II SA/Rz 242/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Ewa Partyka /spr./ Sędziowie WSA Paweł Zaborniak NSA Małgorzata Wolska Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji rozgraniczeniowej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...] października 2012 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej M. D. kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 242/13 U Z A S A D N I E N I E Przedmiotem skargi M. D. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: SKO, Kolegium) z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję własną z dnia [...] października 2012 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2012 r., nr [...] w sprawie rozgraniczenia nieruchomości położonych w obrębie [...] tj. działki nr 801/5 z działkami sąsiednimi oznaczonymi nr 775, 776, 778, 800/2, 801/6 i 454. W podstawie prawnej decyzji powołano art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.). Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o następujące okoliczności faktyczne i prawne; W dniu 24 lutego 2011 r. S. K. wystąpił do Wójta Gminy [...] z wnioskiem o wydanie postanowienia wszczynającego postępowanie rozgraniczeniowe nieruchomości leśnych położonych w obrębie [...] tj. działki ewidencyjnej nr 801/5, stanowiącej jego własność z działkami sąsiednimi oznaczonymi w operacie ewidencji gruntów nr 775, 776, 778, 800/2, 801/6, 454. Postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] Wójt wszczął postępowanie rozgraniczeniowe pomiędzy w/w działkami i równocześnie w ramach tego postanowienia upoważnił do wykonania czynności pomiarowo-technicznych związanych z ustalaniem granic przedmiotowych nieruchomości wraz ze sporządzeniem dokumentacji geodezyjno-prawnej geodetę L. B., posiadającego stosowne uprawnienia zawodowe. Decyzją z dnia [...] września 2012 r., nr [...] Wójt Gminy [...] orzekł o rozgraniczeniu działki nr 801/5 z działkami nr 775, 776, 778, 800/2, 801/6 i 454. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności w/w decyzji wystąpiła M. D. i powołując się na art. 156 § 1 pkt 2 k.p.c. oraz 157 § 1 k.p.c. podniosła, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Wskazała na nieprawidłowości dotyczące zawiadomienia stron postępowania, wydanie zaskarżonej decyzji na podstawie nieuwierzytelnionej kserokopii dokumentacji geodezyjnej, brak ustosunkowania się w decyzji do wszystkich punktów granicznych znajdujących się na szkicu granicznym, brak w protokołach granicznych niektórych zastrzeżeń, które w trakcie rozpraw na gruncie wnosiła jako strona postępowania. W szczególności zarzuciła ustalenie punktów granicznych oznaczonych na szkicu granicznym nr 1 i 3, na które się nie zgadzała oraz usytuowanie na linii prostej pomiędzy punktami 1 i 3 punktu nr 2, który powoduje utratę przez nią jako stronę 0,5 ha lasu. Po rozpoznaniu wniosku SKO decyzją z dnia [...] października 2012 r., nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2012 r., nr [...] w sprawie rozgraniczenia nieruchomości położonych w obrębie [...] tj. działki nr 801/5 z działkami sąsiednimi oznaczonymi nr 775, 776, 778, 800/2, 801/6 i 454. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że stawiane merytoryczne zarzuty pod kątem prac geodety i prowadzonego przez organ I instancji postępowania nie zasługują na uwzględnienie, gdyż nie znajdują potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym. Podniosło, że praktycznie wszystkie stawiane przez skarżącą zarzuty zostały wyjaśnione i opisane w decyzji Wójta z dnia [...] września 2012 r. oraz w piśmie tego organu z dnia 18 października 2012 r. stanowiącego odpowiedź na skargę. W szczególności SKO wskazało, że zarzut skarżącej mówiący o tym, że w wyniku rozgraniczenia utraciła 0,5 ha lasu jest całkowicie bezzasadny, gdyż w tym postępowaniu rozgraniczeniowym nie wyznaczono granicy między jej działką nr 778, a działkami nr 776 i 780. Reasumując Kolegium stwierdziło, że w niniejszej sprawie brak jest przesłanek do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa, a także nie można wskazać konkretnej nieprawidłowości popełnionej przez geodetę, względnie organ prowadzący postępowanie. Zdaniem Kolegium w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji z uwagi na art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., czyli rażące naruszenie prawa. