II SA/Rz 252/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Piotr Godlewski Sędziowie NSA Małgorzata Wolska /spr./ WSA Ewa Partyka Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2016 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. w [...] na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki rozbudowy budynku mieszkalnego I. uchyla zaskarżoną decyzją; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej A. Sp. z o.o. w [...] kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 252/16 U Z A S A D N I E N I E Przedmiotem skargi A Sp. z o.o. w [...] jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2016 r. Nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2015 r., nr [...] nakazującą wyżej wymienionemu rozbiórkę rozbudowy budynku mieszkalnego. Podstawę prawną decyzji stanowi art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Z akt administracyjnych i uzasadnienia decyzji wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] prowadził postępowanie w sprawie robót budowlanych wykonanych przy budynku zlokalizowanym na działce nr 1148 położonej w I. W toku postępowania ustalono, że roboty budowlane wykonane na ww. działce, oprócz robót wyszczególnionych w zgłoszeniu do Starosty [...] w 2009 r. przez Spółkę B oraz w zgłoszeniu dokonanym przez Spółkę A w 2012 r., polegały na zabudowie wnęk budynku od strony północno-zachodniej oraz południowo-zachodniej na wysokości trzech kondygnacji. Fakt ten potwierdzają znajdujące się w aktach kopie map zasadniczych z 2009 r. obejmujących działkę nr 1148, na której widoczny jest obrys budynku przed wykonaną zabudową wnęk oraz aktualnej mapy, po wykonaniu zabudowy. Organ ustalił, że wykonana od strony południowo-zachodniej zabudowa wykonana została z naruszeniem przepisów § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Dwa narożniki zabudowy usytuowane są w odległości odpowiednio 1,9m i 2,43m od granicy sąsiedniej działki budowlanej nr 1149/4, co stanowi naruszenie wyżej wskazanego przepisu. W tej sytuacji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] uznając, że nie ma możliwości prowadzenia postępowania zmierzającego do zalegalizowania tych robót i działając na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) decyzją z dnia [...] września 2015 r. nakazał Spółce z o.o. A w [...] rozbiórkę rozbudowy budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce ewid. nr 1148 położonej w I. wykonaną o wymiarach gabarytowych w rzucie 3,0 x 4,2m (rozbudowa o szerokości 1,7m na długości 2,5m oraz szerokości 1,7m na długości 3,0m), we wnęce budynku od strony południowo-zachodniej (od strony działki ewid. nr 1149/4). Od tej decyzji odwołanie złożyła A Sp. z o.o. w [...] wnosząc o jej uchylenie w całości. Zarzuciła, że decyzja wydana została bez należytego i wnikliwego przeprowadzenia postępowania dowodowego, w wyniku czego organ doszedł do odmiennych ustaleń niż wynika to ze stanu faktycznego i prawnego sprawy. Strona zarzuciła, że decyzja rozbiórkowa wydana została na podstawie domniemań organu z powołaniem się na kserokopię zdjęcia wykonanego "najprawdopodobniej" kilkanaście lat temu. Zdjęcie to nie zostało przedstawione stronie, która dodatkowo nie została powiadomiona o zebraniu materiału dowodowego i o możliwości zapoznania się z nim. Nadto organ zaniechał sprawdzenia czy rozbiórka nie spowoduje katastrofy budowlanej oraz zagrożenia dla zdrowia i życia ludzkiego. Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. WINB w utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uznał, że organ I instancji prawidłowo zastosował art. 48 ust. 1 P.b., co potwierdza zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Jak ustalono na działce nr 1148 położonej w I. wykonane zostały roboty budowlane polegające na zabudowie wnęk budynku, od strony północno-zachodniej i południowo-zachodniej, na wysokości trzech kondygnacji. Wykonaną zabudowę należało zakwalifikować jako rozbudowę istniejącego budynku – art. 3 pkt 6 P., w wyniku której zwiększyła się powierzchnia zabudowy budynku oraz jego kubatura. Na rozbudowę ww. budynku należało uzyskać wymagane prawem pozwolenie na budowę, którego Spółka nie posiada. Konsekwencją wykonanej samowoli jest rozbiórka obiektu. Organ cytując treść art. 48 ust. 2 wyjaśnił, że możliwe jest zalegalizowanie samowoli, jednakże przy łącznym spełnieniu warunków określonych tym przepisem. Jednym z nich jest by budowa nie naruszała przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. W rozpoznawanej sprawie wykonana od strony południowo-zachodniej (od strony działki nr ewid. 1149/4) rozbudowa budynku mieszkalnego narusza obecnie obowiązujące przepisy techniczno-budowlane, co uniemożliwia rozpoczęcie procedury legalizacyjnej. Zgodnie z § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. w przypadku rozbudowy budynku istniejącego, jej odległość od sąsiedniej działki nie może być mniejsza niż 3m. W okolicznościach sprawy odległość ta nie została zachowana – dwa narożniki zabudowy usytuowane są w odległości 1,9m i 2,43m od granicy sąsiedniej działki budowlanej nr 1149/4. