II SA/Rz 277/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka /spr./ WSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 23 lipca 2024 r. sprawy ze skargi A. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 8 stycznia 2023 r. nr SKO.4161/75/2023 w przedmiocie odmowy uchylenia lub zmiany treści postanowienia w sprawie ustalenia kosztów rozgraniczenia działek I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz skarżącej A. D. kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 277/24 UZASADNIENIE Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: "SKO", "Kolegium") z 8 dnia stycznia 2024 r. nr SKO.4161/75/2023 wydane w przedmiocie odmowy uchylenia lub zmiany postanowienia w sprawie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Jak wynika z uzasadnienia tego postanowienia i akt administracyjnych sprawy decyzją z 25 marca 2019 r. nr WI-MK.6830.10.2018, po przeprowadzeniu postępowania wszczętego na wniosek A.D. (dalej: "skarżąca"), Burmistrz [...] orzekł o rozgraniczeniu działki nr [...] (własność A.D.) z działką [...] (własności M.W.) oraz z działkami nr: [...] (własności J.N.), [...] (własności G.K.) tylko w punktach stycznych z działką nr [...], położonymi w B., gm. [....]. Postanowieniem z tej samej daty - 25 marca 2019 r. nr WI-MK.6830.10.2018 Burmistrz ustalił koszty postępowania rozgraniczeniowego na kwotę 2100 zł, zobowiązując A.D. do uiszczenia kwoty 1050 zł oraz M.W. do uiszczenia kwoty 1050 zł.. Pismem z 4 kwietnia 2019 r. A.D. zażądała przekazania sprawy rozgraniczenia do rozpatrzenia przez Sąd Rejonowy w [...]. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2022 r., sygn. [...] Sąd Rejonowy w [...] orzekł o rozgraniczeniu nieruchomości położonej w B., stanowiącej działkę nr [...] z działką nr [...] oraz z działkami nr [...] i nr [...] tylko w punktach stycznych – zgodnie z wariantem I opisanym i wyrysowanym na mapie rozgraniczenia nieruchomości sporządzonej przez biegłego geodetę T.W. w opinii z 12 października 2021 r. Pismem z 6 kwietnia 2023 r. skarżąca zwróciła się do Burmistrza [...] z żądaniem zwrotu poniesionych przez nią kosztów, w kwocie 1050 zł, tytułem rozgraniczenia jej działki nr ewid. [...]. Postanowieniem z dnia 8 maja 2023 r. nr WI-MK.6830.10.2018 Burmistrz [...] odmówił zwrotu kosztów postępowania rozgraniczeniowego. W wyniku złożonego zażalenia SKO w Rzeszowie postanowieniem z 22 sierpnia 2023 r. nr SKO.4161/29/2023 uchyliło powyższe postanowienie w całości i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w całości. W dalszej kolejności w piśmie z 18 października 2023 r., skierowanym do Burmistrza [...], skarżąca zwróciła się o uchylenie lub zmianę postanowienia tego organu z 25 marca 2019 r. dotyczącego ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Wyjaśniła, że ze względu na specyfikę tego postępowania, koszty winny zostać ustalone po zakończeniu czynności rozgraniczeniowych oraz prawomocnym orzeczeniu sądu. Postanowieniem z dnia 15 listopada 2023 r. nr WI-MK.6830.10.2018 Burmistrz [...] odmówił uchylenia lub zmiany treści postanowienia z 25 marca 2019 r. w sprawie ustalenia kosztów rozgraniczenia działki nr [...] z działką [...] oraz z działkami nr: [...], [...] tylko w punktach stycznych z działką nr [...], położonymi w B., gm. [...]. W zażaleniu na to postanowienie skarżąca wyjaśniła, że postanowienie w przedmiocie kosztów zostało wydane na podstawie nieprawomocnej decyzji o rozgraniczeniu. Postępowanie dotyczące rozgraniczenia nie zostało zakończone a przeszło do etapu sądowego. Z uwagi na specyfikę tego postępowania należy je traktować kompleksowo jako jedną całość, a koszty winny zostać ustalone po wydaniu prawomocnego postanowienia Sądu. Wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia 8 stycznia 2024 r. SKO w Rzeszowie uchyliło w całości zaskarżone postanowienie i umorzyło postępowanie organu I instancji, w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm. - dalej: "k.p.a."). Kolegium powołując się na art. 262 § 1 i art. 264 § 1 k.p.a. wyjaśniło, że koszty związane z rozgraniczeniem nieruchomości są kosztami postępowania administracyjnego a postanowienie o ustaleniu kosztów jest nierozerwalnie związane z wydaniem decyzji o rozgraniczeniu. SKO wskazało, że art. 33 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2023 r., poz. 1752 ze zm. - dalej: "P.g.i.k."), stanowi podstawę materialnoprawną decyzji o