II SA/Rz 280/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk Sędziowie NSA Stanisław Śliwa /spr./ WSA Joanna Zdrzałka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 4 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO), decyzją z dnia [....] lutego 2020 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. w przedmiocie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, w podstawie prawnej powołując art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a." oraz art. 17 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1a i ust. 5 pkt 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm.), określanej w dalszej części jako "u.ś.r." We wniosku z dnia 26 listopada 2019 r. (data wpływu do organu) Z. K. zwróciła się o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną przez nią opieką nad matką J. S. Wskazaną decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. Wójt Gminy [...] odmówił wnioskodawczyni przyznania przedmiotowego świadczenia. Organ ustalił, że J. S. jest osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Opiekę nad nią sprawuje córka tj. wnioskodawczyni. Jako przyczynę odmowy uwzględnienia wniosku strony organ podał fakt, że wydane w stosunku do J. S. orzeczenie nie wskazuje daty powstania u niej niepełnosprawności. Powyższe stanowi zaś przeszkodę w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego, o czym przesądza art. 17 ust. 1b u.ś.r. Z. K. złożyła odwołanie od powyższej decyzji. Wskazała, że nie jest nigdzie zatrudniona, nie podejmuje pracy zarobkowej i zaprzestała prowadzenia gospodarstwa rolnego, by opiekować się matką. Strona zwróciła także uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., który pozwala - w jej ocenie - na przyznanie dochodzonego świadczenia. SKO nie podzieliło argumentacji strony i decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. Kolegium podniosło, że przyznanie odwołującej się wnioskowanego świadczenia wprost naruszałoby art. 17 ust. 1b u.ś.r., który stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: nie później niż do ukończenia 18. roku życia (pkt 1) lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia (pkt 2). SKO podkreśliło, że decyzja o ustaleniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie posiada charakteru uznaniowego i pozytywne rozstrzygnięcie uzależnione jest jedynie od spełnienia przesłanek wynikających z art. 17 u.ś.r. Następnie organ wskazał na powołany przez odwołującą się wyrok TK (K 38/13), w którym stwierdzone zostało, że nie znajduje konstytucyjnego uzasadnienia zróżnicowanie ustawowe grupy osób dorosłych sprawujących opiekę nad osobami niepełnosprawnymi w zależności od tego, w jakim wieku powstała u podopiecznego niepełnosprawność. Zdaniem SKO, mimo powyższego wyroku, norma prawna wyrażona w art. 17 ust. 1b u.ś.r. nadal pozostaje w mocy i stanowi przeszkodę w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego wnioskodawczyni. Z. K. zaskarżyła powyższą decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o jej uchylenie wraz z decyzją ją poprzedzającą. Skarżąca jeszcze raz powołała się na istotny dla sprawy wyrok TK i wskazała, że jego konsekwencją winno być przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego. Na poparcie swojego stanowiska strona przedstawiła szereg orzeczeń sądów administracyjnych, w których przyjęto, że w takiej sytuacji, w jakiej ona się znajduje doszło do naruszenia prawa materialnego tj. art. 17 ust. 1b u.ś.r., mającego wpływ na wynik sprawy. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej następnie "P.p.s.a.", jednym z przedmiotów kontroli sądowej jest decyzja administracyjna. Sprawując tę kontrolę sąd czyni to uwzględniając kryterium zgodności z prawem, o czym przesądza art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.). Do uchylenia decyzji w całości lub w części sąd obowiązany jest w razie stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego bądź też innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). W sytuacji, gdy skarga jest bezzasadna, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a. W pierwszej kolejności wskazania wymaga, że sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym, w oparciu o art. 119 pkt 2 P.p.s.a. Kontrolowaną w niniejszej sprawie decyzją SKO utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Jako przyczynę swoich rozstrzygnięć organy obydwu instancji wskazały, że uwzględnienie wniosku stałoby w oczywistej sprzeczności z brzmieniem art. 17 ust. 1b u.ś.r. Przepis ten wskazuje, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: nie później niż do ukończenia 18. roku życia (pkt 1) lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia (pkt 2). Tymczasem, jak wynika z orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia 8 listopada 2019 r., nie da się ustalić daty powstania niepełnosprawności u matki skarżącej J. S. SKO podniosło, że wprawdzie Trybunał Konstytucyjny wypowiedział się odnośnie do tej regulacji, uznając ją za częściowo niekonstytucyjną, jednak w ocenie organu nie może to zmienić rozstrzygnięcia sprawy. Norma prawna wyrażona w art. 17 ust. 1b u.