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ uznał je za niezasadne. Wyjaśnił, że zawiadomieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r. poinformował strony o wyznaczonym terminie załatwienia sprawy, a zawiadomieniem z dnia [...] września 2015 r. o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym. Z powyższą decyzją nie zgodziła się A Sp. z o.o. w [...] wnosząc o jej uchylenie i zwrot sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła brak odniesienia się przez orzekające organy do kwestii "autorstwa kwestionowanej rozbudowy budynku" oraz istniejącej po stronie Spółki dobrej wiary towarzyszącej zakupowi nieruchomości. Jak zauważyła kubatura budynku nie wynika z treści odpisu z ksiąg wieczystych ani z wypisu ewidencji gruntów, załączonych do aktu notarialnego nabycia nieruchomości. Nadto wykonane przez nią prace dotyczyły wyłącznie zabudowy przyziemia. To nie skarżąca wykonywała kwestionowaną aktualnie rozbudowę. Mapy obejmujące działkę nr 1148 pochodzące z roku 2009 są wadliwe i nie mogą stanowić dowodu w sprawie. Takiego dowodu nie może także stanowić zdjęcie, co do którego nie jest wiadome kiedy powstało. Tymczasem powyższe dowody są jedynymi jakie w ocenie organu mają świadczyć o wykonaniu kwestionowanej rozbudowy. Strona zarzuciła także brak odniesienia się prze organy do kwestii odległości budynku skarżącego od granicy działki sąsiedniej od strony kwestionowanej zabudowy według stanu sprzed 2009 r. oraz brak przeprowadzenia postępowania w zakresie wpływu ewentualnej rozbiórki na konstrukcję budynku, mianowicie czy jej wykonanie nie spowoduje katastrofy budowlanej i zagrożenia dla życia i zdrowia ludzkiego. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art.1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle brzmienia przepisu art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "Ppsa" sądy administracyjne badają, czy kwestionowany akt (tu decyzja) nie narusza prawa materialnego o wpływie na wynik sprawy lub przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Nadto badają, czy organ administracji nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością aktu z przyczyn określonych w art. 156 Kpa lub w innych przepisach. Przy czym, jak wynika z przepisów art. 133 § 1 i art. 134 § 1 Ppsa sąd orzeka na podstawie akt sprawy i w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając zaskarżoną decyzję w omówionym zakresie Sąd doszedł do przekonania, że przy jej wydawaniu zostały naruszone przepisy postępowania i dlatego nie może ona pozostać w obrocie prawnym. Naruszenie przepisów postępowania może polegać w szczególności na niedopełnieniu wynikających z tych przepisów obowiązków organu lub uniemożliwieniu stronie skorzystania z przysługujących jej uprawnień procesowych. Treść art. 145 § 1 pkt 1 lit.c Ppsa jednoznacznie stanowi, że warunkiem uwzględnienia skargi z tego powodu jest ustalenie, iż stwierdzone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli treść decyzji. Wyrażona w art. 7 Kpa zasada prawdy obiektywnej oznacza, że na organ administracji publicznej nałożony jest obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Stosownie natomiast do przepisów art. 77 § 1 i art. 80 Kpa organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Ocena dowodów powinna być, zgodnie z powołanym wyżej art. 80 Kpa, oparta o wszechstronną analizę całokształtu materiału dowodowego. Dokonane na tej podstawie ustalenia powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji odpowiadającym warunkom określonym w art. 107 § 3 Kpa. W ocenie Sądu, przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie były respektowane obowiązki proceduralne wynikające z powołanych wyżej przepisów, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Otóż w odwołaniu od skierowanego wobec skarżącej Spółki nakazu rozbiórki rozbudowy budynku mieszkalnego znajdującego się na działce nr 1148 w I., o wymiarach gabarytowych w rzucie 3 x 4,2 m (rozbudowa o szerokości 1,7 m na