rozgraniczeniu. Strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy w decyzji, może żądać w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji w tej sprawie, przekazania sprawy sądowi. Organ podał, że regulacja ta stanowi wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Z momentem złożenia wniosku o przekazanie sprawy sądowi, jednoinstancyjne postępowanie administracyjne kończy się. Na skutek złożenia tego wniosku, decyzja o rozgraniczeniu nieruchomości traci moc. Decyzja rozgraniczeniowa traci moc już w samym momencie skutecznego złożenia wniosku o przekazanie sprawy do sądu powszechnego. Natomiast dalsze losy tego wniosku nie mają wpływu na utratę mocy decyzji rozgraniczeniowej. Powołując się na uchwałę 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 30 października 2014 r., sygn. III CZP 48/14, w której podkreślono, że użycie w art. 33 ust. 3 P.g.i.k. zwrotu o przekazaniu sprawy oznacza, że ustawodawca uznaje, że sprawa o rozgraniczenie jest prowadzona w odpowiednim dla niej jednym postępowaniu, obejmującym obligatoryjny etap administracyjny i fakultatywny etap sądowy. Tylko przy takim rozumieniu konstrukcji postępowania rozgraniczeniowego można mówić o przekazaniu sprawy z fazy administracyjnej do jej dalszego rozpoznawania w postępowaniu sądowym. Kolegium zaznaczyło, że w takim ujęciu, postępowanie sądowe stanowi kolejny etap rozpoznawania sprawy i jego wszczęcie prowadzi do kontynuowania postępowania prowadzonego wcześniej w trybie administracyjnym. Skorzystanie przez stronę postępowania administracyjnego z możliwości żądania przekazania sprawy sądowi należy uznać za czynność otwierającą drogę sądową w sprawie o rozgraniczenie konkretnie oznaczonych nieruchomości. Ten skutek procesowy ma istotne znaczenie dla bytu decyzji administracyjnej określającej przebieg granicy, nie można bowiem przyjmować, że w sprawie, w której została otwarta droga sądowa i o rozgraniczeniu może orzec sąd, mogą pozostawać w mocy skutki wcześniej wydanej decyzji administracyjnej. Przejście sprawy o rozgraniczenie do etapu postępowania sądowego powoduje zatem, że decyzja o rozgraniczeniu traci byt. Do stwierdzenia takiego skutku żądania przekazania sprawy sądowi nie jest konieczne istnienie przepisu ustawowego potwierdzającego utratę bytu przez decyzję administracyjną; utrata skutków takiej decyzji jest wynikiem zamknięcia etapu postępowania administracyjnego w związku ze złożeniem przez stronę żądania przekazania sprawy sądowi. SKO stwierdziło zatem, że skorzystanie przez odwołującą ze środka anulacyjnego w postaci żądania przekazania sprawy rozgraniczenia sądowi na podstawie art. 33 ust. 3 P.g.i.k. powoduje, że utraciła swój byt prawny decyzja Burmistrza [...] z 25 marca 2019 r. Tym samym charakter taki utraciło również postanowienie Burmistrza z 25 marca 2019 r. w sprawie ustalenia kosztów rozgraniczenia – jako związane z wydaną decyzją. Organ stwierdził, że na skutek bezprzedmiotowości prowadzonego postępowania koniecznym jest uchylenie zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania organu I instancji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na powyżej opisane postanowienie złożyła A.D. domagając się jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności, stwierdzenia wydania postanowienia z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na naruszenie i niezgodność z przepisami postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zwróciła się o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżąca zakwestionowała sposób przeprowadzenia rozgraniczenia przez geodetę J.J., który w jej ocenie nadużył uprawnień, ustanowił nowy przebieg linii granicznej na podstawie własnych pomiarów w terenie oraz samodzielnie przesunął punkty styczne działek. Podkreśliła, że nie wyraziła zgody na bezprawne utworzenie nowego przebiegu linii granicznej. Organ zaakceptował wadliwe materiały, a zatem naruszył prawo, nie wywiązał się ze swoich obowiązków. Wydał decyzję na podstawie materiałów obarczonych błędami i wadami. Sąd Rejonowy orzekł o rozgraniczeniu na jej korzyść. Biegły geodeta podważył granice ustanowione przez geodetę w postępowaniu administracyjnym. Na skutek wadliwości pomiarów decyzja o rozgraniczeniu nie mogła się ostać, a tym samym wydana została z rażącym naruszeniem prawa. W związku z tym, że postanowienie dotyczące kosztów jest nierozerwalnie związane z decyzją rozgraniczeniową, zatem nie ma mocy urzędowej i zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Na podstawie tego postanowienia dokonała zapłaty w kwocie 1050 zł za dokonane rozgraniczenie, które w rzeczywistości nigdy nie zostało dokonane. Wyjaśniła, że złożyła wniosek o rozgraniczenie a nie o zmianę granic. Została wprowadzona w błąd, a zapłaty dokonała w dobrej wierze. Wyjaśniła, że dokonała również zapłaty biegłemu geodecie na etapie postępowania sądowego. W jej ocenie niezgodne z prawem jest zobowiązywanie jej do podwójnej zapłaty w jednym postępowaniu. W odpowiedzi na skargę SKO w Rzeszowie zwróciło się o jej oddalenie i podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) obejmuje badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm. – zwana dalej w skrócie "P.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a, który przewiduje taki tryb, jeżeli przedmiotem sprawy jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest postanowienie jakie zapadło na skutek wniosku skarżącej złożonego do Burmistrza [...]o uchylenie lub zmianę wydanego uprzednio postanowienia ustalającego koszty postępowania rozgraniczeniowego. Postępowanie to toczyło się w latach 2018 – 2019 przed Burmistrzem [...] z wniosku skarżącej i w administracyjnym toku instancji zakończyło się wydaniem decyzji z dnia 25 marca 2019 r. o rozgraniczeniu. Skarżąca skorzystała wówczas z przewidzianego w art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne – P.g.ik. prawa do przekazania sprawy do rozpatrzenia przez Sąd Rejonowy w [....]. W orzecznictwie nie ma wątpliwości co do skutków prawnych tego rodzaju działań. W szczególności opisywał je Sąd Najwyższy w uzasadnieniu powoływanej przez Kolegium uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 30 października 2014 r. sygn. akt III CZP 48/14 (OSNC 2015/3/27), gdzie podkreślił, że - po przekazaniu sprawy, w wyniku żądania zgłoszonego w trybie art. 33 ust. 3 P.g.ik.- postępowanie sądowe stanowi kolejny etap, kontynuację postępowania prowadzonego wcześniej w trybie administracyjnym. SN stwierdził, że: "skorzystanie przez stronę postępowania administracyjnego z możliwości żądania przekazania sprawy sądowi należy uznać za czynność otwierającą drogę sądową w sprawie o rozgraniczenie konkretnie oznaczonych nieruchomości. Ten skutek procesowy ma istotne znaczenie dla bytu decyzji administracyjnej określającej przebieg granicy, nie można bowiem przyjmować, że w sprawie, w której została otwarta droga sądowa i o rozgraniczeniu może orzec sąd, mogą pozostawać w mocy skutki wcześniej wydanej decyzji administracyjnej. Istnienie przesłanki procesowej w postaci drogi sądowej w sprawie o rozgraniczenie, będące wynikiem zgłoszenia żądania przekazania sprawy sądowi, wyłącza dokonanie w takiej sprawie rozgraniczenia w trybie administracyjnym. Przejście sprawy o rozgraniczenie do etapu postępowania sądowego powoduje zatem, że decyzja o rozgraniczeniu traci byt. Do stwierdzenia takiego skutku żądania przekazania sprawy sądowi nie jest konieczne istnienie przepisu ustawowego potwierdzającego utratę bytu przez decyzję administracyjną; utrata skutków takiej decyzji jest wynikiem zamknięcia etapu postępowania administracyjnego w związku ze złożeniem przez stronę żądania przekazania sprawy sądowi". W dalszej części rozważań Sąd Najwyższy podkreślił, że w art. 33 ust. 3 P.g.ik. ustawodawca nie posługuje się pojęciem wniosek o wszczęcie postępowania o rozgraniczenie przed sądem. Jest to świadomy zabieg legislacyjny, pozostający w związku z podstawową funkcją żądania przekazania sprawy sądowi, jaką jest skutek anulacyjny w odniesieniu do decyzji administracyjnej o rozgraniczeniu. Wniosek o wszczęcie postępowania o rozgraniczenie jest istotny dla wszczęcia postępowania w sprawie o rozgraniczenie, nie tylko postępowania w fazie administracyjnej. W art. 33 ust. 3 P.g.ik. jest mowa o przekazaniu sądowi sprawy, w postępowaniu sądowym jest rozpoznawana ta sama sprawa, wszczęta jednym wnioskiem inicjującym to postępowanie. W rozpoznawanej sprawie niezadowolona z decyzji o rozgraniczeniu skarżąca zażądała przekazania sprawy do rozpatrzenia przez Sąd Rejonowy w [...] i postanowieniem z dnia [...] listopada 2022 r., sygn. [...] Sąd Rejonowy w [....] orzekł o rozgraniczeniu nieruchomości działki nr [...] z działką nr [...] oraz z działkami nr [...] i nr [...] tylko w punktach stycznych. Nie ulega zatem wątpliwości, że jak słusznie wskazuje w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Kolegium, utraciła byt prawny decyzja administracyjna Burmistrza [...] z dnia 25 marca 2019 r. o rozgraniczeniu. Nie można jednak zgodzić się ze stanowiskiem SKO w Rzeszowie, że byt prawny utraciło również postanowienie tegoż organu z dnia 25 marca 2019 r. ustalające koszty rozgraniczenia – jako związane z wydaną decyzją. Podkreślić bowiem należy przede wszystkim związek tegoż postanowienia z prowadzonym postępowaniem administracyjnym w sprawie rozgraniczenia działki [...]