II SA/Rz 268/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka Sędziowie WSA Maciej Kobak /spr./ AWSA Karina Gniewek - Berezowska Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 maja 2022 r. sprawy ze sprzeciwu M. P. od decyzji Wojewody z dnia [...] stycznia 2022 r.nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę - sprzeciw oddala - Przedmiotem sprzeciwu M. P. (dalej w skrócie: "skarżący") reprezentowanego przez r. pr. A. S. jest decyzja Wojewody Podkarpackiego (dalej w skrócie: "Wojewoda") z dnia 31 stycznia 2022 r. nr I-III.7721.24.8.2021 uchylająca decyzję Starosty [...] (dalej w skrócie: "Starosta") nr 611/2021 z dnia 15 października 2021 r. znak: AB-SW-I-7.6740.187.2020.LŻ o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Stan faktyczny sprawy ze sprzeciwu od powyższej decyzji przedstawia się następująco. Decyzją nr 611/2021 z dnia 15 października 2021 r. znak: AB-SW-I-7.6740.187.2020.LŻ Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił dla skarżącego pozwolenia na rozbudowę budynku handlowego (z wewnętrzną instalacją elektryczną) wzniesionego na terenie działki nr ew. [...] położonej w obrębie ewidencyjnym [...] ul. [...]. Po rozpoznaniu odwołania [...] Spółdzielni [...] w S. (dalej w skrócie: "[...]", Wojewoda decyzją z dnia 31 stycznia 2022 r. nr I-III.7721.24.8.2021 uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wyjaśnił, że w sprawie zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 – dalej w skrócie: "u.p.b.") w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471). Wojewoda stwierdził, że Starosta nie dokonał należytej i wyczerpującej oceny w zakresie kompletności przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego. W szczególności Wojewoda wskazał, że w sytuacji, gdy inwestycja polega na rozbudowie istniejącego budynku handlowego, projekt budowlany winien obejmować nie tylko sam obiekt kubaturowy, ale także infrastrukturę towarzyszącą, bez której użytkowanie tego obiektu nie byłoby możliwe. Wyodrębnienie z projektu budowlanego budowy zjazdu z drogi publicznej oraz miejsc postojowych, tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, w celu wykonania ich w kolejnym etapie inwestycji, Wojewoda uznał za naruszenie art. 33 ust. 1 u.p.b., a także art. 35 ust. 1 pkt 3 u.p.b. w zw. z § 8 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1935). Na marginesie Wojewoda wyjaśnił, że wprawdzie w przypadku zamiaru budowy zjazdu z drogi gminnej lub powiatowej, czy miejsc postojowych do 10 sztuk położonych poza obszarem Natura 2000, inwestor może realizować takie inwestycje bez zgłoszenia oraz bez pozwolenia na budowę, jednak dotyczy to sytuacji, gdy taki zjazd, czy miejsca postojowe, nie są związane z budową obiektu budowlanego. Dalej Wojewoda zauważył, że Starosta nie dokonał rzetelnego sprawdzenia projektu budowlanego, gdyż oświadczenie projektantów i sprawdzających złożone na podstawie art. 20 ust. 4 u.p.b. nie koresponduje z treścią tej regulacji (brak odniesienia do zasad wiedzy technicznej). Ponadto na str. 26 projektu w pkt 3 Opisu technicznego mowa jest o działce nr [...], podczas gdy prowadzone postępowanie dotyczy działki nr [...]. Co więcej, w omawianym punkcie wskazano, że przedmiotem opracowania jest rozbudowa budynku handlowego wraz z instalacjami wewnętrznymi energii elektrycznej, wody i kanalizacji sanitarnej, podczas gdy zaskarżona decyzja dotyczy tylko rozbudowy budynku handlowego z instalacją elektryczną. Z kolei o tym, że nie został przez organ ustalony w sposób jednoznaczny zakres inwestycji, a tym samym przedmiot prowadzonego postępowania, świadczy również fakt, że z projekt budowlanego wynika, że w ramach inwestycji zaprojektowano m. in. nowy układ ścian działowych na parterze, wyznaczając tym samym nowy układ funkcjonalny budynku (str. 36, str. 56), podczas gdy przebudowa obiektu nie została nawet objęta wnioskiem o pozwolenie na budowę. Wojewoda wskazał również, że na części rysunkowej Projektu Zagospodarowania Terenu nie zostało oznaczone miejsce gromadzenia odpadów stałych. Z analizy projektu budowlanego wynika ponadto, że projektowany budynek o konstrukcji szkieletowej drewnianej usytuowany zostanie w odległości 3,08 m od granicy z działką nr [...] i od budynku handlowo-usługowego zlokalizowanego na tej działce (str. 27 projektu). Powyższe