długości 2,5 m oraz szerokości 1,7 m na długości 3 m) we wnęce budynku od strony południowo – zachodniej (od strony działki nr 1149/4) Spółka zarzuciła, że wydanie powyższego nakazu nie zostało poprzedzone sprawdzeniem, czy rozbiórka nie spowoduje "katastrofy budowlanej oraz zagrożenia dla zdrowia i życia ludzkiego". Dodała przy tym, iż "sam organ przyznał roboty przez niego stwierdzone a wykonane bez wymaganych prawem pozwoleń uległy zakryciu". Tymczasem uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera w tym względzie żadnego stanowiska organu II instancji. Brak w tym uzasadnieniu jakiejkolwiek analizy i oceny powyższego zarzutu odwołującej się Spółki, co musi być poczytane za zaniedbanie obowiązków proceduralnych tego organu. Orzeczony decyzją z dnia [...] września 2015 r. nakaz rozbiórki, w warunkach braku możliwości legalizacji wykonanej rozbudowy bez wymaganego pozwolenia na budowę, został wydany na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane (Dz.U z 2013 r., poz. 1409 ze zm.). W orzecznictwie prezentowany jest pogląd – który podziela Sąd orzekający w sprawie niniejszej – iż nie ma przeszkód do nakazania rozbiórki części obiektu w sytuacji, gdy ta część jest na tyle samodzielna i niezależna od pozostałej części obiektu wybudowanego zgodnie z prawem, że może być rozebrana bez istotnej ingerencji w pozostałą część obiektu budowlanego (zob. wyrok NSA z dnia 28.04.2006 r., II OSK 788/05; WSA w Poznaniu z dnia 14.05.2015 r., II SA/Po 156/15; NSA OZ w Gdańsku z dnia 12.04.2000 r., II SA/Gd 2399/98). Wprawdzie w odwołaniu na poparcie swojego zarzutu Spółka nie wskazała żadnego dowodu, jednakże nie zwalniało to organu z obowiązku jego rozważenia i ocenienia zgodnie z regułami dowodowymi. Pozostawienie przez organ poza swoimi rozważaniami zarzutów podnoszonych przez stronę, w odwołaniu, stanowi o wadliwości przeprowadzonego postępowania. Podniesiony w odwołaniu zarzut ponowiony został w skardze i na jego poparcie dołączone zostało pismo zatytułowane : " Uzupełnienie do Ekspertyzy dot. budynku mieszkalnego w I., ul. [...], działka nr ewid. 1148", sporządzone przez mgr inż. T. P., autora ekspertyzy znajdującej się w aktach organu I instancji. W piśmie tym stwierdzono, że nie ma możliwości rozbiórki narożników budynku bez naruszenia konstrukcji podstawowej. Jest to obiekt, który stanowi jedną bryłę zwieńczoną dachem. Stąd też i przy braku stanowiska organu odwoławczego co do zarzutu skarżącego podniesionego w odwołaniu, a więc nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy, musi budzić wątpliwości jej prawidłowość. Pozostałe zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. W szczególności nie mogło odnieść spodziewanego przez skarżącego skutku kwestionowanie "autorstwa kwestionowanej rozbudowy budynku" i wywody o istniejącej po stronie Spółki dobrej wiary towarzyszącej zakupowi nieruchomości. Trzeba bowiem podkreślić, że skutkiem przeniesienia własności zabudowanej nieruchomości jest to, że każdy następny jej właściciel jest odpowiedzialny za samowolę budowlaną w rozumieniu Prawa budowlanego (bez sankcji karnych – postępowanie karne toczy się wg przepisów tego postępowania i przed organami ścigania i wymiaru sprawiedliwości). Krąg podmiotów, do których może być skierowana decyzja podjęta w trybie art. 48 Prawa budowlanego określa przepis art. 52 tej ustawy, wymieniający jako osoby zobowiązane do czynności nakazanych decyzją inwestora, właściciela lub zarządcę. Przy czym organ nie może dowolnie określać podmiotu zobowiązanego do rozbiórki, gdyż kryterium wyboru wyznaczone jest przez posiadanie tytułu prawnego do obiektu budowlanego. W warunkach rozpoznawanej sprawy nie jest wątpliwe, że tytuł prawny do przedmiotowej działki oraz obiektu budowlanego posiada skarżąca Spółka, która nabyła je od Spółki B, a która utraciła swój tytuł i nie można do niej kierować decyzji z art. 48 Prawa budowlanego. Kwestionowanie zakresu wykonanej rozbudowy również nie mogło być skuteczne, gdyż na żadnym etapie postępowania strona skarżąca nie przedstawiła jakichkolwiek dowodów wspierających swój zarzut, w tym dokumentów, do których przedłożenia zobowiązała się w dniu [...] grudnia 2013 r. (s. 3 protokołu z kontroli robót budowlanych) ani też podważających dowody zebrane przez organy. Nie wskazała na takie dowody również w skardze. Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 200 Ppsa Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. Ponowne rozpoznając sprawę organ uwzględni wyrażoną powyżej ocenę popełnionych naruszeń.