II SA/Rz 282/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk Sędziowie WSA Paweł Zaborniak /spr./ WSA Piotr Godlewski Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2016 r. sprawy ze skargi A. S.A. w [...] na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz strony skarżącej A. S.A. w J. kwotę 415 zł /słownie: czterysta piętnaście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi Przedsiębiorstwa [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w [...], dalej "Spółka" jest decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego, dalej "GITD" z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, wydana w następującym stanie sprawy. W dniach 3 listopada – 9 grudnia 2014 r. inspektorzy [...] Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego, dalej "WITD" przeprowadzili kontrolę przedsiębiorstwa Spółki w zakresie przestrzegania przepisów regulujących wykonywanie transportu drogowego. Kontrolą objęto czas pracy 32 kierowców w okresie 1 kwietnia - 31 lipca 2014 r. W następstwie stwierdzonych naruszeń WITD wszczął z urzędu postępowanie i decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 9. 950, 00 zł z tytułu przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy, skrócenia dziennego i tygodniowego czasu odpoczynku oraz naruszenia obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy. W odwołaniu od opisanej wyżej decyzji Spółka zarzuciła nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego, zaniechanie wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, w tym nieuzasadnioną odmowę przeprowadzenie wnioskowanego dowodu z przesłuchania kierowców w charakterze świadków, a także nienależyte uzasadnienie decyzji. Organ stwierdzając uchybienie terminów zczytywania danych nie uwzględnił faktu, iż terminy do dokonywania odczytów danych z karty kierowcy lub tachografu cyfrowego obejmują wyłącznie dni zarejestrowanej aktywności z pominięciem dni, w których pojazd nie był wykorzystywany. W ocenie Spółki organ nie był uprawniony do dokonywania kontroli przestrzegania obowiązków lub warunków przewozu drogowego wynikających z innych przepisów o charakterze powszechnie obowiązującym spoza katalogu wymienionego w art. 4 pkt 22 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 1414 ze zm., dalej "u.t.d."), a ponadto nie przeprowadził oceny zaistnienia w sprawie przesłanek wyłączających odpowiedzialność przedsiębiorcy za stwierdzone naruszenia. W wyniku rozpatrzenia odwołania opisaną na wstępie decyzją GITD utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w podstawie prawnej powołując m. in. art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej "k.p.a."), art. 4 pkt 22, art. 92a ust. 1, ust. 3 u.t.d., lp. 5.2.1, 5.2.2, 5.3.1, 5.3.2, 5.4.1, 5.4.2, 6.3.11 załącznika nr 3 do u.t.d. Organ odwoławczy podzielił w całości ustalenia faktyczne dokonane przez organ I instancji stwierdzając zasadność nałożenia kary z tytułu: przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy o czas powyżej 15 minut do 30 minut i za każde następne rozpoczęte 30 minut, określonego w lp. 5.2.1. i 5.2.2. zał. nr 3 do u.t.d. (1 850 zł), skrócenia dziennego czasu odpoczynku o czas powyżej 15 minut do jednej godziny i za każdą następna godzinę, określonego w lp. 5.3.1. i 5.3.2. zał. nr 3 do u.t.d. (1 400 zł), skrócenia tygodniowego czasu odpoczynku o czas do jednej godziny, za każda następną rozpoczętą godzinę określonego w lp. 5.4.1. i 5.4.2. zał. nr 3 do u.t.d. (4 700 zł), naruszenia obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy za każdego kierowcę określonego w lp. 6.3.11 zał. nr 3 do u.t.d. (2 000 zł). Takie rozstrzygnięcie było zasadne tym bardziej, że przedsiębiorca nie dowiódł, iż nie miał wpływu na powstanie naruszeń, tj. nie