II SA/Rz 287/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Ewa Partyka /spr./ Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Paweł Zaborniak Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 maja 2014 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2013 r., nr [...]. Przedmiotem skargi J.S. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [..] (dalej: "SKO w [..]" lub "Kolegium") z [..] grudnia 2013 r. nr: [..]. Powyższym rozstrzygnięciem utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta [..] (dalej: "Prezydent") z [..] października 2013 r. nr [..] wydaną w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. W podstawie prawnej zaskarżonej decyzji powołano art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.; dalej: "K.p.a.") w związku z art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1456 z późn. zm.; dalej: "U.ś.r."). Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o następujące okoliczności faktyczne i prawne; Wnioskiem z 20 września 2013 r. J.S. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [..] o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką sprawowaną nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem A.S. Decyzją z [..] października 2013 r. Prezydent odmówił przyznania skarżącemu specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad ojcem A.S. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że A.S. w okresie od 7 października 1994 r. do 31 marca 2013 r. posiadał znaczny stopień niepełnosprawności, ustalony na podstawie orzeczeń lekarza orzecznika ZUS Oddział w [..]. Obecnie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności dla Miasta [..] z [..] kwietnia 2013 r. nr [..]. W w/w orzeczeniu znaczny stopień niepełnosprawności datowany jest od 26 marca 2013 r., a samo orzeczenie ma charakter okresowy i wydane zostało do 15 października 2015 r. Ustalono, że J.S. nie pracuje i jest osobą zarejestrowaną w Urzędzie Pracy bez prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Z dokumentów przez niego przedstawionych wynika, że ostatni stosunek pracy, w jakim pozostawał, trwał do 6 sierpnia 2013 r. do 9 września 2013 r. i uległ rozwiązaniu na jego wniosek. Od 1 stycznia 2012 r. do 31 marca 2013 r. w związku z niepodejmowaniem zatrudnienia w celu opieki nad ojcem, uprawniony był i pobierał świadczenie pielęgnacyjne na podstawie art. 17 U.ś.r. w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2012 r. W związku z przywołanym wyżej orzeczeniem o niepełnosprawności z [..] kwietnia 2013 r. J.S. wystąpił o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Decyzją z [..] maja 2013 r. nr [..] Prezydent odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia z uwagi na niespełnienie przez niego przesłanki rezygnacji z zatrudnienia. Rozstrzygnięcie to utrzymano w mocy decyzją SKO w [..] z [...] lipca 2013 r. nr [..]. Mając na względzie powyższe organ podał, że wnioskodawca w dalszym ciągu nie spełnia jednej z niezbędnych przesłanek określonych art. 16a U.ś.r., uprawniających do specjalnego zasiłku opiekuńczego, tj. rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Do ustalenia w/w uprawnienia nie wystarczy stwierdzenie, że wnioskodawca aktualnie nie pracuje, a jego rodzic ma orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności, bowiem pomiędzy faktem pozostawania bez pracy a sprawowaniem opieki musi istnieć wyraźny i bezpośredni związek przyczynowy oraz czasowy. Pomimo faktu istnienia niepełnosprawności A.S. od 1994 r., wszystkie umowy o pracę zawierane przez wnioskodawcę od stycznia 1995 r. do czerwca 2008 r. wygasały z innych przyczyn niż konieczność sprawowania opieki nad ojcem. Wskazano, że dopiero ostatnia umowa zawarta przez J.S. została rozwiązana za wypowiedzeniem przez pracownika. Pracę tę wnioskodawca podjął po otrzymaniu niekorzystnej dla siebie decyzji SKO w [..] z [..] lipca 2013 r. Jak wynika z akt sprawy zatrudnienie to trwało niewiele ponad miesiąc, a ponadto wykonywane było poza miejscem zamieszkania, co z pewnością wydłużyło czas przebywania poza domem. Ponadto wnioskodawcy nie można uznać za osobę, która faktycznie i definitywnie zrezygnowała z zatrudnienia na rzecz sprawowania opieki nad swoim ojcem, gdyż od momentu rejestracji J.S. w charakterze osoby bezrobotnej pozostaje on w zdolności i gotowości do podjęcia pracy. W odwołaniu od powyższej decyzji J.S. podniósł, że spełnił wszystkie cztery przesłanki określone art. 16a U.