II SA/Rz 281/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Zbigniew Czarnik Sędziowie WSA Ewa Partyka /spr./ NSA Maria Piórkowska Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi M. C. na uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego -skargę oddala- Uchwałą z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] Rada Miejska na podstawie art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 113 ze zm.) oraz art. 190 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. - ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1190 ze zm. zwana dalej ordynację wyborczą lub u.o.w.) – stwierdziła wygaśnięcie z dniem 29 grudnia 2011 r. mandatu radnego J. B. w okręgu wyborczym Nr 1 w B. na skutek pisemnego zrzeczenia się tego mandatu. W dniu 5 stycznia 2012 r. M. C. złożyła w Urzędzie Miejskim wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i wniosła o uchylenie w/w uchwały. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 190 pkt 5 ustawy ordynacja wyborcza do rad gmin, powiatów i sejmików województw podnosząc, że J. B. winien zrzec się mandatu radnego w terminie 3 miesięcy od dnia ślubowania na radnego, z uwagi na zakaz łączenia mandatu radnego z funkcją ławnika Sądu Okręgowego w K. Tymczasem złożył on pisemne zrzeczenie się mandatu dopiero po upływie 10 miesięcy od tego terminu (łącząc te dwie funkcje), podczas gdy w tym czasie wdrożone zostało postępowanie zakończone wezwaniem Wojewody skierowanym do rady Miejskiej z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...]. W jej ocenie Radni winni dokonać wygaszenia tego mandatu w oparciu o wniosek Wojewody, a nie zainteresowanego, który przez blisko 13 miesięcy nie podjął stosownych działań w tym zakresie. W skardze na powyższą uchwałę M. C. wniosła o jej uchylenie w całości, jako naruszającej prawo oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżąca wyraziła analogiczne stanowisko jak w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, dodając zarzut, że Rada zwlekała z wygaszeniem mandatu ponad dwa miesiące od wezwania, czym naruszyła w istotny sposób obowiązujący porządek prawny. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o jej oddalenie, podnosząc, że skarżąca nie wykazała naruszenia własnego i konkretnego interesu prawnego, gdyż ani w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, ani w skardze nie wykazała naruszenia jakichkolwiek swoich uprawnień lub interesu prawnego. W piśmie procesowym z dnia 15 czerwca 2012 r., które do Sądu wpłynęło w dniu 26 czerwca 2012 r., skarżąca podniosła, iż zaskarżona uchwała narusza w konkretny sposób jej interes prawny lub uprawnienie, poprzez łamanie prawa przez J. B. oraz uszczuplanie budżetu miasta wskutek pobierania podwójnych diet, co również było niezgodne z prawem, a zatem jej interes prawny należy również rozpatrywać w kategoriach przestrzegania praw zapewnionych przez Konstytucję. Skarżąca zrzuciła, iż zaskakujące jest stanowisko Przewodniczącego Rady Miejskiej zaprezentowane w odpowiedzi na skargę, do obowiązków którego należy m.in. badanie tego typu spraw, gdyż to Rada Miasta jest zobowiązana do przestrzegania przepisów prawa i działania takie powinny być podjęte samoczynnie,. Skarżąca podniosła, iż jako płatnik podatków i mieszkaniec wspólnoty samorządowej ma interes prawny w odzyskaniu nienależnie pobranego świadczenia przez J. B., który świadomie łamał przepisy, co w konkretny sposób wywołało skutki, czyli miało wpływ na indywidualny interes prawny skarżącej, gdyż nienależnie pobierane kwoty mogły być przeznaczone na różne cele, np. naprawienie drogi gminnej – ulicy P., oświetlenie ulic itp., a jednostka samorządu terytorialnego jest zobowiązana do przestrzegania dyscypliny finansowej. Swego interesu prawnego skarżąca upatruje więc w pozycji prawnej płatnika podatków i członka wspólnoty samorządowej. "Niewyegzekwowanie nienależnie pobranych diet wywołuje negatywne skutki w sferze uprawnień skarżącej, ponieważ mają swoje źródło w prawie materialnym, poprzez uszczuplenie budżetu". Dalej skarżąca odwołała się do przepisów art. 1 i 2 Konstytucji RP oraz realizacji zadań należących do kompetencji organów samorządu, co ma służyć realizacji potrzeb społecznych i przeniosła to na grunt art. 409 Kodeksu cywilnego. Powołała się także na zapisy pisma Burmistrza z dnia 9.01.2012 r. dotyczące wystąpienia z roszczeniem cywilnoprawnym wobec J. B. i kwestii zajęcia stanowiska przez Radę w tym przedmiocie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Z przedstawionych Sądowi akt wynika, że na sesji Rady Miejskiej odbytej w dniu [...] grudnia 2011 r., została podjęta uchwała Nr [...], którą stwierdzono wygaśnięcie z dniem 29 grudnia 2011 r. mandatu radnego J. B. w okręgu wyborczym Nr 1 w B. wskutek pisemnego zrzeczenia