II SA/Rz 283/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie NSA Stanisław Śliwa WSA Paweł Zaborniak Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 maja 2014 r. sprawy ze skargi G. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2013 r, nr [...] w przedmiocie skierowania na egzamin kontrolny sprawdzający kwalifikacje I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2013 r., nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego G. D. kwotę 440 zł /słownie: czterysta czterdzieści złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 283/14 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi G. D. jest wydana w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., zwanej dalej k.p.a.), decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2013 r., nr [...] o skierowaniu wyżej wymienionego na egzamin kontrolny sprawdzający kwalifikacje kierowcy w zakresie kategorii A, B+E, C i C+E. Z uzasadnienia decyzji i akt administracyjnych wynika, że 23.10.2012 r. do Starostwa Powiatowego [...] wpłynęło pismo Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami w ramach posiadanych uprawnień ze względu na uzyskanie przez G. D. 29 punktów, z tytułu wielokrotnego naruszenia w okresie od 28.03.2010 r. do 24.02.2011 r. przepisów ruchu drogowego. W związku z powyższym decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. Starosta [...], działając na podstawie art. 138 ust. 1 ustawy z dnia 20.06.1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm., na dzień orzekania przez Sąd obowiązuje tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r., poz. 1137) orzekł o zatrzymaniu G. D. prawa jazdy kategorii C+E, B+E, C, B, A, nr dokumentu [...], druk nr [...], wydanej w dniu 9.03.2011 r. przez Starostę [...], do czasu uzyskania pozytywnego wyniku z egzaminu sprawdzającego kwalifikacje. Wskutek złożonego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...], decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. Nr [...] uchyliło decyzję organu I instancji a sprawę przekazało do ponownego rozpoznania. Powodem takiego rozstrzygnięcia było naruszenie przepisów postępowania tj. brak zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu oraz braki w zebranym materiale dowodowym. Po przeprowadzonym postępowaniu Starosta [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. Nr [...] ponownie orzekł o zatrzymaniu G. D. prawa jazdy kategorii C+E, B+E, C, B, A. Po rozpoznaniu odwołania złożonego przez G. D. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., Nr [...] uchyliło w całości decyzję organu I instancji (pkt 1) i umorzyło postępowanie w sprawie (pkt 2). Kolegium zwróciło uwagę, że art. 138 ust. 1 ustawy stanowiący materialnoprawną podstawę do wydania zaskarżonej decyzji, z dniem 19 stycznia 2013 r. przestał obowiązywać. Z tym dniem weszła w życie ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. Nr 30, poz. 151 ze zm.). W dalszej kolejności zapadły rozstrzygnięcia dotyczące uprawnień do kierowania pojazdami kategorii "B". Najpierw Starosta [...], na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy o kierujących pojazdami decyzją z dnia [...] marca 2013 r. Nr [...] cofnął G. D. uprawnienia kategorii B, (dokument wydany w dniu 9.03.2011 r.), a następnie decyzją z dnia [...] maja 2013 r. Nr [...], na podstawie art. 103 ust. 3 cyt. ustawy, przywrócił G. D. uprawnienia ww. kategorii, z uwagi na przystąpienie do egzaminu teoretycznego sprawdzającego kwalifikacje kat. B. w dniu 23.04.2013 r. i do egzaminu praktycznego w dniu 20.05.2013 r. i uzyskanie pozytywnego wyniku egzaminu. Wnioskiem z 27.05.2013 r., podtrzymanym w piśmie z 19.06.2013 r. G. D. zwrócił się do Starosty [...] o wydanie dokumentu prawa jazdy uprawniającego go do kierowania pojazdami kat. C+E, B+E, C, i A. Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. Nr [...] Starosta [...] odmówił wydania dokumentu prawa jazdy kat. A, B+E, C, C+E wskazując, że jego zwrot będzie zasadny po uzyskaniu pozytywnego wyniku egzaminu sprawdzającego kwalifikacje w zakresie tych uprawnień. W dalszej kolejności Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. Nr [...] uchyliło powyższą decyzję Starosty (pkt 1) i umorzyło postępowanie w sprawie jej wydania (pkt 2). W uzasadnieniu wskazało na brak podstawy prawnej do wydania decyzji. Aktualnie obowiązujące przepisy nie przewidują instytucji zatrzymania prawa jazdy w okresie od wydania decyzji o skierowaniu kierowcy na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do poddania się temu egzaminowi. W tych okolicznościach Starosta [...] decyzją z dnia [...] października 2013 r. Nr [...], działając na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym, skierował G. D. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w formie egzaminu państwowego w zakresie kategorii: A, B+E, C, C+E, wyznaczając termin do dnia 15 grudnia 2013 r. W odwołaniu od powyższej decyzji G. D. – reprezentowany przez pełnomocnika adw. M. B., wniósł o jej uchylenie i umorzenie postępowania pierwszej instancji. Zarzucił, że decyzja wydana została z naruszeniem art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym, który nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Zawnioskował również o dopuszczenie dowodu z dokumentu tj. informacji z Komendy Wojewódzkiej Policji [...] z dnia [...] października 2013 r. znak: [...], zgodnie z którą z uwagi na uzyskanie pozytywnego wyniku kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji w zakresie kat. B prawa jazdy, punkty za naruszenia przepisów ruchu drogowego, które