wymaga wyjaśnienia w kontekście § 271 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Z uwagi na to, że decyzja Starosty została wydana bez dokładnego zbadania stanu faktycznego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wojewoda nakazał, aby przy ponownym rozpatrywaniu sprawy Starosta zgodnie z art. 77 k.p.a. w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, w szczególności zbadał zgodność projektu budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi oraz z wymogami ww. rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, a następnie wydał rozstrzygnięcie stosownie do wymagań art. 107 § 3 k.p.a. W ustawowym terminie skarżący wniósł sprzeciw od powyższej decyzji Wojewody, zarzucając: I. Naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a to: 1) art. 138 § 2 k.p.a. polegające na wydaniu decyzji kasacyjnej w sytuacji, gdy wydanie takiej decyzji było niedopuszczalne ze względu na fakt, że: - Starosta przeprowadził postępowanie wyjaśniające w sposób wystarczający do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, a Wojewoda nie wykazał w treści zaskarżonej decyzji, że pozostały do rozstrzygnięcia w postępowaniu pierwszoinstancyjnym konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, - decyzja Starosty nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania i sam Wojewoda w treści zaskarżonej decyzji takich naruszeń nie dostrzegł, - w treści zaskarżonej decyzji brak jest uzasadnienia motywów wydania decyzji kasacyjnej, podczas gdy uzasadnienie takie było konieczne, jako że rozstrzygnięcie w tej formie stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy, - Wojewoda zaniechał dokonania oceny, czy możliwe jest uzupełnienie koniecznego (w ocenie organu) zakresu materiału dowodowego w ramach postępowania odwoławczego, - wydanie takiej decyzji było przedwczesne, jako że Wojewoda w ogóle nie rozpoznał odwołania strony, koncentrując się przy rozpoznawaniu odwołania na zupełnie innych niż te podniesione w odwołaniu okoliczności, uchybiając tym samym zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zgodnie z którą odwołanie - jak podanie strony o wszczęcie postępowania, wyznacza granice jego rozpoznania, a organ odwoławczy jest nimi związany. II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, które doprowadziło do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., a to: - art. 33 u.p.b. polegające na przyjęciu przez Wojewodę błędnego założenia, że powyższy przepis ma zastosowanie w sprawie, podczas gdy w toku postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę nie doszło do etapowania inwestycji, a zakres decyzji o pozwoleniu na budowę jest zgodny z zakresem wniosku o jej wydanie, - art. 35 ust. 1 pkt 3 u.p.b. polegające na uznaniu, że w zakres oceny kompletności projektu budowlanego, do której dokonania obowiązany jest organ I instancji, wchodziła - na kanwie zaistniałej sytuacji - również ocena kwestii budowy zjazdu z drogi publicznej, podczas gdy zjazd z drogi publicznej nie był i nie stał się w toku postępowania przed Starostą przedmiotem zamierzenia budowlanego, którego dotyczyła decyzja o pozwoleniu na budowę, a uzyskanie przez inwestora decyzji Prezydenta Miasta [...] o zezwoleniu na lokalizację zjazdu publicznego z drogi gminnej stanowiło jedynie spełnienie przez inwestora warunku wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę, który postawił przed nim Starosta, w odpowiedzi na żądania zabezpieczenia interesu strony postępowania - [...], - art. 20 ust. 4 u.p.b. polegające na uznaniu, że brak w treści oświadczenia projektantów i sprawdzających sformułowania "zgodnie z zasadami wiedzy technicznej", przesądza o sporządzeniu projektu budowlanego niezgodnie z zasadami wiedzy technicznej podczas, gdy nie świadczą o tym żadne okoliczności poza oczywistą omyłką. Mając na uwadze powyższe, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu sprzeciwu skarżący podniósł, że wydanie przez Starostę decyzji nr 611/2021 z dnia 15 października 2021 r. znak: AB-SW-I-7.6740.187.2020.LŻ było poprzedzone przeprowadzeniem - w sposób wnikliwy i skrupulatny - postępowania wyjaśniającego. W toku tego postępowania Starosta zbadał kompletność dokumentacji, której dołączenie stanowi obligatoryjny element postępowania w sprawie udzielenia decyzji o pozwoleniu na budowę, ocenił