się. Uchwała – zgodnie z jej § 2 weszła w życie z dniem podjęcia. Jako podstawy podjętej uchwały zostały wskazane przepisy art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy oraz art. 190 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza. Uchwała ta jest przedmiotem niniejszej sprawy. Uchwałę poprzedziło pismo J. B. z dnia 12 grudnia 2012 r., które do Rady Miejskiej wpłynęło tego samego dnia, w którym to w/w złożył rezygnację z mandatu radnego Rady Miejskiej z przyczyn osobistych. Skarga na powyższą uchwałę została wniesiona w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm. – zwanej dalej u.s.g.), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W świetle brzmienia cytowanego przepisu, przed rozpoznaniem skargi Sąd zobowiązany jest w pierwszej kolejności do weryfikacji przesłanek jej dopuszczalności. Zatem Sąd bada, czy sprawę wniesiono w sprawie z zakresu administracji publicznej i czy przed wniesieniem skargi skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa. Następnie bada czy legitymuje się on interesem prawnym w zaskarżeniu uchwały albo jakie uprawnienie wnoszącego skargę zostało naruszone. Z akt sprawy wynika, że skarżąca dopełniła warunku uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Niewątpliwie też skarga z uwagi na jej przedmiot mogła być wniesiona w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, bowiem sprawa będąca przedmiotem uchwały mieści się w zakresie administracji publicznej. Ponadto skarga została wniesiona w terminie, o jakim mowa w art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., Nr 270 – zwanej dalej P.p.s.a.). Przed zbadaniem merytorycznym legalności zaskarżonej uchwały Sąd zobligowany był zatem do zbadania tzw. legitymacji procesowej strony skarżącej. Prawo do kwestionowania uchwały organu gminy w trybie art. 101u.s.g. ma bowiem tylko ten, kto wykaże, że zaskarżoną uchwałą został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie. W doktrynie i orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia musi występować obiektywnie i odnosić się do realnie istniejącej potrzeby ochrony prawnej. Musi to być interes własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany. Interes ten powinien wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Musi zatem istnieć związek między zaskarżoną uchwałą a sferą indywidualnych praw skarżącego, wynikających z przepisów prawa. Tak więc skarżący musi się wykazać nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także naruszeniem tego interesu lub uprawnienia. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia stanowi bowiem przesłankę dopuszczalności skargi i otwiera drogę jej merytorycznej oceny. Źródłem interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. musi być norma prawa przedmiotowego, kształtująca sytuację prawną, a nie faktyczną wnoszącego skargę. Związek pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną, prawnie gwarantowaną (a nie tylko faktyczną) sytuacją wnoszącego skargę na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. winien polegać na tym, że zaskarżona uchwała naruszając prawo jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę materialnoprawną, pozbawia go np. pewnych uprawnień, albo uniemożliwia ich realizację (zob. uzasadnienie wyroku WSA w Łodzi z dnia 25 stycznia 2008 r., sygn. akt I SA/Łd 1041/07 – LEX 462667). Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 16 września 2008 r., sygn. akt SK 76/06 (OTK – A 2008, nr 7, poz. 121) uznał, że art. 101 ust. 1 u.s.g. rozumiany w ten sposób, że umożliwia zaskarżanie aktów administracyjnych jedynie tym, którzy wykażą się konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z konkretnej normy prawa materialnego, jest zgodny z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 2 i 7 oraz art. 77 ust. 2 w zw. z art. 2 Konstytucji. W doktrynie i orzecznictwie przeważa stanowisko, iż przynależność do wspólnoty gminnej nie jest źródłem interesu prawnego, którego naruszenie uzasadnia wniesienie skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. (tak m.in. NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 1 marca 2005 r., sygn. I OSK 1437/04 – Wokanda 2005 nr 7 – 8, str. 69). W uzasadnieniu przywołanego wyroku NSA podkreśla, że "zawarte w ustawie o samorządzie gminnym tzw. normy zadaniowe, mówiące o zaspokajaniu przez gminę zbiorczych potrzeb wspólnoty (...) nie dają podstaw do konstruowania indywidualnych praw i żądań, ani nie legitymują do zaskarżania zarządzeń w takich sprawach..." Podkreśla się, że samo pozostawanie członkiem wspólnoty gminnej nie kształtuje bezpośrednio sytuacji prawnej określonej osoby, stąd uchwała czy zarządzenie organu gminy nie mogą naruszać jej interesu prawnego, który miałby swoje źródło w członkostwie. Skarga oparta na