II SA/Rz 249/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Magdalena Józefczyk /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Paweł Kozik po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi N. i W. M na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. II SA/Rz 249/09 U Z A S A D N I E N I E Postanowieniem z dnia [...] października 2008r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 97 §1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowanie administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm. – zwana dalej w skrócie k.p.a.) zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie budowy budynku mieszkalnego na działce nr 1948r. położonej w R. należącej do N. i W. M. do czasu zakończenia postępowania rozgraniczeniowego nieruchomości nr 1948 z nieruchomością nr 1942 stanowiącą własność M. Ż. prowadzonego przez Burmistrza. Zażalenie wniósł M. Ż. i zarzucił, że zawieszenie w sprawie budowy budynku mieszkalnego przez N. i W. M. na działce nr 1948 położonej w R. jest całkowicie bezzasadne, gdyż na podstawie dotychczasowego materiału dowodowego można jednoznacznie stwierdzić, że wytyczenie budowy przez geodetę zostało dokonane bez zawiadomienia właściciela działki nr 1942 oraz z naruszeniem przepisów art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez zawieszenie postępowania mimo braku przesłanek do wydania takiego rozstrzygnięcia wobec oczywistego wytyczenia budynku niezgodnie z przebiegiem granicy między działkami. Na podstawie opisanych zarzutów wniósł o uchylenie postanowienia. Takie działanie organu umożliwi inwestorowi dokończenie budynku. Stan faktyczny sprawy nie wskazuje na istnienie przesłanki do zawieszenia postępowania, a przy braku zgody stron postępowanie rozgraniczeniowe może być prowadzone kilka lat. Jest oczywistym, że przez złą lokalizację budynku dopuszczono się istotnego odstępstwa od warunków zabudowy. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego .działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił wymienione na wstępie postanowienie. W uzasadnieniu podał, że z materiału dowodowego wynika, że postępowanie o rozgraniczenie między działkami nr 1942 i 1948 w R. jest prowadzone, ale nie ma ono wpływu na sprawę toczącą się przed organem nadzoru budowlanego i nie jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowiącym podstawę do zawieszenia postępowania. Zagadnienie wstępne to zagadnienie materialnoprawne, będące przesłanką faktyczną wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Sprawa ustalenia granicy nie może być traktowana jako zagadnienie wstępne w przedmiotowej sprawie. Organ nadzoru budowlanego pierwszego stopnia winien zakończyć postępowanie w myśl art. 35 k.p.a. na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego. Skargę do Sądu na ww. postanowienie wnieśli N. i W. M. Zarzucili obrazę przepisów prawa przez przyjęcie, że postępowanie w sprawie rozgraniczenia pomiędzy działkami nie ma wpływu na prowadzoną sprawę przez organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji i nie jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Opisali przebieg dotychczasowego postępowania, zapadłe rozstrzygnięcia i stwierdzili, że organ pierwszej instancji prawidłowo zawiesił postępowanie, na co wskazuje uzasadnienie uchylonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 stawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwana dalej w skrócie p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest ona naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach prawa. Skarga jest uzasadniona, bowiem Sąd stwierdził naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i dlatego uchylił zaskarżone postanowienie. Postępowanie w kontrolowanej sprawie zostało zainicjowane podaniem M. Ż. z dnia 24 czerwca 2008r., w którym zwrócił się o wstrzymanie budowy do czasu rozgraniczenia jego działki z działką inwestora, ponieważ brak jest wymaganej odległości budynku. W piśmie z dnia 1 sierpnia 2008r. (skarga na bezczynność organu pierwszej instancji), ponowił wniosek o wstrzymanie budowy, ponieważ nie został prawomocnie ustalony przebieg granicy, a dom usytuowano w taki sposób, że okna zwrócone są w kierunku działki nr 1942 mimo, że do garnicy jest dwa metry, czyli nie zachowano warunków odległościowych, co stanowi istotne odstępstwo od warunków zabudowy. W aktach administracyjnych znajduje się protokół kontroli sporządzony przez organ pierwszej instancji z dnia 16 lipca 2008r., z którego wynika, że pomiędzy działką nr 1948 i 1942 brak jest znaków granicznych. Z nadesłanego przez N. M. przy piśmie z dnia 20 sierpnia 2008r. postanowienia Burmistrza Gminy z dnia [...] sierpnia 2008r. nr [...] wynika, że postępowanie rozgraniczeniowe pomiędzy działką nr 1942 i działką nr 1948 zostało wszczęte na wniosek N. M. Zawiadomieniem z