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy M. D. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium i decyzji wydanej przez Wójta z dnia [...] września 2012 r. Podniosła, że zarówno pomiary wykonane przez geodetę jak i decyzja rozgraniczeniowa Wójta były obarczone rażącym naruszeniem przepisów prawa geodezyjnego, administracyjnego, a nawet karnego. W szczególności zarzuciła naruszenie art. 31 prawa geodezyjnego i kartograficznego, a także art. 28, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 73, 77 k.p.c., oraz art. 344 kc. Po rozpoznaniu wniosku SKO decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., opisaną na wstępie utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2012 r. W uzasadnieniu Kolegium w zasadzie powtórzyło własne ustalenia i argumentację jak we wcześniejszym uzasadnieniu decyzji. Dodało natomiast wyjaśnienie dotyczące charakteru postępowania o rozgraniczeniu nieruchomości. W szczególności zwróciło uwagę, że co do zasady w postępowaniu tym status strony, a tym samym uprawnienie do żądania wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego przysługuje osobie, która jest właścicielem (współwłaścicielem) nieruchomości, użytkownikiem wieczystym bądź osobie, której przysługują określone prawa rzeczowe do nieruchomości mającej podlegać rozgraniczeniu. Innym podmiotom, a zatem tym, które nie legitymują się jednym z wymienionych wyżej tytułów nie przysługują szczególne prawa podmiotowe uzasadniające przyznanie statusu strony. W tym zakresie organ powołał się na wyrok NSA z dnia 21 września 2000 r., sygn. akt II SA/Łd 1077/97 oraz wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 kwietnia 2007 r., sygn. akt III SA/Kr 1080/05. W skardze M. D. wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2012 r. oraz obciążenie Kolegium kosztami postępowania w sprawie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła rażące naruszenie prawa, polegające na tym, że: 1) decyzja opiera się na sfałszowanym protokole geodety z dnia 28 kwietnia 2011 r., 2) protokół geodety z dnia 30 sierpnia 2011 r. nie odzwierciedla faktycznego stanu przebiegu ustalenia granic, pomijając zupełnym milczeniem, że w dniu 29 sierpnia 2011 r. na miejscu w lesie byli właściciele działek, którzy nie wyrazili zgody na pkt 1 i 3, 3) w trakcie postępowania administracyjnego nie były wydawane żadne postanowienia, jak to nakazuje art. 123 k.p.a., a taki sposób prowadzenia sprawy pozbawił ją możliwości wniesienia zażalenia. Jednoczenie nadmieniła, że ciąg dalszy rażącego łamania prawa jest wykazany szczegółowo we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji oraz we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Nadto skarżąca zarzuciła, że zaskarżona decyzja: 1) nie zawiera faktycznego ani prawnego uzasadnienia, jest zlepkiem cytatów prawa i stwierdzeniami bez pokrycia oraz pouczeniami nie na temat, 2) nie zawiera ustosunkowania się do jej zarzutów. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Stwierdziło, że nie znajdują potwierdzenia zarzuty skarżącej dotyczące nieprawidłowości w postępowaniu geodety, a także w postępowaniu organu prowadzącego postępowanie. Nadmieniło, że nie jest również zasadny zarzut skarżącej dotyczący niewłaściwego uzasadnienia decyzji. W piśmie z dnia 24 kwietnia 2013 r. skarżąca zwróciła się o dopuszczenie oryginału dokumentacji geodezyjnej, na okoliczność zgodności z kserokopią, wniosła również o dopuszczenie dowodu, że Kolegium nie odpowiada na jej zarzuty dotyczące łamania prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwanej dalej P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem tylko wówczas, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Dodać należy, że powyższa kontrola jest przeprowadzana przez sąd w określonej kolejności: najpierw sąd bada czy nie występują wady dające podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, następnie czy nie naruszono przepisów postępowania w sposób, o którym wyżej mowa. Dopiero w przypadku negatywnego wyniku tej kontroli sąd może zbadać zgodność zaskarżonej decyzji z przepisami prawa materialnego. Stwierdzenie istnienia danego typu wad na wcześniejszym etapie może eliminować potrzebę ustalania zaistnienia innych wad (zob. teza 14 komentarza do art. 145 P.p.s.a. T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz – Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005 r., str. 460 – 461). Po rozpatrzeniu sprawy w powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek w zasadniczym zakresie z przyczyn, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu. Kwestią, którą należało rozstrzygnąć w pierwszej kolejności było czy w sytuacji, w której strona niezadowolona z decyzji rozgraniczeniowej zażądała skierowania sprawy na drogę postępowania cywilnego przed sądem powszechnym (w trybie art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne – t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 193 poz. 1287 z późn. zm.) dopuszczalne jest prowadzenie postępowania dotyczącego stwierdzenia jej nieważności. Problem ten był przedmiotem rozważań doktryny i orzecznictwa m.in. Sądu Najwyższego, który w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 czerwca 1999 r., sygn. akt III RN 15/99 wskazał, iż za dopuszczalnością wniesienia przez stronę nadzwyczajnych środków prawnych od decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości przemawia to, że decyzja wydana na podstawie art. 33 ust. 1 i 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego jest decyzją ostateczną, z zatem zgodnie z art. 16 § 1 zdanie drugie Kodeksu postępowania administracyjnego uchylenie lub zmiana takiej decyzji, stwierdzenie jej nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w tym Kodeksie. Nie sprzeciwia się temu przewidziana w art. 33 ust. 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego możliwość żądania przekazania sprawy sądowi, bowiem z żądaniem takim może zwrócić się strona "niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy", a zatem strona kwestionująca treść merytorycznego rozstrzygnięcia zawartego w decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości. Należy zatem przyjąć, że sprawa o rozgraniczenie nieruchomości rozstrzygnięta ostateczną decyzją o rozgraniczeniu może być ponownie rozpoznana przez sąd powszechny, jeżeli z żądaniem przekazania sprawy sądowi zwróci się strona "niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy". W przypadkach zaś, gdy strona administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego kwestionuje legalność decyzji administracyjnej z powołaniem się na okoliczności wymienione w art. 145 § 1 lub art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, wówczas do rozpatrzenia żądania wznowienia postępowania lub żądania stwierdzenia nieważności decyzji właściwe są organy administracji publicznej W orzecznictwie jednoznacznie wskazano, że pomimo iż od decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości jako ostatecznych w postępowaniu administracyjnym nie służy odwołanie do organu II instancji, to nie oznacza, że nawet w toku toczącego się postępowania przed sądem powszechnym, w wyniku żądania określonego w przepisach Prawa geodezyjnego i kartograficznego, nie można korzystać z nadzwyczajnego postępowania administracyjnego. W razie zainicjowania podwójnego systemu środków kontroli decyzji ostatecznej konieczne jest uwzględnienie prymatu postępowania administracyjnego, gdyż w razie zrealizowania jego celu bezprzedmiotowe byłoby już korzystanie z drogi sądowej (zob. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 22 maja 2003 r., sygn. akt II SA 2678/01 – Lex 148847). Nie budzi wątpliwości, że niniejsza sprawa została zainicjowana wnioskiem M. D. o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2012 r., nr [...] w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości. SKO po rozpoznaniu wniosku decyzją z dnia [...] października 2012 r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta, a następnie po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. utrzymało w mocy własną decyzję. W takim znaczeniu zarówno zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja SKO zostały wydane w postępowaniu nieważnościowym. Wyjaśnienia wymaga, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, uregulowane w art. 156 k.p.a. i następnych, jest jednym z trybów nadzwyczajnych, uregulowanych w procedurze administracyjnej, które jest jednocześnie zupełnie samodzielnym, odrębnym postępowaniem administracyjnym. Umożliwia