ś.r. Ciąży na nim obowiązek alimentacyjny w stosunku do jego ojca, A.S. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a łączny dochód na osobę w rodzinie nie przekracza określonej ustawowo kwoty. Ponadto 9 września 2013 r. wypowiedział umowę o pracę i zrezygnował z zatrudnienia w celu opieki nad ojcem, co potwierdza świadectwo pracy. Powołaną na wstępie decyzją z [..] grudnia 2013 r. SKO w [..] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że podjęcie przez stronę zatrudnienia i rozwiązania go upływie niewiele ponad miesiąca ukierunkowane było na spełnienie przesłanki do uzyskania prawa do świadczenia, zwłaszcza że Kolegium decyzją z [..] lipca 2013 r. właśnie taką przesłankę wskazało jako przyczynę odmowy ustalenia wnioskowanego uprawnienia. Wobec powyższego nie można domagać się udowodnienia przez organ administracji publicznej faktycznie takiego zamierzenia wnioskodawcy, kiedy obiektywnie scenariusz takiego działania zmierza bezpośrednio do próby uzyskania świadczenia. Zasadnie zatem organ I instancji odmówił przyznania żądanego przez wnioskodawcę świadczenia. Skargę na powyższą decyzję SKO w [..] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wywiódł J.S., wnosząc o jej uchylenie w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 16a U.ś.r. z uwagi na to, że odmówiono mu przyznania świadczenia pomimo spełnienia wszystkich ustawowych przesłanek warunkujących jego otrzymanie. Skarżący podał, że przepis powyższy nie pozostawia miejsca na uznanie administracyjne, zatem organ nie może dowolnie decydować o przyznaniu świadczenia w przypadku łącznego spełnienia wszystkich przesłanek przez osobę uprawnioną. Ojcem opiekuje się od dłuższego czasu i wcześniejsze przypadki zakończenia stosunku pracy były spowodowane właśnie taką przyczyną. Z uwagi na brak środków do utrzymania podjął w sierpniu 2013 r. pracę, jednakże okazało się, że nie może jej pogodzić z koniecznością sprawowania opieki nad ojcem, wobec czego konieczna była rezygnacja z zatrudnienia. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, wskazując na motywy rozstrzygnięcia wywiedzione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej: "Ppsa"). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 Ppsa, sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem tylko wówczas, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 Kpa lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 Ppsa). Przedmiotem skargi były decyzje o odmowie przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego i wydane po rozpatrzeniu wniosku J.S. z dnia 18 września 2013 r. Poza sporem pozostaje w znacznej mierze wyżej przedstawiony stan faktyczny ustalony przez organy i wynikający z akt sprawy. Spór sprowadza się do okoliczności czy zakończenie stosunku pracy, które miało miejsce w dniu 9 września 2013 r. – po przepracowaniu niewiele ponad miesięcznego okresu czasu (od 6 sierpnia 2013 r.) było rezygnacją z zatrudnienia w rozumieniu art. 16a ust. 1 U.ś.r. wywołaną koniecznością sprawowania stałej opieki nad ojcem skarżącego – A.S. legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym. Organy zgodnie wskazały, że J.S.podjął zatrudnienie po tym, jak jego poprzedni wniosek o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego został załatwiony odmownie właśnie z powodu braku rezygnacji z zatrudnienia (skarżący nie pracował, wcześniej do 31 marca 2013 r. otrzymywał świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad ojcem). W ocenie organów podjęcie zatrudnienia przez stronę "ukierunkowane było na spełnienie przesłanki do uzyskania świadczenia, zwłaszcza po tym" jak wcześniej odmówiono skarżącemu ostateczną decyzją prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Według SKO "nie można domagać się w takim przypadku udowodnienia przez organ administracji publicznej faktycznie takiego zamierzenia wnioskodawcy, kiedy obiektywnie scenariusz takiego działania wnioskodawcy zmierza bezpośrednio do próby uzyskania świadczenia. Żyjąc w konkretnych realiach ekonomiczno-społecznych trudno ocenić odmiennie fakt podjęcia zatrudnienia i rezygnacji z pracy, kiedy jedynie ta okoliczność stanowi przeszkodę do otrzymania żądanego świadczenia". W ocenie Sądu takie stanowisko organów co do zasady nie zasługuje na akceptację. Ponadto nie zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, przez co naruszono przepisy art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W dniu 1 stycznia 2013 r. weszła w życie ustawa z 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1548), mocą której do U.