przepisie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis i trzeba oprócz wskazania niezgodności z prawem uchwały lub zarządzenia organu gminy wykazać naruszenie konkretnego interesu prawnego lub uprawnienia wynikających z regulacji materialnoprawnej. Skarżąca upatruje swego interesu prawnego przede wszystkim w członkostwie we wspólnocie samorządowej, w fakcie opłacania podatków i negatywnych skutkach finansowych dla Gminy, które wynikać mają z nienależnie wypłaconych radnemu J. B. diet, podczas gdy środki te mogły zostać przeznaczone na realizację zadań własnych gminy. Tym samym radny wobec niepodjęcia w stosownym czasie właściwych działań przez Radę i nie wygaszeniu tego mandatu wcześniej, pobierał nienależne świadczenie w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego. Świadome w ocenie skarżącej łączenie przez radnego tego mandatu z funkcją ławnika w sądzie powszechnym i tolerowanie tej sytuacji przez organy gminy naruszać mają interes skarżącej jako członka wspólnoty samorządowej i powodować uszczuplenie finansów publicznych. Jeszcze raz wskazać należy, że zaskarżona uchwała została podjęta w wyniku zrzeczenia się przez radnego J. B. mandatu. Jako podstawę jej podjęcia wskazano m.in. art. 190 ust. 1 pkt 2 u.o.w., który stanowi, że wygaśnięcie mandatu radnego występuje wskutek pisemnego zrzeczenia się mandatu. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela wyżej zaprezentowane stanowisko, że skarga oparta na art. 101 ust. 1 u.s.g. nie może być oparta na przynależności do wspólnoty samorządowej, przynależność ta nie uzasadnia interesu prawnego, którego naruszenie skutkuje dopuszczalnością skargi na podstawie tego przepisu. Bez wykazania naruszenia konkretnego, obiektywnego, indywidualnego i bezpośredniego interesu prawnego bądź uprawnienia skarżącej, skarga nie może zostać rozpoznana przez Sąd merytorycznie. Inne rozumienie tego przepisu powodowałoby wypaczenie jego sensu. W razie bowiem zaistnienia takiej sytuacji, w której uchwała nie narusza interesu prawnego lub uprawnienia żadnego z członków wspólnoty samorządowej ale narusza prawo co do zasady, istnieją przecież inne możliwości stwierdzenia nieważności, czy zaskarżenie uchwały nie obwarowane koniecznością wykazywania naruszenia interesu prawnego, a tylko z powodu niezgodności z prawem. Tymczasem art. 101 ust. 1 u.s.g. wyłącza spod kontroli sądowej skargi tych osób, których uprawnienia ani obowiązki nie zostały zmodyfikowane przez zaskarżony akt. W uzasadnieniu wyroku z dnia 25 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 1422/2005 (LEX nr 236473) NSA podkreśla, że warunkiem uznania legitymacji skarżącej nie może być sam fakt posiadania przez nią interesu prawnego czy bezpośrednie zaangażowanie w sprawie tego interesu, ale niebudzące wątpliwości naruszenie jej interesu prawnego. W niniejszej sprawie powołane przez skarżącą przepisy prawa i okoliczności nie wykazują w żaden sposób, aby podjęta uchwała Rady Miejskiej w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego J. B. z powodu jego pisemnej rezygnacji, naruszała jakiekolwiek uprawnienie skarżącej, ingerowała w sferę jej praw w taki sposób, że wywołałaby zmiany w jej sytuacji prawnej. Skuteczność takiej skargi uzależniona jest tymczasem od stwierdzenia naruszenia indywidualnej sytuacji prawnej, a nie samego naruszenia prawa. To naruszenie prawa może Sąd zbadać dopiero, gdy skarżący wykazałby swą legitymację w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. W ocenie Sądu także przepisy art. 1 i 2 Konstytucji RP, stanowiące, iż Rzeczypospolita Polska jest dobrem wspólnym wszystkich obywateli oraz, że jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, jako klauzule generalne nie kreują także indywidualnych praw skarżącej, które zostałyby naruszone zaskarżoną uchwałą. Uchwała ta nie zmienia bowiem sytuacji prawnej skarżącej. Zgodność z art. 2 Konstytucji przepisu art. 101 ust. 1 w zakresie obwarowania zaskarżenia uchwały organu samorządu naruszeniem interesu prawnego była przedmiotem badania przez Trybunał Konstytucyjny, który nie dopatrzył się sprzeczności z ustawą zasadniczą w tym zakresie, o czym była wcześniej mowa. Skarżąca także jako członek wspólnoty samorządowej nie byłaby legitymowana do dochodzenia od J. B. zwrotu nienależnego świadczenia w oparciu o przepisy prawa cywilnego przed sądem powszechnym, wobec czego przywołane przez nią przepisy prawa cywilnego dotyczące nienależnego świadczenia nie tylko nie uzasadniają jej interesu prawnego, ale też nie wykazano aby taki interes został naruszony. Skoro więc skarżąca nie wykazała, że zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny lub uprawnienie Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a. w tej sytuacji nie mogąc zbadać jej zgodność z prawem.