II SA/Rz 265/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka /spr./ WSA Maciej Kobak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2018 r. sprawy ze skargi B. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...]. Decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...], wydaną na wniosek BO, Burmistrz Miasta [...] odmówił przyznania wnioskodawczyni na okres zasiłkowy 2017/2018 zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego na rzecz jej dzieci – MO ur. 4 listopada 2001 r. oraz MO ur. 18 lipca 2008 r. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji, wskazał, że warunkiem przyznania zasiłku rodzinnego jest spełnienie kryteriom dochodowego. Burmistrz podał, że w przypadku rodziny wnioskodawczyni, kryterium to uznać należy za spełnione jeżeli dochód przypadający na osobę w rodzinie nie przekracza 764 zł. Burmistrz wskazał, że na dochód czteroosobowej rodziny skarżącej w 2016 r. złożyły się: 1. dochód BO, ustalony na podstawie wydruku z sytemu elektronicznego Empatia, w wysokości 10 618,64 zł, który jednakże nie został przez organ uwzględniony, gdyż nie był uzyskiwany w dniu ustalania prawa do świadczenia; 2. dochód osiągany z tytułu zatrudnienia, podjętego przez BO w dniu 1 kwietnia 2017 r. i uzyskany za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło zatrudnienie, tj. za maj 2017 r. w wysokości 1 448,29 zł miesięcznie. Organ wskazał ponadto, że wnioskodawczyni osiągnęła dochód z diet nieopodatkowanych w wysokości 1 430,48 zł miesięcznie, co przy uwzględnieniu wynagrodzenia za prace daje kwotę 1 567,50 zł miesięcznie; 3. dochód osiągnięty przez męża wnioskodawczyni – AO z gospodarstwa rolnego w wysokości 39 087,94 zł oraz dochód osiągnięty przez AO z tytułu otrzymanego zasiłku chorobowego w wysokości 3 480 zł. Tym samym comiesięczny dochód męża skarżącej wyniósł 3 547,33 zł. Organ I instancji podał, że miesięczny dochód rodziny w rozumieniu ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1952, ze zm.) – dalej: "u.ś.r.", wyniósł 5 114,82 zł (1 567,50 zł + 3 547,33 zł), a w przeliczeniu na osobę w rodzinie – 1 278,71 zł. Przekracza zatem kryterium dochodowe warunkujące przyznanie zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego. Ponadto, kwota przekroczenia dochodu rodziny warunkującego pozrzynanie świadczenia wynosi 2 058,82 zł i jest wyższa niż łączna kwota zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami. W ocenie organu oznacza to, że wniosek BO nie był możliwy od uwzględnienia. W odwołaniu od tej decyzji BO podniosła, że organ skupił się wyłącznie na rozważaniach natury matematycznej, natomiast nie jest wiadome na podstawie jakich przepisów przyjął taką a nie inną metodykę wyliczenia dochodu rodziny. Odwołująca się podniosła, że organ błędnie wliczył do dochodu rodziny dochód z gospodarstwa rolnego jej męża, które zostało wydzierżawione jego bratu, a ponadto dochód z tytułu otrzymanego przez męża w poprzednim roku zasiłku chorobowego. Burmistrz nie wziął również pod uwagę, że w związku z chorobą ich syna odwołująca się i jej mąż są zmuszeni ponosić dodatkowe koszty związane z leczeniem, dojazdem do specjalistów oraz terapią. W ocenie odwołującej się nie mniej istotny jest fakt, że zawarła umowę o pracę na czas określony – jedynie do końca 2017 r. Decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Zdaniem Kolegium Burmistrz wydał zaskarżone rozstrzygnięcie w oparciu o właściwie ustalony stan faktyczny sprawy, w tym właściwie ustalił dochód przypadający na osobę w rodzinie skarżącej. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium podało, że wyłączenie, o którym mowa w art. 5 ust. 8a u.ś.r. nie znajduje zastosowania w opisywanej sprawie, gdyż mąż odwołującej się nie wydzierżawił gospodarstwa rolnego w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników. W odniesieniu zaś do terminowego charakteru umowy o pracę Kolegium podało, że dopiero rozwiązanie stosunku pracy, czyli utrata jednego ze źródeł dochodu, może skutkować odliczeniem dochodu utraconego od dochodu rodziny wyliczanego na potrzeby rozpatrzenia wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, BO wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zasądzenie kosztów postepowania, a ponadto o dopuszczenie dowodu uzupełniającego z akt administracyjnych SKO w [...], w celu wykazania, że wcześniejsza praktyka stosowania prawa przez ten organ dowodzi naruszenia art. 8 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257) – dalej: "k.p.a.". Skarżąca podniosła, że w takim samym stanie faktycznym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], w dniu [...] grudnia 2016 r. wydało decyzje nr [...] przyjmując, że gospodarstwo rolne męża skarżącej spełnia wymogi stawiane gospodarstwo oddanemu w dzierżawę, ze skutkiem wyłączenia go ze źródeł dochodu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., wskazując, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie, Sąd doszedł do przekonania, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów postępowania, a naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych ("u.