zgodność planowanego zamierzenia z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również zwrócił się do inwestora o usunięcie nieprawidłowości w projekcie budowlanym, w szczególności poprzez uzupełnienie części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu, poprzez wskazanie miejsc postojowych. Co więcej - Starosta w toku postępowania uwzględnił krytyczne uwagi strony postępowania - [...], dotyczące dojścia i dojazdu z budynku objętego wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę do drogi publicznej. Skarżący podkreślił przy tym, że w chwili składania wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, obiekt objęty wnioskiem miał zapewniony odpowiedni zjazd z drogi publicznej i miejsca parkingowe i funkcjonował w sposób prawidłowy. Lokalizacja nowego zjazdu z drogi publicznej i lokalizacja nowych miejsc parkingowych nie były zatem objęte wnioskiem o wydanie decyzji, ponieważ nie istniała taka potrzeba. Czynności w powyższym zakresie, podjęte przez skarżącego, wynikały tylko i wyłącznie z realizacji wymagań, postawionych mu przez Starostę, od których organ ten uzależniał wydanie decyzji. Skarżący nie miał zatem zamiaru etapowania inwestycji. W ocenie skarżącego powyższe świadczy o tym, że Starosta dołożył wszelkich starań, aby postępowanie było prowadzone zgodnie z zasadami wyrażonymi w k.p.a. W szczególności Starosta w sposób wszechstronny rozpatrzył zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, zweryfikował kompletność projektu budowlanego oraz zapewnił czynny udział stron w postępowaniu - uwzględniając ich uwagi wnoszone w toku postępowania. Wojewoda nie wykazał, ani nawet nie zarzucił Staroście naruszenia zasad postępowania administracyjnego. Tym samym nie zaistniały przesłanki umożliwiające wydanie decyzji administracyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., a co za tym idzie, wydanie decyzji kasacyjnej - z pominięciem obowiązku merytorycznego rozpoznania sprawy - było niedopuszczalne. Skarżący podkreślił, że uzasadnienie decyzji wydanej na postawie art. 138 § 2 k.p.a. powinno być poparte należytym i wyczerpującym uzasadnieniem, nie tylko w zakresie dopuszczalności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., ale również niemożności zastosowania art. 136 k.p.a. Na marginesie skarżący wskazał, że nietrafna jest argumentacja Wojewody polegająca na wysunięciu wobec decyzji Starosty zarzutów dotyczących nieprawidłowej i niewystarczającej oceny kompletności projektu budowlanego i załączonych do niego dokumentów, jak również zarzut wadliwości decyzji o pozwoleniu na budowę, o której miałyby świadczyć oczywiste omyłki pisarskie (takie jak omyłki w zakresie oznaczenia numerów ewidencyjnych nieruchomości). Jeżeli natomiast w ocenie Wojewody decyzja o pozwoleniu na budowę w istocie była wadliwa z uwagi na występowanie nieistotnych nieścisłości w treści projektu budowlanego, to organ ten zamiast uchylać decyzję i przekazywać sprawę do ponownego rozpoznania - mógł te nieścisłości uzupełnić w ramach art. 136 k.p.a. W ocenie skarżącego nietrafny jest również zarzut polegający na zarzuceniu inwestorowi, że skoro zakres planowanych do wykonania robót budowlanych obejmuje również przebudowę obiektu, to niemożliwe jest ich dokonanie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę (rozbudowę) obiektu. Przebudowa bowiem może mieścić się w pojęciu rozbudowy, a zatem planowane prace, związane z modyfikacją posadowienia ścian działowych, nie dyskwalifikują poprawności decyzji o pozwoleniu na budowę. Dodatkowo skarżący wskazał, że kwestia zachowania odpowiedniej odległości między ścianami zewnętrznymi budynków została dostatecznie wyjaśniona w toku postępowania przed Starostą, w którym wykazano, że w zakresie odległości pomiędzy ścianą istniejącego budynku [...], a planowaną rozbudową odległość miedzy budynkami należy liczyć od ściany zlokalizowanej w podcieniu budynku. W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie rozważył, co następuje: Sprzeciw jest niezasadny i jako taki podlega oddaleniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej w skrócie: "p.p.s.a."), sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Art. 138 § 2 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest zwrotem ocennym. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (tak NSA w wyroku z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12). W sytuacji gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 k.p.a., to również braki dowodowe nie mogą co do zasady stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Dopiero gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a., okaże się niewystarczające, należy uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Art. 136 k.p.a. uprawnia bowiem organ odwoławczy do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Wydanie decyzji kasatoryjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. Podkreślić bowiem należy, że organ odwoławczy, w przeciwieństwie do sądu administracyjnego, jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. W przypadku gdy organ odwoławczy dochodzi do przekonania o konieczności wydania decyzji kasatoryjnej, winien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. ale również wskazać, dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. (tak m. in. w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 22 września 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 362/17, wyroku WSA w Łodzi z dnia 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 531/16). Ocena organu w tym zakresie powinna zaś znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Wskazanie w uzasadnieniu okoliczności wyczerpujących przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a., a także wyjaśnienie przyczyn niezastosowania art. 136 k.p.a., służy wypełnieniu dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a., określającego wymogi dla uzasadnienia faktycznego decyzji oraz realizacji wynikającej z art. 11 k.p.a. zasady przekonywania (tak w wyroku NSA z dnia 30 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 1086/14). Sąd podkreśla, że rozpoznając sprzeciw od decyzji kasacyjnej sąd ocenia jedynie przesłanki do wydania decyzji z art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (tak słusznie NSA w wyroku z dnia 16 listopada 2021 r., sygn. akt III OSK 6784/21). Zaskarżoną sprzeciwem decyzją Wojewoda Podkarpacki uchylił decyzję Starosty [...] nr 611/2021 z dnia 15 października 2021 r. znak: AB-SW-I-7.6740.187.2020.LŻ o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, uznając, że decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (art. 138 § 2 k.p.a.). Sąd podziela powyższą ocenę Wojewody Podkarpackiego. Po pierwsze, Sąd zgadza się z oceną, że w sprawie nie doszło do prawidłowej oceny wniosku inwestora z perspektywy normatywnych rygorów statuowanych treścią art. 33 ust 1 i art. 35 ust. 1 pkt 3 u.p.b. Stosownie do pierwszego z powołanych przepisów "Pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego." Jak wynika z projektu budowlanego – części opisowej – działka nr [...] posiada dostęp do drogi publicznej (ul. [...]) dz. nr ewid. [...] poprzez projektowany zjazd publiczny, realizowany według innego opracowania, przez który odbywa się również dostawa towaru do sklepu (s. 27). Jak z powyższego wynika, inwestor zdecydował, że kwestię uzyskania stosownych pozwoleń na realizację zjazdu z drogi publicznej na działkę, której dotyczy inwestycja wyłączy do odrębnego, postępowania. W ocenie Sądu rację ma wojewoda, że z perspektywy treści art. 33 ust. 1 u.p.b. jest to niedopuszczalne. Z powołanego przepisu należy wywieść nakaz objęcia pozwoleniem na budowę całego zamierzenia inwestycyjnego, a więc tych wszystkich jego elementów, które pozwalają na samodzielne funkcjonowanie zamierzenia, zgodnie z jego przeznaczeniem. Zgodnie z definicja zamieszczona § 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 z późn. zm.) ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o działce budowlanej - należy przez to rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z rozporządzenia, odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Przepis ten we fragmencie, w którym mowa o dostępności działki do drogi publicznej należy wykładać jako dostęp w rozumieniu faktycznym i prawnym. Co do kwestii prawnego dostępu do drogi publicznej, inwestor musi wykazać, że działka budowlana przylega do drogi publicznej i zagwarantowana jest możliwość lokalizacji do niej zjazdu, bądź dostępność do drogi publicznej ma się odbywać po drodze wewnętrznej (dojazdowej) do której inwestor ma prawnie zagwarantowany dostęp, oraz