II SA/Rz 265/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ WSA Ewa Partyka Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi M. B. i G. P. wspólników spółki cywilnej [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz skarżących M. B. i G. P. solidarnie kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi M. B. i G. P. wspólników Spółki Cywilnej [...] z siedzibą [...] jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] (dalej zwane SKO lub Kolegium) z [...] grudnia 2014 r. nr [...], wydana w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. Decyzją z [...] listopada 2014 r. nr [...], Prezydent Miasta [...] ustalił opłatę adiacencką w kwocie 2.412,00 zł z uwagi na wzrost wartości nieruchomości położonej w P., oznaczonej przed dokonaniem podziału jako działka nr 1816/3 o pow. 0,5232 ha w obrębie [...], a po dokonaniu podziału zatwierdzonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] maja 2014 r., oznaczonej jako działki: nr 1816/4 o pow. 0,1704 ha i nr 1816/5 o pow. 0,3528 ha w obrębie [...], "którą zobowiązany jest wnieść [...] M. B., G. P. S.C.". W uzasadnieniu Prezydent wyjaśnił, że zgodnie z art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm., zwanej dalej u.g.n.), jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wydzielono działki gruntu pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych, do określenia wartości nieruchomości, zarówno według stanu przed podziałem jak i po podziale, powierzchnię nieruchomości pomniejsza się o powierzchnię działek gruntu wydzielonych pod te drogi lub pod ich poszerzenie. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Prezydent w szczególności powołał się na uchwałę Rady Miejskiej [...] z 28 lutego 2008 r. nr [...], którą ustalono stawkę procentową opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jej podziałem. Zgodnie z § 1 uchwały, stawka procentowa opały adiacenckiej została ustalona w wysokości 20% różnicy wzrostu wartości nieruchomości przed podziałem oraz po podziale. Organ zwrócił uwagę, że podział nieruchomości oznaczonej jako działka nr 1816/3 w obr. [...], "dokonany na wniosek jej właściciela tj [...] M. B., G. P. S.C.", spowodował wzrost wartości tej nieruchomości. Ten stan rzeczy potwierdza opinia rzeczoznawcy majątkowego wykonana w formie operatu szacunkowego z 23 września 2014 r. Organ wskazał, że wartość przedmiotowej nieruchomości na podstawie ww. operatu szacunkowego przed dokonaniem podziału ustalona została na kwotę 220.379,00 zł zaś po dokonaniu podziału ustalona została na kwotę 232.439,00 zł. Różnica wartości tej nieruchomości przed dokonaniem podziału i po jego dokonaniu wynosi 12.060,00 zł z czego 20% zgodnie z ww. uchwałą stanowi kwotę 2.412,00 zł, która stanowi wysokość opłaty adiacenckiej. W odwołaniu od tej decyzji M. B. i G. P. wnieśli o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania, ewentualnie o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozstrzygnięcia organowi I instancji. SKO decyzją z [...] grudnia 2014 r. nr [...] - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium powtórzyło stan faktyczny i prawny sprawy jak w uzasadnieniu decyzji Prezydenta Miasta, uznając to rozstrzygnięcie za prawidłowe. Uznało, że organ I instancji prawidłowo ustalił strony postępowania. Kolegium podało, że skarżący nie przedstawili kontroperatu, a biorąc pod uwagę fakt, że aktywnie uczestniczyli w prowadzonym postępowaniu i na etapie postępowania i sporządzenia operatu szacunkowego nie wnosili żadnych zastrzeżeń, podważanie wyceny w odwołaniu jest mało zasadne. Natomiast podważanie istoty opłaty adiacenckiej, sprowadza się do podważenia obowiązującego porządku prawnego. Kolegium stwierdziło, że dokonując podziału strona miała określony cel gospodarczy związany z realizacją inwestycji, obejmującej budowę wielorodzinnego budynku mieszkalnego z garażami, co w następstwie wiąże się z możliwością uzyskania korzyści ze sprzedaży lokali związana z