ś.r."), która przewiduje zasiłek rodzinny, jako świadczenie mające na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka oraz wymienione w art. 8 dodatki do tego zasiłku. Zgodnie z art. 4 ust. 2 u.ś.r. zasiłek rodzinny przysługuje rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka, opiekunowi faktycznemu dziecka oraz osobie uczącej się, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę lub dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 754 zł (844 zł jeżeli członkiem rodziny jest dziecko legitymujące się stosownym orzeczeniem o niepełnosprawności). W postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją organy odmówiły przyznania zasiłku rodzinnego na synów MO i MO oraz dodatków do tego zasiłku: - na MO z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego, podjęcia przez dziecko nauki poza miejscem zamieszkania oraz z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego, - na MO z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego, z uwagi na uzyskanie dochodu przekraczającego kryterium dochodowe, uprawniające do tych świadczeń. Kluczową i jednocześnie sporną w sprawie kwestią jest wysokość dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę determinująca uzyskanie wnioskowanych świadczeń. W ustawie o świadczeniach rodzinnych zdefiniowane zostały pojęcia "dochodu rodziny" i "dochodu członka rodziny". Przez dochód rodziny należy rozumieć sumę dochodów członków rodziny (art. 3 pkt 2 u.ś.r.), a przez dochód członka rodziny przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 4-4c (art. 3 pkt 2a u.ś.r.). Przepisy art. 5 ust. 4 -4c u.ś.r. określają zasady uwzględniania utraty i uzyskania dochodu. Zgodnie z art. 3 ust. 1 lit. a ustawy z dnia z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1518 z późn. zm.), ilekroć w ustawie jest mowa o dochodzie - oznacza to, po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób m.in. przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach określonych w art. 27, art. 30b, art. 30c, art. 30e i art. 30f ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2012 r. poz. 361, z późn. zm.), pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne. We wspomnianym art. 5 ust. 4 – 4c u.ś.r. przewidziano szczególne sytuacje zmian w strukturze dochodów rodziny, które powinny być uwzględnione w celu ustalenia dochodu. Zmiany te mogą polegać zarówno na utracie dochodu w roku kalendarzowym poprzedzającym okres na jaki ustalane jest prawo do zasiłku rodzinnego lub po tym roku, w efekcie czego przy ustalaniu dochodu nie uwzględnia się dochodu utraconego (ust. 4), jak też na uzyskaniu dochodu w roku kalendarzowym poprzedzającym okres na jaki ustalane jest prawo do zasiłku rodzinnego (ust. 4a) oraz po roku kalendarzowym poprzedzającym okres na jaki ustalane jest prawo do zasiłku rodzinnego (ust. 4b), skutkującego odpowiednim jego zaliczeniem. Przy czym w razie uzyskania dochodu warunkiem jego doliczenia jest uzyskiwanie tego dochodu w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do zasiłku rodzinnego. W przypadku rodziny skarżącej składającej się z 4 osób na dochód złożyły się dochody skarżącej oraz jej męża – AO. Jeśli chodzi o rok "obliczeniowy" – 2016 – osiągnięty w tym roku przez skarżącą dochód w wysokości 10.618,64 zł został uznany za utracony, natomiast w związku z podjęciem zatrudnienia od 1.04.2017 r. przez BO, doliczono jej dochód uzyskany – obliczony jako kwota osiągniętego dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu – czyli za maj 2017 r., po spełnieniu warunku uzyskiwania tego dochodu w okresie na jaki ustalane jest prawo do świadczenia (art. 5 ust. 4b). Prawidłowo też zaliczono w poczet dochodu kwotę 1430,48 zł uzyskaną z tytułu diet wypłaconych przez Sąd Rejonowy w [...] w 2016 r. W odniesieniu do dochodów męża skarżącej organy przyjęły, że uzyskał on dochód z gospodarstwa rolnego, wyliczony zgodnie z art. 5 ust. 8a u.