ono wzruszenie decyzji poprzez jej wyeliminowanie z obrotu prawnego i może być wszczęte na wniosek strony lub z urzędu (por. wyrok NSA z dnia 21 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 1053/09). W przypadku jednak, gdy z żądaniem wszczęcia postępowania nieważnościowego występuje strona, fakt ten nie zwalnia organu administracyjnego od przeprowadzenia kontroli kwestionowanej decyzji w pełnym zakresie pod względem występowania przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2001 r. sygn. akt IV SA 645/99, LEX nr 53459 i z dnia 17 listopada 2006 r. sygn. akt I OSK 41/06, LEX nr 31945 – teza 2). Jego przedmiotem nie jest sprawa administracyjna, lecz ostateczna decyzja administracyjna, a ściślej wyeliminowanie tej decyzji z obrotu prawnego. Zakończenie tego postępowania decyzją o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej oznacza, że: 1) sprawa jej eliminacji z obrotu prawnego została merytorycznie rozpoznana, 2) nie stwierdzono żadnej z podstaw stwierdzenia nieważności decyzji wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., 3) zdecydowano o pozostawieniu przedmiotowej decyzji w obrocie prawnym (zob. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2006 r., sygn. akt I OSK 41/06). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się wg przepisów art. 157 kpa. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena kontrolowanej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.)i ewentualnie spełnienia innych przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego. Takie stanowisko zajął także Sąd Najwyższy w orzeczeniu z dnia 7.03.1996 r. (III ARN 70\95, OSNP 1996\18\258), w którym stwierdził, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy. Podkreślenia wymaga, że decyzja wydana w postępowaniu nieważnościom jak każda decyzja administracyjna również musi spełniać wymogi określone w art. 107 k.p.a. W szczególności obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest zbadanie, nie tylko czy wystąpiła w sprawie przesłanka, która legła u podstaw wszczęcia postępowania, ale także czy nie miały miejsca inne naruszenia prawa objęte art. 156 § 1 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 12 stycznia 1994 r., sygn. akt II SA 2164/92) W niniejszej sprawie jak wynika z uzasadnień wydanych decyzji organy pierwszej i drugiej instancji, ograniczyły się do wyjaśnienia zarzutów skarżącej, dotyczących prac geodezyjnych i przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania jedynie w aspekcie rażącego naruszenia prawa. W szczególności organy skupiły się na wyjaśnieniu charakteru sprawy dotyczącej rozgraniczenia nieruchomości i poszczególnych jej etapów postępowania. Zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja pierwszej instancji, praktycznie pozbawione są wyjaśnienia, czy w sprawie występują czy też nie występują inne przesłanki uzasadniające wzruszenie kwestionowanej decyzji w trybie nieważnościowym. Zajęte przez organy ogólne stanowisko, że w niniejszym postępowaniu nie stwierdzono, by zaistniały przesłanki do uznania, że doszło do rażącego naruszenia prawa, nie może stanowić wyjaśnienia sprawy w pełnym zakresie pod względem występowania przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Organy obydwu instancji odmówiły stwierdzenia nieważności decyzji, a z uzasadnienia decyzji nie wynika, czy w niniejszej sprawie wystąpiły przesłanki rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 k.p.a., czym naruszono przepisy art. 7, 77 § 1 i 107 § 1 i 3k.p.a. Mając na uwadze powyższe Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. gdyż naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie można bowiem wykluczyć istnienia którejś z pozostałych przesłanek W tej sytuacji przedwczesna byłaby ocena przez Sąd zarzutów sformułowanych w skardze. Kontrola legalności decyzji wydanej w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji powinna być bowiem kompleksowa. W ponownie prowadzonym postępowaniu organy będą miały na względzie zalecenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a w szczególności przeprowadzenie kontroli decyzji objętej stwierdzeniem nieważności decyzji w pełnym zakresie tj., pod względem ewentualnego występowania pozostałych przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a.