przedstawił dowodów na to, że do ich powstania doszło wskutek zdarzeń i okoliczności, których nie mógł przewidzieć, co po myśli art. 92 c ust. 1 pkt 1 i art. 92 b u.t.d., co stanowiłoby przesłankę do wyłączenia jego odpowiedzialności. W skardze na opisaną na wstępie decyzję Spółka wniosła o jej uchylenie w całości i zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 92b i art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. poprzez ich niezastosowanie i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji mimo nieprzeprowadzenia oceny wystąpienia wymienionych tam okoliczności egzoneracyjnych. Spółka zarzuciła ponadto naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 k.p.a. polegających na niepodjęciu czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, niewyjaśnienie okoliczności mających istotne znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia, tj. wydanie decyzji w oparciu o domniemanie inspektora transportu drogowego i zaniechanie przeprowadzenia dowodów z przesłuchania świadków - kierowców. W ocenie Spółki organy nieprawidłowo obliczyły terminy i okresy pobierania danych z urządzenia rejestrującego oraz z kart kierowcy błędnie interpretując regulacje Rozporządzenia nr 581/2010 wedle którego minimalne okresy pobierania danych z karty kierowcy oraz tachografu cyfrowego oblicza się wyłącznie z uwzględnieniem dni z zarejestrowaną aktywnością. Nadto organy zastosowały nieobowiązujące Rozporządzenie z 2007 r. – zmienione w 2010 r., co jest równoznaczne z niedopełnieniem przez kontrolujących swoich obowiązków i naruszeniem przepisów k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga okazała się częściowo zasadna, przez co została przez Sąd uwzględniona. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1660). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718; zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności decyzji Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Przedmiotem skargi Przedsiębiorstwa jest decyzja GITD o utrzymaniu w mocy decyzji WITD o nałożeniu na skarżącą stronę kary pieniężnej w łącznej wysokości 9950 zł. Decyzja ta została wydana m.in. na podstawie art. 92a ust. 1 – 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2013 r. poz. 1414 ze zm.; zwana dalej u.t.d.). W myśl art. 92a ust. 1 u.t.d., podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 10.000 złotych za każde naruszenie. Natomiast wykaz naruszeń obowiązków lub warunków oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 3 do ustawy. Zarzut skargi podnoszący błędną wykładnie i błędne zastosowanie przepisów rozporządzenia Komisji (UE) nr 581/2010 z dnia 1 lipca 2010 r. w sprawie maksymalnych okresów na wczytanie odpowiednich danych z jednostek pojazdowych oraz kart kierowców (Dz.U. WE L168/16), znalazł potwierdzenie w toku sądowej kontroli. Według GITD określony w rozporządzeniu Ministra Transportu z dnia 23 sierpnia 2007 r. w sprawie częstotliwości pobierania danych z tachografów cyfrowych i kart kierowców oraz warunków przechowywania danych (Dz.U. nr 159, poz. 1128 ze zm.; zwane dalej rozporządzeniem Ministra Transportu), termin pobierania danych z kart kierowców liczący 28 dni kalendarzowych i z jednostek pojazdowych liczący 90 dni kalendarzowych, nie przekracza okresów maksymalnych ustanowionych w rozporządzeniu Komisji (UE) nr 581/2010 z dnia 1 lipca 2010 r. w sprawie maksymalnych okresów na wczytanie odpowiednich danych z jednostek pojazdowych oraz kart kierowców (Dz.U. WE L168/16; dalej zwane rozporządzeniem Komisji (UE) nr 581/2010 r.), ponieważ 28 dni zarejestrowanej działalności w przypadku danych z kart kierowców zawsze będą obejmowały 28 lub więcej dni kalendarzowych, a 90 dni zarejestrowanej działalności