatrzył się naruszenia przez organ I instancji art. 7, art. 8 art. 77 § 1 , art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. W skardze do sądu Skarżący zarzucił naruszenie: - prawa materialnego, w tym art. 92c ust. 1 pkt 3, art. 93 u.t.d. poprzez ich niezastosowanie, - prawa procesowego tj.: art. 6, art. 7 w zw. z art. 75 art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niezbadanie wszystkich okoliczności sprawy, dokonywanie ustaleń faktycznych sprzecznych z zebranym materiałem dowodowym oraz zignorowaniem wyjaśnień i wniosków złożonych w toku prowadzonego postępowania, - art. 138 oraz art. 139 K.p.a. w związku 92 c ust. 1 pkt 3 u.t.d. poprzez wydanie decyzji z naruszeniem prawa i na niekorzyść strony. Skarżący podkreślił, że zgodnie z brzmieniem art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d., jeżeli upłynął okres dwóch lat od ujawnienia naruszenia tj. zawarcia go w protokole kontroli, to postępowanie w sprawie musi zostać umorzone. Podniósł, że protokół z kontroli nr 401030-OC.48.24.2019.1 sporządzono dnia 24 kwietnia 2019 r. W związku z powyższym w dniu 24 kwietnia 2021 r. upłynął okres dwóch lat od dnia ujawnienia naruszeń, co skutkuje przedawnieniem naruszeń warunków i obowiązków przewozu drogowego. Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz umorzenie poprzedzającego ją postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny miał na uwadze, co następuje: Skarga jest uzasadniona i musi skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji i decyzji ja poprzedzającej oraz umorzeniem postepowania. W sprawie doszło do przedawnienia orzekania przez organy administracji, co powinno spowodować umorzenie postępowania przez organ II instancji. Nie budzą wątpliwości w niniejszym postępowaniu daty w jakich zaistniały zdarzenia mające kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Po pierwsze nie jest kwestionowana data przeprowadzonej kontroli i sporządzenia przez organy kontrolne protokołu z kontroli. Jak wynika z tego dokumentu kontrola ta została przeprowadzona w dniu 24.04.2019 r., a protokół z kontroli został podpisany 26 kwietnia 2019. Nie jest również kwestionowana data wydania orzeczenia organu I instancji – Naczelnika Podkarpackiego Urzędu Celno-Skarbowego, które zapadło 2 marca 2021 r. i zostało doręczone ukaranemu 8 marca 2021 r. Równie pewna jest data wydania orzeczenia przez organ II instancji zapadłego 10 grudnia 2021 r. i doręczonego stronie 28 grudnia 2021 r. Przepis art. 92c ust.1 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym, przewiduje negatywną przesłankę postępowania w przedmiocie ukarania osoby ponoszącej odpowiedzialność za delikt administracyjny stanowiąc, że nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, a postępowanie wszczęte w sprawie umarza się, jeżeli od dnia naruszenia upłynął okres ponad 2 lat. W sprawie powstał na tle tak określonego przepisu spór czy okres, o którym mowa w tym przepisie oznacza, że w sprawie dla jego zachowania powinny zostać wydane dwa orzeczenia ( czyli I i II instancji ), czy tylko wystarczające będzie wydanie orzeczenia w I instancji. Sąd administracyjny stanął na stanowisku, że koniecznym będzie dla zachowania terminu przedawnienia wydanie orzeczeń przez organy obu instancji ( jeżeli oczywiście orzeczenie pierwszoinstancyjne zostało zaskarżone ). Wynika to z ogólnych zasad postępowania administracyjnego, które jest przecież dwuinstancyjne. Jeżeli zatem toczy się ono i na którymkolwiek jego etapie dojdzie do upływu terminu przedawnienia, to obowiązkiem organu jest umorzenie tego postępowania. Może to nastąpić zarówno w I jak i II instancji. Brak jest jakichkolwiek przepisów odnoszących się do kar administracyjnych nakładanych za naruszenia w transporcie drogowym by wystarczające było zachowanie terminu przez organ I instancji. Przepisy takie musiały by być zawarte w takich regulacjach i w sposób wyraźny i nie budzący wątpliwości przewidywać, że zachowanie terminu przez organ I instancji jest wystarczające dla uniknięcia przedawnienia orzekania w sprawie, tak jak czynią to np.: przepisy art. 68 § 1 i 2 czy 118 § 1 o.p. Przepisy te, co oczywiste, nie mają w niniejszej sprawie zastosowania. Przepisami takimi nie są również, powoływane przez organ przepisy art. 93 ust.3 ustawy o transporcie drogowym. Normy zawarte w art. 93 dotyczą bowiem wskazania organu właściwego do orzekania w sprawie i