ś.r. jako 1/12 dochodu ogłaszanego corocznie przez Prezesa GUS z 1 ha przeliczeniowego (w 2016 r. – kwota 2 577 zł z 1 ha przeliczeniowego). Przy czym powierzchnia gospodarstwa przyjęta przez organy do obliczeń to 15,168 ha przeliczeniowych. Do dochodu osiągniętego przez AO w 2016 r. został też zaliczony wypłacony mu w okresie 1.01.2016 – 31.12.2016 zasiłek chorobowy z Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego. Skarżąca zakwestionowała wysokość tak obliczonego dochodu rodziny, wskazując, że grunty będące własnością jej męża zostały w części wydzierżawione bratu, który czerpie z nich dochody i otrzymuje dopłaty unijne, a zatem tej części nie powinno się wliczyć do powierzchni gospodarstwa rolnego AO. Ponadto zasiłek chorobowy, który organy zaliczyły w poczet dochodu, wypłacony został mężowi skarżącej w 2016 r., a w 2017 r. nie przebywał on w ogóle na zasiłku chorobowym. W skardze BO powołała się natomiast na stanowisko wyrażone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w decyzji z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] wydanej w sprawie przyznania zasiłku na MO i MO na poprzedni okres zasiłkowy. W decyzji tej Kolegium przyjęło dochód AO uzyskany z gospodarstwa rolnego o powierzchni 4,902 ha przeliczeniowych, wskazując na konieczność odliczenia pozostałej powierzchni gospodarstwa wobec oddania go w dzierżawę bratu w związku z wystąpieniem z wnioskiem o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w rolnictwie. Kolegium powołało się przy tym na uzgodnienia AO z bratem TO, zgodnie z którymi mąż skarżącej nie otrzymał żadnych należności z tytułu oddania w dzierżawę części gruntów rolnych z uwagi na wzajemne rozliczenia z bratem. W odniesieniu natomiast do zasiłku chorobowego z KRUS, który skarżący pobierał w 2014 r. (był to rok "obliczeniowy" dla dochodów stanowiących podstawę przyznania świadczeń rodzinnych na rok 2016/2017), SKO w [...] przyjęło w decyzji z dnia [...] grudnia 2016 r., że dochód ten jest dochodem utraconym, bowiem jego celem jest kompensata czasowej niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym. Skoro jednak w przypadku skarżącego został ustalony dochód z gospodarstwa rolnego zgodnie z art. 5 ust. 8 u.ś.r., dochód z tytułu zasiłku chorobowego z ubezpieczenia rolniczego nie może być z nim skumulowany i podlega odliczeniu. Z poglądem tym Sąd się nie zgadza, a jednocześnie stwierdza, że powołana przez skarżącą decyzja SKO w [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...] nie stanowi przykładu utrwalonej praktyki rozstrzygnięcia spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, o którym mowa w art. 8 § 2 k.p.a. Wyrażone w tej decyzji i decyzji z tej samej daty o nr [...] poglądy nie znajdują oparcia w orzecznictwie zarówno organów administracji, jak i sądowoadministracyjnym, zostały wyrażone wyłącznie na potrzeby konkretnego postępowania. Tym samym nie jest zasadny zarzut skargi naruszenia art. 8 § 2 k.p.a. Oczywiście możliwe jest odliczenie dochodów z gospodarstwa rolnego, jak również z tytułu pobieranego zasiłku chorobowego, ale wyłącznie na zasadach określonych odpowiednio w art. 5 ust. 8a w zw. z art. 5 ust. 8 u.ś.r. oraz art. 5 ust. 4 w zw. z art. 2 ust. 23 pkt h u.ś.r. Zgodnie z art. 3 pkt 1 lit c ustawy o świadczeniach rodzinnych za dochód rodziny przyjmuje się m in. dochód uzyskany z gospodarstwa rolnego. Z treści art. 5 ust. 8 tej ustawy wynika natomiast, że w przypadku ustalania dochodu z gospodarstwa rolnego, przyjmuje się, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 1/12 dochodu ogłaszanego corocznie w drodze obwieszczenia przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Z kolei z ustępu 8a pkt 1 tej ustawy wynika, że ustalając dochód rodziny uzyskany z gospodarstwa rolnego, do powierzchni gospodarstwa stanowiącego podstawę wymiaru podatku rolnego wlicza się obszary rolne oddane w dzierżawę, z wyjątkiem oddanej w dzierżawę, na podstawie umowy dzierżawy zawartej stosownie do przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, części lub całości znajdującego się w posiadaniu rodziny gospodarstwa rolnego. Przepisy ustawy z dnia 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników wprowadzają zasadę, że na podstawie jej przepisów wydzierżawienie gruntów rolnych odnosi się tylko do sytuacji zaprzestania