w przypadku danych z tachografów cyfrowych, zawsze będą obejmowały 90 lub więcej dni kalendarzowych. Analogicznie termin wczytywania danych z kart kierowców co 28 dni kalendarzowych zawsze będzie równy lub krótszy niż okres 28 dni zarejestrowanej działalności, podobnie termin wczytywania danych z tachografu cyfrowego co 90 dni kalendarzowych zawsze będzie równy lub krótszy niż okres 90 dni zarejestrowanej działalności. To wszystko ma zaś oznaczać, że terminy wyrażone w dniach kalendarzowych nigdy nie przekroczą określonych w dniach zarejestrowanej działalności maksymalnych terminów na wczytanie danych. Dlatego regulacje krajowe i wspólnotowe są spójne. Wobec tak sformułowanego stanowiska GITD oraz treści skargi wskazać należy, iż w art. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 581/2010 r. wskazane zostały maksymalne okresy na wczytanie odpowiednich danych z jednostki pojazdowej i karty kierowcy. Natomiast w pkt 3 preambuły do rozporządzenia nr 581/2010, prawodawca unijny określił wyraźnie, że określając maksymalne okresy na wczytanie danych, należy uwzględnić wyłącznie dni zarejestrowanej działalności. Według art. 1 ust. 3 rozporządzenia (UE) nr 581/2010 maksymalny okres na wczytanie odpowiednich danych nie przekracza: a) 90 dni w przypadku danych z jednostki pojazdowej; b) 28 dni w przypadku danych z karty kierowcy. Natomiast według § 3 ust. 1 pkt 1 i § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu, dane z tachografu cyfrowego, podmiot pobiera co najmniej raz na 90 dni, zaś dane z karty kierowcy podmiot pobiera co najmniej raz na 28 dni. Kwestią zasadniczą w niniejszej sprawie jest to, czy przy realizacji tego obowiązku, podmiot obowiązany powinien uwzględnić każdy dzień kalendarzowy czy też wyłącznie dni zarejestrowanej działalności kierowcy, którego dane mają zostać sczytane. Przepisy rozporządzenia Ministra Transportu nie dokonują na tym tle jakichkolwiek rozróżnień, co skłoniło Organ odwoławczy do przyjęcia niekorzystnej dla przedsiębiorcy wykładni tych regulacji, a w rezultacie do nałożenia kary na podstawie powołanych wyżej regulacji. Zdaniem WSA, konsekwentnie wypowiadane stanowisko Organu nie jest prawidłowe, co doprowadziło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego a w rezultacie także przepisów prawa materialnego. Otóż zgodnie z treścią punktu 3. preambuły oraz art. 1 ust. 3 lit. b rozporządzenia Komisji (UE) nr 581/2010 r. określenie maksymalnych okresów na wczytanie danych zarejestrowanych przez jednostkę pojazdową i na karcie kierowcy powinno uwzględniać wyłącznie dni zarejestrowanej działalności. Uwzględniając treść pkt. 3. preambuły powołanego wyżej aktu, należało przyjąć, że okres maksymalny może obejmować tylko sumę dni działalności, która podlegała obowiązkowi rejestracji, a nie ciąg kolejno następujących po sobie dni kalendarzowych, niezależnie od tego, czy działalność rejestrowana była w tych dniach wykonywana. WSA podziela w pełni pogląd skarżącego o tym, że rozporządzenie Komisji zostało błędnie zinterpretowane przez GITD przy ustalaniu okresu, w jakim skarżący podmiot miał sczytywać dane z kart kierowców. O obowiązku stosowania się Organu do przepisów rozporządzenia Komisji, decydowała treść art. 91 ust. 3 Konstytucji RP oraz związana z tym przepisem zasada zobowiązująca organy administracji do przestrzegania pierwszeństwa prawa wspólnotowego wobec prawa krajowego i odmowy stosowania prawa krajowego niezgodnego z prawem wspólnotowym. Naruszając zasadę prymatu prawa unijnego nad prawem krajowym GITD pominął, iż dniami zarejestrowanej działalności (pkt 3 preambuły rozporządzenia Komisji) są dni, w których działalność kierowcy powinna być rejestrowana dla potrzeb skutecznej kontroli przestrzegania przez