rodzaju rozstrzygnięć jakie może wydać organ w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Może on więc nałożyć karę pieniężną ( art.93 ust.1 ) czy też może postępowanie umorzyć ( art. 93 ust.3 tej ustawy ). W żaden sposób nie można stwierdzić, na podstawie tych przepisów, że wydanie orzeczenia w I instancji jest wystarczające dla zachowania terminu przedawnienia o którym mowa w art. 92c ust1 pkt 3 utd. Nie traci bowiem mocy przepis art. 138 § 1 pkt 2 kpa, który stanowi, że organ II instancji może uchylić zaskarżoną decyzję i postępowanie pierwszej instancji umorzyć. Jedną z przesłanek wydania takiego właśnie rozstrzygnięcia może być przedawnienie orzekania. Przepis ten w postępowaniach takich jak obecne ma zastosowanie i organ II instancji także ma więc kompetencję do umorzenia postepowania w związku z przedawnieniem, w sytuacji, gdy nastąpiło ono po wydaniu decyzji przez organ I instancji. Wydanie zatem decyzji tylko przez organ I instancji jest niewystarczające dla przyjęcia ,że termin z art. 92c ust.1 pkt 3 utd został zachowany. Pogląd taki wydaje się być przeważającym w orzecznictwie sadowym i powołać tutaj można wyroki NSA z dnia 19 czerwca 2018 r., II GSK 2348/16; z dnia 26 listopada 2019 r., II GSK 3011/17; z dnia 19 czerwca 2018 r., II GSK 3587/17 oraz wyroki WSA w Lublinie z dnia 10 października 2019 r., III SA/Lu 168/19; WSA w Poznaniu z dnia 6 sierpnia 2020 r., III SA/Po 95/20 oraz WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 17 listopada 2021 r.; II SA/Go 841/21 ( wszystkie zawarte w bazie CBOSA ). Na upływ terminu przedawnienia nie miał skutecznego wpływu okres zawieszenia biegu wszystkich terminów przedawnienia na mocy ustawy z dnia 2marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z przeciwdziałaniem i zapobieganiem COVID-19 (..). Trzeba bowiem uwzględnić, że w Polsce wprowadzono od dnia 14 marca 2020 r. stan zagrożenia epidemicznego, a później od dnia 20 marca 2020 r. stanu epidemii (rozporządzenia Ministra Zdrowia odpowiednio z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego - Dz. U. poz. 433 ze zm. i z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii - Dz. U. poz. 491 ze zm.). Zgodnie zaś z art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów przedawnienia nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Przepis ten został wprowadzony do ustawy w dniu 31 marca 2020 r., niemniej skoro ustawodawca wskazał w nim wprost, że normuje on bieg terminów nie tylko w stanie epidemii lecz także w stanie zagrożenia epidemicznego, uznać należy, że jego skutki obejmują również terminy, których bieg obejmuje okres od 13 marca 2020 r. do 31 marca 2020 r. Przepis art. 15zzr został uchylony ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV2 (Dz. U. poz. 875), ogłoszoną w Dzienniku Ustaw w dniu 16 maja 2020 r. Ponadto stosownie do art. 68 ust. 2 ww. ustawy, terminy, o których mowa w art. 15zzr ust. 1 ustawy zmienianej w art. 46, których bieg uległ zawieszeniu na podstawie art. 15zzr ust. 1 tej ustawy, biegną dalej po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Z przepisów tych wynika, że bieg terminu przedawnienia uległ zawieszeniu w okresie od 13 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r. (71 dni), a następnie biegł dalej. Zestawiając te dwie daty i uwzględniając fakt, ze biegł on po uchyleniu ustawy w dalszym ciągu, to jednak nie wywarł on takiego skutku, że możliwe byłoby nie uwzględnienie przedawnienia w sprawie niniejszej. Jeżeli bowiem przyjąć, że chwilą ujawnienia czynu była chwila sporządzenia protokołu, to został ona sporządzony 26 kwietnia 2019 roku i termin 2 letni upływał z dniem 26 kwietnia 2021 roku. Jeżeli dokonać jego przedłużenia o 71 dni, to upłynął by on 6 lipca 2021 roku a zatem również na długo przed wydaniem decyzji przez organ II instancji. Organ ten powinien zatem – wobec upływu terminu przedawnienia uchylić decyzję organu I instancji i postępowanie umorzyć. Orzekając merytorycznie naruszył prawo materialne ( przepisy dotyczące przedawnienia ), a uchybienie to miało istotny wpływ na treść decyzji. Z tego względu sąd uchylił decyzję zaskarżoną i decyzję organu I instancji ( art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i 135 § 1 ppsa ) i postępowanie umorzył, gdyż jego prowadzenie byłoby aktualnie bezcelowe ( art. 145 § 3 ppsa ). O kosztach orzeczono w myśl art. 200 ppsa. ( obejmują zwrot wpisu sądowego ).