miały miejsce przed datą egzaminu, zostały usunięte z ewidencji – stosownie do § 6 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25.04.2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz.U. z 2012 r., poz. 488). Odwołujący podkreślił, że zarówno w dacie wydania zaskarżonej decyzji, jak i w dacie wszczęcia postępowania (23.09.2013 r.) w sprawie skierowania go na kontrolne sprawdzenia kwalifikacji, brak było przesłanki uprawniającej do skierowania na sprawdzenie kwalifikacji – określonej w art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym tj. przesłanki - przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 ustawy. Odwołujący zwrócił także uwagę, że Starosta [...] w dniu 30 października 2012 r. wszczął postępowanie w sprawie skierowania go na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami wyłącznie w zakresie kat. B, pomimo, że dysponował wiedzą o posiadaniu przez niego również uprawnień do kierowania innymi pojazdami. Zdaniem odwołującego niedopuszczalnym jest kierowanie go na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w zakresie kat. A, B+E, C, C+E, po upływie roku od złożenia wniosku przez Komendanta Wojewódzkiego Policji i w sytuacji, kiedy ze względu na działanie organu (skierowanie na sprawdzenie kwalifikacji tylko w zakresie kat. B) stan faktyczny wskazany we wniosku Komendanta z dnia 19 października 2012 r. stał się nieaktualny z uwagi na uzyskanie pozytywnego wyniku z egzaminu sprawdzającego kwalifikacje i usunięcie punktów karnych z ewidencji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. Nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium powołując się na treść art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym wskazało, że przepis ten nakłada na organ obowiązek skierowania kierowcy do poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji, w sytuacji przekroczenia 24 punktów karnych. W okolicznościach sprawy G. D. dopuścił się wielokrotnego naruszenia przepisów ruchu drogowego, za które to wykroczenia otrzymał 29 punktów karnych a Komendant Wojewódzki Policji wnioskiem z dnia 19 października 2012 r. zwrócił się do Starosty o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. W tych okolicznościach, zdaniem Kolegium, nie budzi wątpliwości, że nałożony na G. D. obowiązek poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji jest zasadny. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium uznało je za niezasadne. Podało, że w obrocie prawnym istnieje wniosek Komendanta Policji [...] o sprawdzenie kwalifikacji i wniosek ten wiąże organ co do wydania decyzji o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Uzyskanie pozytywnego wyniku kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji w zakresie kat. B (któremu skarżący poddał się nie oczekując na skierowanie decyzją Starosty), pozostaje bez znaczenia dla zasadności wydania decyzji o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie w zakresie pozostałych uprawnień (które skarżący posiadał przed uzyskaniem 29 punktów karnych). Kolegium zaznaczyło jednocześnie, że punkty za naruszenie przepisów ruchu drogowego wpisane do ewidencji usuwa się po upływie 1 roku od dnia naruszenia, ale wyłącznie pod warunkiem, że kierowca nie dopuścił się następnych naruszeń za które liczba punktów przekraczałaby 24. Usuwanie punktów z ewidencji przez organ ją prowadzący, następuje m.in. w razie otrzymania przez ten organ informacji o pozytywnym wyniku kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji, o którym mowa w art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym, która to sytuacja nie miała miejsca w okolicznościach sprawy. Kontrolowany etap obejmuje bowiem proces samego skierowania na badanie kontrolne, którego zakończenie skutkować będzie obowiązkiem poddania się temu kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji. Dopiero pozytywny jego wynik oznacza usunięcie punktów karnych. Otrzymanie przez G. D. w okresie jednego roku 29 punktów obligowało Starostę [...] do skierowania wyżej wymienionego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. W skardze na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie G. D. – zastępowany przez pełnomocnika adw. M. B. wniósł o jej uchylenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Decyzji zarzucił: - naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie w sprawie mimo, że w dacie wydania decyzji organu I i II instancji oraz w dacie wszczęcia postępowania (23 września 2013 r.) nie była spełniona przesłanka określona w tym przepisie, tj. przesłanka "przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 13 ust. 1 ustawy), co tym samym winno skutkować przyjęciem, że brak było wniosku o którym mowa w tym przepisie; - naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym nieuwzględnienie otrzymanego z Komendy Wojewódzkiej Policji [...] pisma z dnia 21 października 2013 r. o usunięciu z ewidencji punktów za naruszenia przepisów ruchu drogowego, które miały miejsce przed datą egzaminu sprawdzającego kwalifikacje w zakresie kat. B (25.05.2013 r.); - art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie, podczas gdy organ winien uchylić decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) - zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badanie legalności obejmuje kontrolę prawidłowości zastosowanych w sprawie przepisów prawa materialnego i ich wykładni, jak również przeprowadzonego postępowania administracyjnego. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają prawo. Wydano je w oparciu o art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1137, ze zm.), stanowiący, że kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem, skierowana decyzją starosty na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji, w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1. Ten ostatni przepis upoważnia organy policji do prowadzenia ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, przy czym określonemu naruszeniu przypisywana jest odpowiednia liczba punktów w skali od 0 do 10 i wpisywana do tej ewidencji. Na mocy art. 130 ust. 4 ustawy, ustawodawca upoważnił ministra spraw wewnętrznych w porozumieniu z ministrami transportu i sprawiedliwości do określenia sposobu punktowania i liczby punktów odpowiadających naruszeniu przepisów ruchu drogowego, warunków i sposobu prowadzenia ewidencji, programu szkolenia i jednostek do niego upoważnionych, liczby punktów odejmowanych z tytułu odbytego szkolenia oraz podmiotów upoważnionych do uzyskiwania informacji zawartych w ewidencji. Aktem wykonawczym regulującym wymieniony zakres, obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, jest rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. z 2012 r. poz. 488), które w § 3 stanowi, że ewidencję prowadzi komendant wojewódzki Policji właściwy ze względu na miejsce zamieszkania ewidencjonowanych. W dalszych przepisach szczegółowo uregulowano postępowanie przed organami policji związane z dokonywaniem wpisu (§ 4) oraz usuwaniem wpisu do ewidencji (§ 5, § 6). Należy podkreślić, podzielając przy tym jednolite poglądy wyrażane w orzecznictwie, że ani starosta, ani samorządowe kolegium odwoławcze, prowadząc postępowania w sprawie dotyczącej uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi, nie mają kompetencji do samodzielnego ustalania ilości punktów przypisanych kierowcy ze względu na naruszenie przez niego przepisów ruchu drogowego. Organy te, po myśli art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym, wiąże wniosek komendanta wojewódzkiego Policji o skierowanie danego kierowcy na egzamin sprawdzający jego kwalifikacje, który to wniosek jest składany, gdy w ewidencji wykazane zostało, że kierowca ten przekroczył limit 24 punktów "karnych" (wyrok NSA z dnia 9.08.2013 r., I OSK 855/12, LEX nr 1363638, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 11.12.2013 r., II SA/Sz 1030/13, LEX Nr 1411080). Kwestie związane ze sposobem naliczania punktów "karnych", ich ilością, nie podlegają badaniu przez starostę, pozostawione są organowi prowadzącemu ewidencję, tj. komendantowi wojewódzkiemu Policji, a ewentualna kontrola prawidłowości dokonywanych wpisów, może być dokonana w postępowaniu przed sądem administracyjnym, jako że wpis do ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego stanowi czynność materialno-techniczną, która może być, stosownie do art. 3 § 3 pkt 4 P.p.s.a. przedmiotem odrębnej skargi (cyt. wyrok NSA z dnia 9.08.2013 r., I OSK 855/12 i powołane w nim orzecznictwo). Decyzja wydawana w oparciu o art. 114 ust. 1 pkt 1 lit.b) ww. ustawy ma zatem charakter związany, zobowiązujący starostę do wydania skierowania na skutek wniosku komendanta wojewódzkiego policji. Wniosek taki musi mieć jednak oparcie w przepisach prawa i wynikać bezpośrednio z przekroczenia 24 punktów w ewidencji. Sąd przychyla się do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w wyroku z dnia 13.03. 2013 r., I OSK 2187/11, LEX nr 1339609, że pomimo związania wnioskiem komendanta, organ orzekający o skierowaniu na badania nie może pominąć kwestii mających wpływ na podstawę wniosku i powinien je wyjaśnić przed podjęciem decyzji. W rozpoznawanej sprawie niezwykle istotna jest podnoszona przez skarżącego okoliczność wykreślenia punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego w związku z uzyskaniem pozytywnego wyniku kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji w zakresie kategorii "B" prawa jazdy w dniu 25.05.2013 r. Fakt taki wynika z pisma Komendy Wojewódzkiej Policji [...] z 21.10.2013 r. Jak słusznie podnosi skarżący okoliczności zawarte w tym piśmie nie zostały wyjaśnione, co wskazuje na naruszenie przez organ zasad postępowania, obligujących do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego polegającego na wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, a następnie ocenie na podstawie jego całokształtu czy dana okoliczność została udowodniona (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Wyjaśnienie wyżej przedstawionej kwestii ma podstawowe znacznie w niniejszej sprawie, gdyby bowiem potwierdzone zostało, że w dacie orzekania przez organy obu instancji punkty "karne" z ewidencji G. D. zostały usunięte zgodnie z § rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego, brak byłoby podstaw do wydania decyzji o skierowaniu na badania w zakresie jakiejkolwiek kategorii prawa jazdy na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy Prawo o ruchu drogowym. Z tych względów, uznając, iż w prowadzonym postępowaniu organy dopuściły się wskazanych naruszeń przepisów postępowania – art. 7, art.. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy Prawo o ruchu drogowym, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2013 r. ,w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. W związku z uwzględnieniem skargi Sąd zastosował art. 152 P.p.s.a. i określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o przepis art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 209 P.p.s.a. oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści niniejszego uzasadnienia.