kierowcę i przedsiębiorstwo przepisów dotyczących czasu prowadzenia pojazdów i okresów odpoczynku ustanowionych rozporządzeniem (WE) nr 561/2006. Okresami składającymi się z dni nierejestrowanej działalności są te okresy, gdzie nie można przedsiębiorstwu przypisać ustawowego obowiązku rejestrowania działalności kierowcy, czyli dni w których kierowca nie prowadzi pojazdu i jednocześnie nie podlega obowiązkowi odpoczynku. Innymi słowy, nie są to wszystkie dni kalendarzowe jak przyjął to GITD, kierując się wyłącznie przepisami krajowymi. Zdaniem WSA, nie można wymagać od adresata normy ustanawiającej wymóg sczytywania danych rejestrowanych, aby realizował ten wymóg także za dni, w których obowiązek rejestracji danych nie istniał. W przekonaniu Sądu, może wchodzić w grę stosowanie sankcji administracyjnej (np. kary pieniężnej) tyko wówczas gdy istnieje w porządku prawnym wyraźna norma prawna podlegająca sankcjonowaniu (norma sankcjonowana). Trafnie stwierdził WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 26 kwietnia 2016 r., o sygn. II SA/Rz 1019/15, iż konieczne jest przyjęcie takiej interpretacji przepisów rozporządzenia Ministra Transportu, która nie będzie naruszać wiążącej zasady wykładni w obszarze regulacji sankcyjnej prawa administracyjnego, to jest zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na rzecz podmiotu sankcjonowanego (in dubio pro cive). Ponieważ nie można powiązać wymogu rejestracji czasu pracy kierowcy z okresem jego zatrudnienia u przedsiębiorcy, to nie można karać za brak rejestracji danych, gdy kierowca nie wykonuje przewozu. Dlatego też GITD winien uwzględniać w toku swych działań kontrolnych jedynie dni rejestrowane, czyli takie które powinny interesować organ z uwagi na cele regulacji nakładających ograniczenia w zakresie czasu pracy kierowcy. Wątpliwości co do tej kwestii nie pozostawiają opisane wyżej przepisy rozporządzenia Komisji. Potwierdzeniem tego stanowiska Sądu jest też treść § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, który stanowi, że dane z § 3 i 4, podmiot przechowuje w oryginalnym formacie przez okres co najmniej 12 miesięcy, licząc od daty ich zarejestrowania w tachografie cyfrowym lub na karcie kierowcy. W tym przypadku wprost mowa o zarejestrowaniu danych w odniesieniu do tachografu i karty kierowcy. Nie sposób więc formułować wniosek, że zarejestrowana działalność to wszelka działalność podmiotu (dni kalendarzowe). Zatem zarejestrowana działalność to dane zarejestrowane (nagrane) w tachografie cyfrowym lub na karcie kierowcy (tak WSA w Szczecinie w wyroku z dnia 30 marca 2016 r. o sygn. II SA/Sz 376/16, opubl. w CBOSA). Błędna wykładnia przytoczonych wyżej przepisów rozporządzenia Ministra Transportu oraz rozporządzenia Komisji (UE) nr 581/2010 r., doprowadziła do niewyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności w postaci nieustalenia obowiązkowych okresów sczytywania danych z kart czterech zatrudnionych w przedsiębiorstwie kierowców, czyli zgodnie z treścią pkt 3 preambuły rozporządzenia Komisji (UE) nr 581/2010 r. To uchybienie przepisów postępowania administracyjnego w postaci art. 7, 77 i 80 K.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, co zobligowało Sąd do zastosowania przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji GITD. W przypadku uprawomocnienia się niniejszego wyroku Organ ponownie rozpoznając sprawę będzie obowiązany do uwzględnienia wyrażonego w nim stanowiska poprzez kierowanie się liczbą dni rejestrowanej działalności. Pozostałe zarzuty skargi okazały się niezasadne, zaś działania organów i ich stanowisko zasługuje na pełną aprobatę. Strona skarżąca podnosi, że naruszenia przepisów normujących czas pracy i czas odpoczynku, były spowodowane