gruntem, który posiada określoną wartość. Nadto Kolegium podniosło, że organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, gdyż nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. M. B. i G. P. działający jako wspólnicy Spółki Cywilnej [...] z siedzibą [...] skierowali do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na decyzję SKO z [...] grudnia 2014 r., wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji obu instancji w całości, ewentualnie o uchylenie w całości decyzji obu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: I. Przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy tj.; 1) art. 7, 77 § 1, 80 K.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, braku rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i w konsekwencji przyjęcie przez organ II instancji, że w wyniku podziału nieruchomości wzrosła jej wartość oraz, że z operatu szacunkowego można wywieść wnioski, że nastąpił wzrost wartości nieruchomości, podczas gdy nie zostało wyjaśnione, ani w operacie szacunkowym, sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego H. W., ani przez organ I instancji, co spowodowało wzrost wartości nieruchomości, a co z tym związane czy zaistniały warunki do ustalenia opłaty adiacenckiej, 2) art. 107 § 3 K.p.a. przez brak szczegółowego wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji w sposób rzetelny na podstawie stanu faktycznego sprawy - przyczyn wzrostu wartości nieruchomości oraz przyjęcie, że zachodzi podstawa do ustalenia opłaty adiacenckiej, II. przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy tj.; 1) art. 28 i 29 K.p.a. przez ich niezastosowanie i prowadzenie postępowania administracyjnego wobec spółki cywilnej, która nie posiada podmiotowości prawnej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż decyzja została skierowana do spółki, nie zaś do wspólników, którzy posiadają legitymacje do występowania w postępowaniu i są jego stronami, 2) art. 98a u.g.n., przez ustalenie, że przyczyną wzrostu wartości nieruchomości był podział nieruchomości dokonany na wniosek skarżących i możliwość uzyskania korzyści ze sprzedaży udziałów w częściach wspólnych nieruchomości, co miało wpływ na wynik sprawy, bowiem z operatu szacunkowego, stanowiącego podstawę wydania decyzji nie wynika, by wartość nieruchomości wzrosła z powodu realizowanej inwestycji. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. W postępowaniu przed organami I i II instancji stroną postępowania była spółka cywilna [...] M. B., G. P., s.c. Wynika to w oczywisty sposób z komparycji decyzji organu I instancji – "ustalić opłatę adiacencką (...), którą zobowiązany jest wnieść [...] M. B., G. P., s.c.", a także z rozdzielnika doręczeń tej decyzji – adresatem także tutaj uczyniono w/w Spółkę. SKO rozpoznało odwołanie wspólników [...] , tj. M. B. i G. P., ale adresatem swojej decyzji uczyniło, tak jak organ I instancji, spółkę cywilną, a nie jej wspólników. Wynika to z rozdzielnika doręczeń tej decyzji – kierowano ją do spółki cywilnej, a nie jej wspólników. Z treści skarżonej decyzji wynika, że kwestia czy stroną mogą być wspólnicy spółki cywilnej czy też sama spółka nie zmienia niczego w prawidłowości procedowania organów. Warto przytoczyć fragment uzasadnienia decyzji SKO. "Decyzja Prezydenta Miasta [...] znak [...] z dnia [...] maja 2014 r. została wydana na wniosek [...] M. B., G. P., s.c., [...]. Z przedmiotowej decyzji wynika również, że podzielona nieruchomość stanowi własność [...] M. B., G. P., s.c., [...]