dnia 21 sierpnia 2008r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął postępowanie administracyjne w sprawie budowy budynku mieszkalnego na działce nr 1948 położonej w R. Stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zarówno doktryna jak i orzecznictwo są zgodne, co do tego, ze powyższa norma dotyczy sytuacji, gdy w toku postępowania administracyjnego wyłoni się zagadnienie, do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący to postępowanie, a które jest koniecznym warunkiem merytorycznego zakończenia sprawy. Wskazuje się w szczególności na konieczność istnienia związku przyczynowego pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. Brak tego związku uniemożliwia zawieszenie postępowania. Podkreśla się przy tym, że prejudykat powinien mieć charakter prawny, a nie faktyczny. Jego treścią może być wypowiedź, co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo jeszcze inne okoliczności mające znaczenie prawne (vide B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" wyd. C.H. Beck, Warszawa 2006r. str. 447-450 oraz wyrok WSA w Warszawie z 14.03.2006r. sygn. akt VII SA/Wa 1513/05 LEX Nr 222225 i z 30.11.2005r. sygn. akt I SA/Wa 2095/04 LEX nr 198959). Prawidłowo w zaskarżonym postanowieniu organ drugiej instancji podał, że zagadnienie wstępne (tzw. kwestia prejudycjalna) stanowi zagadnienie materialnoprawne, stanowiące jednocześnie przesłankę faktyczną wydania rozstrzygnięcia w sprawie będącej przedmiotem postępowania. Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2009r, którym uchylono postanowienie organu pierwszej instancji o zawieszeniu postępowania. Podkreślenia wymaga, że przedmiotem kontroli sądowej jest orzeczenie o charakterze stricte procesowym, dotyczące odmowy zawieszenia postępowania. Niezależnie od charakteru rozstrzygnięcia stwierdzić należy, że prowadząc tego rodzaju postępowanie organy nie zostały zwolnione ze stosowania reguł wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego w tym zawiązanych z prowadzeniem postępowania wyjaśniającego oraz sporządzenia uzasadnienia zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. zwłaszcza w sytuacji wydania reformatoryjnego rozstrzygnięcia. Ocena spełnienia ustawowo określonych przesłanek do rozstrzygnięcia danej sprawy jest podstawowym obowiązkiem organów administracji (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., dlatego organy nie mogą się od niej uchylać, jeżeli nie zostało to wyłączone z ich właściwości, oczekując na dokonanie tej oceny przez inne organy lub sąd. Funkcją art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jest zapewnienie rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej z zachowaniem zasady wynikającej z art. 7 k.p.a., gdy nie wszystkie okoliczności mające wpływ na rozstrzygnięcie mogą być ocenione przez organ prowadzący postępowanie, lecz należą do właściwości innych organów lub sądu, chociaż i w takim przypadku ustawodawca przewidział wyjątek określony w art. 100 § 2 k.p.a. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia w żaden sposób nie wynika, dlaczego organ uznał, iż prowadzone z wniosku N. M. postępowanie rozgraniczeniowe nie jest okolicznością, która może mieć wpływ na wynik postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego w kontekście twierdzeń M. Ż. o dokonaniu istotnego odstępstwa w związku z kwestionowaniem przebiegu granicy. Twierdzenie organu nie zostało poparte żadną argumentacją, która wykluczyłaby istnienie związku przyczynowego, będącego postawą do odmowy zawieszenia postępowania. Innymi słowy stan faktyczny sprawy nie został oceniony w kontekście możliwości merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ nadzoru budowlanego. Reasumując Sąd stwierdził naruszenie art. 7, art. 77. art. 107 § 3 k.p.a., co na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uzasadnia uchylenie zaskarżonego postanowienia. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ dokona oceny czy postępowanie rozgraniczeniowe pomiędzy działkami nr 1942 i 1948 położonymi w R. jest okolicznością uzasadniającą zawieszenie postępowania prowadzonego przez organami nadzoru budowlanego i ustali istnienie związku przyczynowego kierując się uwagami wcześniej opisanymi. Ponadto Sąd stwierdził, że organ nie ustalił zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa stron postępowania, które winny brać w nim udział, czyli właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości graniczących z nieruchomością N. i W. M. Sąd na podstawie art. 152 p.p.s.a. wstrzymał wykonanie zaskarżonego postanowienia do czasu uprawomocnienia się wyroku. Pomimo uwzględnienia skargi Sąd nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania, bowiem skarga nie zawierała wniosku o koszty, a skarżący nie byli obecni na rozprawie. Z mocy art. 210 p.p.s.a. roszczenie to wygasło.