sytuacjami niezależnymi od przedsiębiorcy oraz od jego pracowników. Sąd odnosząc się do tej kwestii, a więc w istocie do naruszenia przez Organy art. 92b i art. 92c u.t.d., tj. przepisów określających przesłanki wyłączenia odpowiedzialności przewoźnika, podziela w całości stanowisko GITD o niewykazaniu przez skarżącą Spółkę podstaw do ich zastosowania. Podmiot świadczący usługi transportowe, domagając się zastosowania wobec siebie przesłanek wyłączających odpowiedzialność winien wykazać w postępowaniu, iż uczynił wszystko, czego można było od niego rozsądnie wymagać, by do naruszenia przepisów nie dopuścić. Wymaga szczególnego tu podkreślenia, że ewentualność stosowania przepisów wyłączających odpowiedzialność przewoźnika może dotyczyć przypadków wyjątkowych na tle całokształtu działalności przewoźnika, nie zaś sytuacji w których ilość i skala naruszeń świadczy o ewidentnym braku właściwej kontroli pracy podległych kierowców. Strona winna pamiętać, o tym że miała możliwość reagowania na działania osób, którymi posługuje się przy wykonywaniu transportu drogowego m.in. poprzez bieżącą kontrolę dokumentacji obrazującej czas pracy kierowcy i stosowanie w przypadku stwierdzenia naruszeń właściwych środków dyscyplinujących. Jej powinnością jako przewoźnika, czyli pomiotu w którego status wpisane jest uczestniczenie w ruchu drogowym, jest nie tylko zorganizowanie pracy kierowców w taki sposób, aby mogli oni przestrzegać obowiązujące przepisy, ale również bieżące kontrolowanie wykonania powierzonych obowiązków (zob. wyrok NSA z dnia 18 listopada 2014 r. o sygn. II GSK 1473/13, opubl. w CBOSA). Wyłącznie poprzez bieżącą kontrole i nadzór można zminimalizować niebezpieczeństwa w ruchu drogowym jakie niesie z sobą nieprzygotowanie kierowcy do jazdy, na skutek przekroczenia norm określających czas jego pracy i odpoczynku. Powoływanie się przez skarżące przedsiębiorstwo na treść art. 12 rozporządzenia WE nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz.U.UE.L.2006.102.1; dalej zwane rozporządzeniem), nie mogło przynieść oczekiwanego skutku, skoro jego pracownicy w sposób ewidentny nie spełnili wynikającego z tej regulacji warunku w postaci wskazania powodów zaistniałych odstępstw od zasad normujących czas pracy i odpoczynku na wykresówce urządzenia rejestrującego lub na wydruku z urządzenia rejestrującego, albo na planie pracy. Wyjaśnienie tych powodów ma nastąpić według art. 12 rozporządzenia najpóźniej po przybyciu do miejsca pozwalającego na postój. Również powoływanie się przez skarżącą stronę na wykonywanie przewozu okazjonalnego nie mogło skutkować odpowiednim do okoliczności uwzględnieniem skargi, skoro wbrew treści art. 8 ust. 6a rozporządzenia, nie wykazano aby kierowcy wykonywali międzynarodowy przewóz okazjonalny. Powołany przepis, zgodnie z poglądem organów, jednoznacznie uzależnia odstępstwo od obowiązku odebrania tygodniowego okresu odpoczynku, od wykonywania pojedynczej usługi okazjonalnej w międzynarodowym przewozie osób. Reasumując, z uwagi na naruszenie przepisów postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalania odpowiedzialności administracyjnej skarżącego przedsiębiorstwa określonej w lp. 6.3.11 załącznika nr 3 do u.t.d., Sąd uchylił decyzję GITD na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Wskazania Sądu, co do wyeliminowania dostrzeżonych uchybień, wynikają z treści uzasadnienia niniejszego orzeczenia. W pozostałym zakresie sprawy, WSA nie dopatrzył się jakichkolwiek naruszeń prawa procesowego jak i materialnego. Z tych wszystkich przyczyn orzeczono jak w sentencji wyroku w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Natomiast o kosztach postępowania przed WSA orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.