. Chybiony jest zatem zarzut skarżących, że Prezydent Miasta nie ustalił właściwej strony postępowania. Wprawdzie słusznie wskazują skarżący, że postępowanie było prowadzone wobec spółki cywilnej nieposiadającej osobowości prawnej, jednak zdaniem Kolegium, nie ma to wpływu na prawidłowość merytorycznego rozstrzygnięcia i nie może skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Korespondencja w niniejszej sprawie, począwszy od zawiadomienia o wszczęciu postępowania, a skończywszy na decyzji i ustaleniu opłaty adiacenckiej, kierowana była na adres do doręczeń wskazany przez wspólników spółki cywilnej [...] w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej RP, który jest jednocześnie adresem siedziby spółki. Podkreślić ponadto należy, że strona skarżąca przed wydaniem decyzji miała możliwość zapoznania się z całokształtem materiału dowodowego znajdującego się w aktach – tym samym miała zapewnione prawo do zakwestionowania prawidłowości ustalenia podmiotu, wobec którego prowadzono postępowanie – czego jednak nie uczyniła". Oznacza to, że dla SKO oznaczenie strony postępowania jako spółki cywilnej jest tożsame z oznaczeniami strony jako X, Y wspólników spółki cywilnej. Sąd nie podziela tego stanowiska. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 98a u.g.n., z którego wynika, że decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości może być wydana, gdy spełnione są następujące przesłanki: 1) nastąpił podział nieruchomości, dokonany na wniosek właściciela, 2) ustalenie opłaty nastąpi w okresie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, 3) nastąpił faktyczny wzrost wartości nieruchomości wskutek podziału nieruchomości, udowodniony w drodze operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego (art. 146 ust. 1a u.g.n.), 4) w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Oznacza to, że stroną niniejszego postępowania winni być M. B. i G. P. jako jej współwłaściciele do niepodzielnej ręki nieruchomości, będący wspólnikami spółki cywilnej [...]. Wskazać należy, że w doktrynie prawniczej oraz orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, iż spółka prawa cywilnego nie ma osobowości prawnej, ani zdolności prawnej także w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 31 marca 1993 r., sygn. akt III CZP 176/92, uchwała Sądu Najwyższego z dnia 26 stycznia 1996 r., sygn. akt III CZP 111/95). Spółka cywilna nie jest więc podmiotem prawnym odrębnym od wspólników, lecz jest wielostronnym stosunkiem zobowiązaniowym łączącym wspólników (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 28 października 2003 r., sygn. akt I CK 201/02). Zauważyć należy, że art. 29 k.p.a. stanowi, iż stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nie posiadające osobowości prawnej. Spółki prawa cywilnego nie mieszczą się w żadnej kategorii podmiotów wymienionych w powołanym wyżej przepisie. Spółka cywilna nie ma zdolności prawnej, a zatem nie może być co do zasady podmiotem praw i obowiązków w postępowaniu administracyjnym. Nałożenie na spółkę cywilną uprawnień lub obowiązków może nastąpić wyłącznie wtedy, gdy przepis szczególny tak stanowi. Z takim jednak przypadkiem nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. W niniejszej sprawie skarżący prowadzą spółkę cywilną pod nazwą "(...)" S.C. Wobec tego - mając na uwadze powyższe rozważania - uznać należy, że każdy z nich jest oddzielnie stroną postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją (tak słusznie NSA w wyroku z dnia 29 listopada 2011 r., sygn. I OSK 2094/10, por. także wyrok SN z 11 października 2013 r. , sygn. I CSK 14/13). Prawidłowe rozpoznanie strony postępowania przez organ administracji stanowi wyraz znajomości art. 29 k.p.a., który nakazuje prowadzić postępowanie wyłącznie wobec tych podmiotów, które stronami być mogą. Przyjęcie, nawet niezamierzone, że stroną postępowania administracyjnego może być spółka cywilna i stosowne do tego zaadresowanie decyzji prowadzi do tego, że decyzja taka dotknięta jest wadliwością określoną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Jeżeli, w przypadku złożenia odwołania, decyzja taka utrzymana zostanie w mocy, będzie ona dotknięta również wadą nieważności (tak słusznie NSA w wyroku z dnia 8 maja 2014 r., sygn. II GSK 377/13). W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. i art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.