II SA/Rz 286/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi M. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...]. II SA/Rz 286/17 UZASADNIENIE Pismami z 20.05.2016 r. i 30.06.2016 r. MP zwrócił się do Wójta Gminy [...] o podjęcie działań zmierzających do przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania działki nr 104 położonej w miejscowości [...]. Uzasadniając zgłoszone żądanie wnioskodawca podał, że jest właścicielem działki nr 103/1, która sąsiaduje z działką objętą wnioskiem. Zdaniem wnioskodawcy działka nr 104 użytkowana jest w części jako las, co niekorzystnie wpływa na użytkowanie stanowiącego jego własność budynku mieszkalnego i jest niezgodne z przeznaczeniem wskazanym w ewidencji gruntów, gdzie działka nr 104 została w wykazana jako rolna. Z akt sprawy wynika, że po rozpatrzeniu zażalenia wnioskodawcy na niezałatwienie sprawy w terminie, postanowieniem z dnia [...] września 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wyznaczyło Wójtowi Gminy [...] dodatkowy termin do załatwienia wniosku skarżącego do dnia 20 listopada 2016 r. W uzasadnieniu organ wyższego stopnia podał, że po uzyskaniu żądania wszczęcia postępowania organ nie wydał postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania lub zwrocie wniosku, względnie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty lub umarzającej postępowania. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...], Wójt Gminy [...], działając na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 23, ze zm.) – dalej: "k.p.a.", odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o przywróceniu poprzedniego sposobu zagospodarowania na działce nr 104, położonej we wsi Malinie. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ podał, że na objętej wnioskiem działce rosną drzewa, a w operacie ewidencji gruntów jest ona wykazana jako działka rolna. Ustalono, że właściciel nieruchomości nie zwrócił się zgodnie z art. 83 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 2134, ze zm.) z wnioskiem o wydanie zgody na wycinkę tych drzew. Tym samym organ nie posiada żadnych środków do nakazania fizycznego usunięcia spornych drzew, a zatem brak jest podstaw do wydania decyzji administracyjnej na podstawie art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 778 z późn. zm.) – dalej: "u.p.z.p.". W zażaleniu na to postanowienie MP podniósł, że organ I instancji w sposób nieuprawniony odmówił wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy nie rozpoznał istoty sprawy oraz nie ocenił zasadności żądania. Tym bardziej, że do wszczęcia postępowania Wójt został zobowiązany postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], uwzględniającym zażalenie na niezałatwienia sprawy w terminie. Zdaniem składającego zażalenie w realiach opisywanej sprawy nie zachodzą żadne z przesłanek, o których mowa w art. 61a k.p.a., gdyż wniosek o wszczęcie postępowania pochodził od strony, a nie zachodzą żadne istotne i szczególne okoliczności uniemożliwiające jego prowadzenie. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. Zdaniem Kolegium, wnioskodawca nie legitymuje się interesem prawnym do skutecznego żądania wszczęcia postępowania prowadzonego w przedmiocie wydania decyzji na podstawie art. 59 ust. 3 u.p.z.p. Tym samym skoro nie jest potencjalną stroną takiego postępowania, jego pismo zawierające żądanie wszczęcia postępowania nie mogło zostać potraktowane jako pismo automatycznie wszczynające postępowanie, zmierzające do merytorycznego rozpatrzenia wniosku. Zwłaszcza, że w przepisach u.p.z.p. brak dopuszczalności wszczynania postępowania naprawczego w trybie art. 59 ust. 3 u.p.z.p. na wniosek, co oznacza, że może być ono wszczynane jedynie z urzędu. Zatem organ I instancji w pełni zasadnie odmówił skarżącemu wszczęcia postępowania objętego jego wnioskiem. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, MP wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: 1. art. 28 w zw. z art. 61a § l k.p.a., poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, skutkujące uznaniem, iż skarżący nie posiada przymiotu strony postępowania, a zatem istnieją podstawy do odmowy wszczęcia postępowania, w sytuacji gdy skarżący żąda czynności organu ze względu na istniejący interes prawny, jako że na działce nr 104, bezpośrednio sąsiadującej z działką skarżącego, doszło do zmiany sposobu użytkowania nieruchomości, poprzez posadzenie lasu w sposób zmieniający sposób użytkowania a także ingerujący w nieruchomości sąsiednie, nieruchomość skarżącego leży w obszarze oddziaływania działki nr 104, a posadzony las niekorzystnie wpływa na użytkowanie budynku mieszkalnego, a co za tym idzie skarżący posiada interes prawny do występowania w przedmiotowej sprawie; 2. naruszenie art. 61a § 1 k.p.a. w związku z art. 59 ust. 3 pkt. 2 u.p.z.p., poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że w sprawie zaistniały przesłanki do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, w sytuacji, gdy skarżący posiadał przymiot strony a nie zaistniały żadne inne uzasadnione przyczyny, z powodu których postępowanie nie może być wszczęte, jako że działania przewidziane w art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p., organ wykonawczy gminy może podjąć w przypadku zmiany zagospodarowania terenu a do takiej sytuacji doszło na działce nr 104; 3. art. 7, art. 8, art. 107 § 3 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie obowiązku wyczerpującego zebrania i oceny zgromadzonego materiału dowodowego oraz nieodniesienie się do wypowiedzi skarżącego zamieszczonych w zażaleniu, a także jego twierdzeń i zarzutów, 4. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji, w sytuacji gdy organ odwoławczy winien orzec o uchyleniu zaskarżonego rozstrzygnięcia i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.) Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji wydane zostały z naruszeniem prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Postanowienia te dotyczą odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego i wydane zostały w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. Przepisy regulujące wszczęcie postępowania zawarte zostały w rozdziale I Działu II Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 61 § 1 postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, a o wszczęciu należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. (art. 61 § 4 k.p.a.) Przepis art. 61a § 1 k.p.a. przewiduje możliwość odmowy wszczęcia postępowania wyrażonej w formie postanowienia, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] przyjęło, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu z art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 778 z późn. zm.) –"u.p.z.p." i z tego powodu odmówiło wszczęcia postępowania. Art. 59 ust. 1 u.p.z.p. wprowadza obowiązek ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy dla zmiany zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegającej na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Przepis ten stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku, o czym stanowi ust. 2. W ust. 3 wskazano natomiast rozstrzygnięcia, jakie może wydać wójt, burmistrz albo prezydent, w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Są to skierowane do właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości nakazy: 1) wstrzymania użytkowania terenu, z wyznaczeniem terminu, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo 2) przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania. W pismach kierowanych do Wójta Gminy [...] skarżący informował o zmianie zagospodarowania działki nr 104 sąsiadującej z jego działką, wykazanej jako działka rolna, poprzez nasadzenie na niej drzew i wnosił o podjęcie przez Wójta stosownych działań na podstawie art. 59 ust. 3 u.p.z.p. W realiach rozpoznawanej sprawy istotne znaczenie ma w pierwszym rzędzie rozstrzygnięcie kwestii czy konkretne działania polegające na zalesieniu mieszczą się w dyspozycji art. 59 ust. 2 u.p.z.p. Dla wykładni tego przepisu istotne znaczenie ma wyrok NSA z dnia 11.12.2008 r., LEX nr 530486, II OSK 1485/07 w którym Sąd ten zwrócił uwagę, że art. 59 ust. 2 ma zastosowanie do dwóch kategorii zmian zagospodarowania terenu. Po pierwsze, do takiej, która nie wymaga pozwolenia na budowę, po drugie zaś do takiej, która nie dość, że nie wymaga pozwolenia na budowę, ale dodatkowo jest zmianą tymczasową, jednorazową, a przy tym trwającą do roku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis ten odnosi się do każdej ze zmian zagospodarowania terenu wskazanych w ust. 2. Niezależnie od wykładni językowej i systemowej, które, jak się wydaje, nie dają podstaw do ograniczenia stosowania tego przepisu wyłącznie do owej tymczasowej zmiany zagospodarowania terenu, wykładnia funkcjonalna przemawia za "szerokim" stosowaniem tego przepisu. Wobec tego nawet w sytuacji, gdy następuje zmiana zagospodarowania terenu bez wydawania pozwolenia na budowę, a więc regulacja prawa budowlanego nie będzie mogła mieć zastosowania, organy administracji muszą mieć możliwość wyciągania konsekwencji prawnych w odniesieniu do owej samowolnej zmiany zagospodarowania. Ten kierunek wykładni zyskał powszechną aprobatę, wyrażany był również m. in. w wyrokach: NSA z dnia 3.09.2015 r., II OSK 49/14, w którym Sąd przyjął, że nagromadzenie hałd ziemi należy do tego rodzaju robót, które nie wymagają pozwolenia na budowę, ale z uwagi na to, że zmieniają dotychczasowy sposób zagospodarowania terenu, mieszczą się w dyspozycji art. 59 ust. 2, a także w wyroku oraz WSA w Opolu z dnia 12.05.2011 r., II SA/Op 78/11, wydanym w podobnym do niniejszej sprawy stanie faktycznym, gdzie doszło do zalesienia gruntów rolnych. WSA w Opolu przyjął, że w sytuacji braku planu miejscowego konieczne jest wydanie decyzji z art. 14 ust. 2 ustawy o lasach, ale jednocześnie przepis art. 59 ust. 2 u.p.z.p. przesądza o niezbędności decyzji ustalającej warunki zabudowy dla zmiany zagospodarowania terenu polegającej na zalesieniu gruntów (oba wyroki dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Akceptując te poglądy na gruncie rozpoznawanej sprawy należy przyjąć, że o ile oczywiście potwierdziłyby się okoliczności wskazywane w pismach skarżącego, a dysponujący działką nr 104 nie legitymowałby się decyzją ustalającą nowe warunki zagospodarowania terenu, Wójt Gminy [...] miałby podstawę do wszczęcia postępowania z art. 59 ust. 3 u.p.z.p. Należy przy tym podkreślić, że postępowanie zmierzające do nałożenia na właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości nakazów wymienionych w art. 59 ust. 3 u.p.z.p. prowadzone jest z urzędu. Nie zmienia tego okoliczność, że postępowanie zostaje zainicjowane informacją jakiegokolwiek podmiotu, w niniejszej sprawie był to skarżący, który został przez organy potraktowany jako wnioskodawca. Po uzyskaniu wstępnych informacji to na organie ciążył obowiązek ustalenia stanu faktycznego i dokonania jego subsumcji z normą prawną wyrażoną w art. 59 ust. 3 u.p.z.p. Temu obowiązkowi uchybił Wójt Gminy [...] i w efekcie przedwcześnie odmówił wszczęcia postępowania, przyjmując przy tym błędnie, ze "żądanie" wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną. Doszło w ten sposób do naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a., który wyraża zasadę prawdy obiektywnej i ma zastosowanie do wszystkich działań podejmowanych przez organy administracji publicznej, także przed formalnym wszczęciem postępowania, na etapie postępowania wyjaśniającego. Wymienione okoliczności winny być wzięte pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, Sąd uznał bowiem wskazane naruszenia przepisów postępowania – art. 7, i art. 61a § 1 k.p.a. za mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. uzasadnia uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2016 r.