. Postępowanie to zakończyło się wydaniem decyzji, która istotnie utraciła swój byt prawny, ale postanowienie odnosiło się do przeprowadzonych w tym postanowieniu czynności i poniesionych w związku z tym kosztów. Przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz przepisy rozporządzenia wykonawczego z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości nie zawierają norm dotyczących kosztów administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego i sposobu ich rozliczenia. W tej kwestii znajdują zastosowanie przepisy działu IX kodeksu postępowania administracyjnego, przy czym koszty postępowania rozgraniczeniowego nie mają charakteru kosztów, które w rozumieniu art. 61 § 1 k.p.a. powinny być uiszczone przez stronę z góry, pod rygorem zwrotu wniosku na podstawie art. 261 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z 14.12.2000 r., II SA/Kr 816/00, , LEX nr 51474). Zgodnie z art. 263 k.p.a. do kosztów postępowania zalicza się koszty podróży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56, koszty spowodowane oględzinami na miejscu, koszty doręczenia stronom pism urzędowych, a także koszty mediacji (§ 1). Organ administracji publicznej może zaliczyć do kosztów postępowania także inne koszty bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy (§ 2). Niewątpliwie do kosztów postępowania zalicza się, między innymi, koszty biegłych. Przepis art. 262 § 1 k.p.a. stanowi zaś, że stronę obciążają te koszty postępowania, które: 1) wynikły z winy strony, 2) zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Gramatyczna wykładnia przepisu art. 262 § 1 k.p.a. prowadzi do wniosku, że przepis ten ustala zasady rozdziału kosztów postępowania pomiędzy stronę (strony), a organ administracji. Oznacza to, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony. Na tej podstawie można orzec o kosztach rozgraniczenia poniesionych przez organ administracji publicznej, w tym także o wynagrodzeniu upoważnionego geodety. W rozpoznawanej sprawie, które toczyło się na wniosek skarżącej, na koszty postępowania administracyjnego złożyło się wynagrodzenie wyznaczonego do przeprowadzenia rozgraniczenia geodety, który wystawił fakturę za swoją pracę. Natomiast w postępowaniu przed sądem powszechnym powstały koszty związane z postępowaniem sądowym, które jest postępowaniem odrębnym od postępowania administracyjnego, chociaż toczyło się w ramach tego samego rozgraniczenia. W przeciwieństwie do wydanej 25 marca 2019 r. decyzji o rozgraniczeniu, postanowienie ustalające koszty rozgraniczenia podlegało w rozpoznawanej sprawie wykonaniu i zostało wykonane. Skarżąca, jak wynika z akt sprawy uiściła koszty w wysokości 1050 zł, do zapłaty której to kwoty została zobowiązana postanowieniem z dnia 25 marca 2019 r. Nie korzystała przy tym z prawa wniesienia zażalenia na to postanowienie. Poniesione koszty dotyczyły prowadzonego przez organy postępowania administracyjnego w zakresie rozgraniczenia, którego kolejnym etapem był fakultatywny etap sądowy. Postępowanie w sprawie rozgraniczenia nie stało się zatem bezprzedmiotowe, natomiast przekazanie sprawy Sądowi powszechnemu zakończyło jego obligatoryjny etap administracyjny. W tej sytuacji błędne jest stanowisko Kolegium, które uchyliło postanowienie organu I instancji wydane na podstawie art. 154 k.p.a. i umorzyło postępowanie organu I instancji. Organ I instancji wyraził w tym postanowieniu merytoryczne stanowisko dotyczące możliwości uchylenia lub zmiany postanowienia, które zostało przez skarżącą zakwestionowane w złożonym zażaleniu. Organ II instancji winien to zażalenie rozpoznać i dokonać kontroli instancyjnej postanowienia Burmistrza [...] z dnia 28 września 2023 r., wydanego w trybie art. 154 § 1 k.p.a., odnosząc się do argumentacji zażalenia. Tymczasem jego wadliwe stanowisko skutkowało naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 210 i art. 205 § 1 P.p.s.a.