z której ma zapewnioną lokalizację zjazdu do drogi publicznej i która spełnia warunki techniczno-budowlane, by zakwalifikować ją jako dojście i dojazd do drogi publicznej. Przepis art. 33 ust. 1 u.p.b. (zdanie pierwsze), stanowi, iż pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2018 r., II OSK 2010/17, LEX nr 2563797, art. 33 ust. 1 u.p.b. dotyczy obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę obejmującego całe zamierzenie budowlane i to nawet wówczas, gdy niektóre roboty budowlane objęte tym projektem mogłyby być wykonywane na podstawie zgłoszenia. Projekt budowlany zatwierdzany w drodze pozwolenia na budowę winien obejmować także i te elementy, których odrębna realizacja nie wymagałaby takiego pozwolenia. Z kolei NSA w wyroku z dnia 24 listopada 2017 r., II OSK 694/16, LEX nr 2409498, wskazał, że celem regulacji art. 33 ust. 1 u.p.b. jest uniemożliwienie organowi administracji zatwierdzenia projektu budowlanego i wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego, które po jego zrealizowaniu nie mogłoby stanowić samodzielnej całości nadającej się do użytkowania. Nie można mówić o samodzielności rozbudowywanego budynku w zabudowie jaka jest projektowana w postępowaniu kontrolowanym przez Sąd, do którego, na etapie zatwierdzania projektu budowlanego, w rozumieniu prawnym czy faktycznym, brak jest odpowiedniego zjazdu z drogi publicznej. Sąd nie podziela zarzutów skargi, że wniosek inwestora nie musiał obejmować zjazdu na drogę publiczną, albowiem inwestycja posiadała dotychczas zjazd z innej drogi publicznej – od południowej strony działki nr [...]. Po pierwsze, zjazd taki nie został wskazany w projekcie budowlanym, jako komunikujący inwestycję z drogą publiczną, po drugie, inwestor nie jest właścicielem działki nr [...] – jest nim Gmina [...]. Inwestor na mocy umów dzierżawy z dnia [...] listopada 2020 roku i [...] września 2021 roku ma prawo wyłącznie do części działki [...], która nie obejmuje zjazdu od strony południowej. I wreszcie po trzecie, istniejący zjazd od strony południowej działki nr [...] komunikuje z drogą publiczną wyłącznie działki nr [...] i [...]. Zagospodarowanie działek nr [...], [...] oraz działki nr [...] uniemożliwia dojazd do terenu planowanej inwestycji poprzez istniejący zjazd, od strony południowej działki nr [...]. Fakt, że inwestor dotychczas korzystał z tego zjazdu nie może zmieniać oceny prawnej, że planowane zamierzenie musi mieć zorganizowany zjazd od strony ul. [...]. W tym stanie rzeczy Sąd podziela ocenę, że organ I instancji naruszyła art. 35 ust. 1 kt 3 u.p.b., albowiem nie dokonał prawidłowej oceny przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego z perspektywy wymogów stawianych treścią art. 33 ust. 1 u.p.b. Po drugie, Sąd przyjmuje za organem II instancji, że z projektu budowlanego wynika, że w zakres planowanych robót budowlanych wchodzi nowy układ ścian działowych na parterze, co niewątpliwie stanowi przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a u.p.b. Prace te nie zostały objęte wnioskiem i nie zostały ocenione przez organ I instancji z perspektywy przepisów u.p.b. Po trzecie, z części opisowej projektu budowlanego wynika, że planowana inwestycja będzie zlokalizowana w odległości 3,08 m od granicy z działka nr [...] i od budynku handlowo-usługowego zlokalizowanego na tej działce (s. 27 i 42). Rację ma wojewoda, że przedmiotowa okoliczność powinna zostać poddana ocenie z perspektywy wymogów stawianych przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ I instancji w swojej decyzji w przedmiotowej materii się nie wypowiedział. W tym stanie rzeczy Sąd podziela ocenę wojewody, że w sprawie nie zostały ustalone i rozważone okoliczności istotne w sprawie, a ich zakres uniemożliwia zastosowanie przez organ II instancji trybu przewidzianego treścią art. 136 § 1 K.p.a. Skorzystanie z kompetencji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. było zatem uzasadnione. Wytknięte przez wojewodę uchybienia dotyczące pomylenia numeru działki, czy niekompletności oświadczenia projektantów mogły być uzupełnione przed organem II instancji, co jednak w kontekście pozostałych – wyżej podanych - uchybień, nie miało znaczenia w sprawie. Mając powyższe na uwadze Sąd oddalił sprzeciw na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.