ś.r. nadal bowiem pozostaje w mocy i stanowi przeszkodę w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego wnioskodawczyni. Ze stanowiskiem organów nie sposób się zgodzić. Istotnym w sprawie wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. (K 38/13) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Trybunał uznał, że regulacja zawarta w badanym przepisie doprowadziła do odmiennego ukształtowania sytuacji prawnej opiekunów dorosłych osób niepełnoprawnych, które nie ma konstytucyjnego uzasadnienia. Ustawodawca może bowiem wprawdzie przyjąć odmienne zasady przyznawania świadczeń opiekuńczych względem opiekunów niepełnosprawnych dzieci. Takie rozstrzygnięcie powinno być jednak konsekwentne. W dłuższej perspektywie czasowej nie może dopuszczać do nieuzasadnionego zróżnicowania sytuacji prawnej w obrębie opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych. Dla oceny skutków powyższego orzeczenia dla niniejszej sprawy istotne są unormowania zawarte w Konstytucji RP, a dotyczące znaczenia wyroków Trybunału Konstytucyjnego. I tak, w myśl art. 190 ust. 1 ustawy zasadniczej, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Z kolei, zgodnie z ust. 3 tego przepisu, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, jednak Trybunał Konstytucyjny może określić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. Istotny jest też zapis art. 190 ust. 4 Konstytucji, według którego, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Powyższe regulacje wskazują, że organ rozpoznający sprawę, a następnie Sąd badając zaskarżoną decyzję pod kątem jej legalności nie może pominąć tych unormowań. Wynika zaś z nich wprost, że nie jest dopuszczalne wydanie orzeczenia sądowego oraz decyzji administracyjnej po wejściu w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, na podstawie przepisu w takim jego kształcie normatywnym, który Trybunał uznał za niezgodny z Konstytucją RP. Wyrok, o których chodzi w niniejszej sprawie ma przy tym charakter zakresowy, a zatem nie wywołuje on skutku w postaci utraty mocy obowiązującej zakwestionowanej regulacji prawnej. Powoduje natomiast konieczność zrekonstruowania normy prawnej w oparciu o stanowione przepisy prawa, które pozostają zgodne z Konstytucją RP, przy wykorzystaniu reguł wykładni prawa, tak aby wynik tej rekonstrukcji nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału. Zatem właściwe odkodowanie normy prawnej, zawartej w art. 17 ust. 1b u.ś.r., a następnie jego prawidłowe zastosowanie, wymaga niewątpliwie uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, który wszedł w życie z dniem publikacji, tj. z dniem 23 października 2014 r. Innymi słowy, powołany przepis od momentu wejścia w życie ww. wyroku Trybunału, nie może być w żadnym razie stosowany w jego dotychczasowym brzmieniu. Powyższego stanowiska nie zmieniają twierdzenia zawarte w uzasadnieniu przedmiotowego wyroku. Trybunał wskazał tam mianowicie, że skutkiem wejścia w życie jego orzeczenia nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b u.ś.r., ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani też wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. To ustawodawca zobowiązany jest precyzyjnie określić racjonalne przesłanki, od których uzależnia zróżnicowany poziom świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych. Za punkt wyjścia musi jednak przyjąć jednakowe traktowanie takich opiekunów niezależnie od istniejącego już w ustawie preferencyjnego traktowania opiekunów niepełnosprawnych dzieci. Wykonanie niniejszego wyroku Trybunału Konstytucyjnego wymaga więc podjęcia działań ustawodawczych, które doprowadzą do przywrócenia równego traktowania opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych. Jak już wyżej zaznaczono, sądy są związane orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego w zakresie stwierdzenia przez Trybunał niekonstytucyjności przepisu prawa, dlatego też nie mogą się uchylić od tego związania przez wzgląd na jakiekolwiek treści zawarte w uzasadnieniu takiego orzeczenia. Uzasadnienie nie stanowi bowiem treści rozstrzygnięcia, jak również nie zastępuje go. Zawiera jedynie argumentację mającą przemawiać za wydanym rozstrzygnięciem, dlatego brak jest podstaw prawnych do uznania, aby stanowiło w jakimkolwiek zakresie uzupełnienie rozstrzygnięcia [por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA): z 6.07.2016 r. I OSK 223/16, z 5.12.2017 r. I OSK 1079/17]. Stosując więc właściwy sposób wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r., należy przyjąć, iż w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później, niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. - jako zgodny z Konstytucją - winien znaleźć zastosowanie. Natomiast w stosunku do opiekunów osób, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności, a zatem w odniesieniu do tych osób, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Tak samo będzie w przypadku, kiedy nie jest możliwe precyzyjne ustalenie daty powstania niepełnosprawności. Stanowisko to jest utrwalone w orzecznictwie sądowym (tak np. wyroki NSA: z 4.11.2016 r. I OSK 1578/16, z 26.04.2019 r. I OSK 8/19, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 12.03.2020 r., III SA/Gd 662/19). W rezultacie, wbrew twierdzeniom organów, nie jest dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Przepis ten może być więc stosowany, lecz z pominięciem kryterium momentu powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Mając to wszystko na uwadze, koniecznym stało się uchylenie podjętych w sprawie decyzji. Wydające je organy oparły się bowiem na brzmieniu art. 17 ust. 1b u.ś.r. bez korekty jego treści wynikającej z wyroku TK sygn. 38/13, co jak już wyżej wskazano było nieprawidłowe. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wójt Gminy [...] powinien więc dokonać merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącej, badając czy ustalony w sprawie stan faktyczny wypełnia dyspozycję normy prawnej wynikającej z art. 17 u.ś.r., przy uwzględnieniu zakresu, w jakim przepis ten został uznany za niekonstytucyjny począwszy od dnia 23 października 2014 r. na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt K 38/13. Winien mieć zatem na względzie, że fakt, iż nie da się ustalić, czy niepełnosprawność dorosłej osoby niepełnosprawnej nie powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, nie jest przesłanką uniemożliwiającą przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Niniejszy wyrok wydano na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 P.p.s.a.