prowadzenia działalności rolniczej przez emeryta lub rencistę w sytuacji, gdy wydzierżawi swoje gospodarstwo rolne osobie niebędącej jego małżonkiem, zstępnym lub pasierbem oraz nie pozostającej wraz z nim we wspólnym gospodarstwie domowym na okres co najmniej 10 lat i przedmiotowa umowa dzierżawy zostanie zawarta w formie pisemnej, a także zostanie zgłoszona do ewidencji gruntów i budynków (art. 28 ust. 4 pkt 1 tej ustawy). Stosownie do powyższych przepisów ustawodawca w ustawie o świadczeniach rodzinnych przyjął domniemanie, iż z gospodarstwa rolnego uzyskuje się dochód, niezależnie od tego, czy się na nim pracuje, czy się je wydzierżawia. Wyjątek stanowi sytuacja, gdy gospodarstwo rolne zostało wydzierżawione przez osobę będącą emerytem lub rencistą, co wiąże się z zaprzestaniem prowadzenia działalności rolniczej i utratą potencjalnego dochodu z gospodarstwa rolnego. Taki jest cel regulacji art. 5 ust 8a pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z art. 28 ust 4 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Dlatego w sytuacji, gdy osoba ubiegająca się o przyznanie zasiłku rodzinnego wydzierżawiła gospodarstwo, należy w pierwszej kolejności zbadać, czy umowa dzierżawy spełnia wymogi określone w art. 28 ust. 4 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, a z brzmienia i celu tego przepisu, interpretowanego w związku z art. 5 ust. 8a pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika, że jest ona zawierana wyłącznie pomiędzy podmiotami wymienionymi w tych przepisach, w świetle których wydzierżawiającym zawsze pozostaje emeryt lub rencista (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 1922/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Pomniejszenie dochodu rolnika na podstawie w/w przepisów możliwe jest zatem wyłącznie w sytuacji, gdy gospodarstwo (lub jego część) zostało oddane w dzierżawę w ściśle określonych przez ustawodawcę warunkach. Należy przy tym podkreślić, że wszelkie przewidziane w przepisach prawa odstępstwa od metody obliczania dochodu w sposób określony w ustawie o świadczeniach rodzinnych mają charakter wyjątku i jako takie powinny być interpretowane ściśle (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 10 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 233/13). Kwestia możliwości nie wliczania obszarów rolnych oddanych w dzierżawę nie została w rozpoznawanej sprawie należycie wyjaśniona, a w związku z tym przyjęcie przez organy, że w stosunku do AO nie zachodzą przesłanki z art. 5 ust. 8a pkt 1 u.ś.r. uznać należy za arbitralne i przedwczesne, poczynione z naruszeniem przepisów postępowania – art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które to przepisy obligują organy do wnikliwego i wszechstronnego zebrania materiału dowodowego i takiej też jego oceny. Znajdujące się w aktach sprawy pismo Wójta Gminy [...] potwierdza fakt wydzierżawienia TO gruntu o pow. 7,40 ha (10,3945 ha przeliczeniowych), a zatem okoliczność ta nie stoi w sprzeczności z oświadczeniami skarżącej co do tego, że grunt został wydzierżawiony w związku ze staraniem się męża o rentę rolniczą. Okoliczności te wymagają wyjaśnienia w celu ustalenia czy w przypadku dochodu męża skarżącej znajdzie zastosowanie art. 5 ust. 8a pkt 1 u.ś.r. Podobnie wyjaśnienia wymaga także kwestia dalszego pobierania zasiłku chorobowego w 2017 r. i ewentualnego zaliczenia go do dochodu utraconego. Utrata zasiłku chorobowego stanowi bowiem utratę dochodu, o ile spełnione są przesłanki z art. 5 ust. 4 u.ś.r., a celem tej regulacji jest ustalenie prawa do świadczeń na podstawie dochodu zbliżonego do dochodu faktycznie uzyskiwanego przez rodziny w okresie pobierania świadczeń (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 8 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 491/13, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 30 marca 2017 r., sygn. akt III SA/Gd 108/17). Brak wyjaśnienia tych podniesionych wyżej kwestii wskazuje na naruszenie przepisów postępowania – art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., który nakazuje wskazanie w uzasadnieniu faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Naruszenia te mają istotny charakter i mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w części dotyczącej odmowy przyznania świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko. Z wszystkich tych przyczyn Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.