ś.r. wprowadzono nowy rodzaj rodzinnego świadczenia opiekuńczego w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego. Stosownie do art. 16a ust. 1 U.ś.r., specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zasiłek ten przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2, tj. 623 zł (zob. rozporządzenie Rady Ministrów z 10 sierpnia 2012 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych, Dz. U. poz. 959). Nie przysługuje on jednak w przypadkach określonych w art. 16a ust. 8 U.ś.r.. Celem specjalnego zasiłku opiekuńczego, podobnie jak w stanie prawnym obowiązującym do 31 grudnia 2012 r. świadczenia pielęgnacyjnego, jest udzielenie przez Państwo pomocy osobie, która podejmuje się sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i tym samym na czas tej opieki dobrowolnie pozbawia się możliwości uzyskania dochodów z tytułu pracy zarobkowej, z której rezygnuje. Zasiłek ten ma więc w pewnym stopniu zrekompensować utracony dochód. Jednak przepisy art. 16a w zw. z art. 3 pkt 22 U.ś.r. nie określają, jak długo powinien trwać stosunek pracy przed zrezygnowaniem z niego w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną, w tym że powinien on mieć swój początek w okresie sprzed zdarzenia wymagającego podjęcia się opieki. Brak również zakazu poszukiwania i nawiązania stosunku pracy (zatrudnienia) po podjęciu się opieki. Może zatem mieć miejsce sytuacja taka, jak w rozpatrywanej sprawie, że osoba ubiegająca się o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego, sprawując wcześniej opiekę, podejmie zatrudnienie, aby w niedługim czasie z niego zrezygnować, jeżeli ta rezygnacja podyktowana będzie koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną. Jeżeli zatem ustawodawca określił pewne warunki decydujące o przyznaniu prawa do danego świadczenia, to w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej nie można czynić obywatelowi, działającemu w zaufaniu do Państwa i stanowionego przez nie prawa, zarzutu podejmowania pewnych działań nakierowanych na skorzystanie z danego uprawnienia, jeżeli zachowania takie nie były zabronione przez prawo lub wskazane jako tzw. przesłanka negatywna dla uzyskania świadczenia. W Rzeczypospolitej Polskiej obowiązuje konstytucyjnie gwarantowana wolność wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy (art. 65 ust. 1 Ustawy Zasadniczej). Zasadę tę potwierdza art. 10 § 1 ustawy z 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (tekst jedn. Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 z późn. zm.) stanowiąc, że każdy ma prawo do swobodnie wybranej pracy. Nawiązanie zaś stosunku pracy wymaga zgodnego oświadczenia woli pracodawcy i pracownika, a do jego rozwiązania może dojść na mocy porozumienia stron – w każdym czasie (por. art. 11, 22 § 1, 25 § 1 i art. 30 § 1 pkt 2 Kp), po czym pracodawca obowiązany jest wydać pracownikowi świadectwo pracy (art. 97 Kp). Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do zanegowania faktu sprawowania przez skarżącego opieki nad swoim niepełnosprawnym ojcem. Także w poprzednim okresie do 31 marca 2013 r. J.S. miał z tego tytułu przyznane świadczenie pielęgnacyjne. Wyżej omówiona zmiana stanu prawnego spowodowała, że po upływie okresu czasu, przez który skarżący pobierał poprzednie świadczenie, ustawodawca postawił przed podmiotami znajdującymi się w takim samym stanie faktycznym nowe wymagania m.in. wobec ograniczenia jednej z przesłanek przyznania nowego świadczenia wyłącznie do rezygnacji z zatrudnienia. Abstrahując już od zgodności z Konstytucją takiego rozwiązania (co zresztą stało się przedmiotem pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego, które zadał WSA w Poznaniu postanowieniem z 12 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Po 1026/13, zarejestrowane w Trybunale pod sygn. P 1/14) stwierdzić trzeba, że nie można czynić zarzutu adresatowi normy prawnej, pozostającemu bez źródeł utrzymania z tego, że podjął on działania, w tym wypadku próbę pogodzenia opieki nad swym niepełnosprawnym rodzicem z pracą zarobkową. Nawet jeśli miałoby to na celu spełnienie ustawowych przesłanek przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Nie ma bowiem przepisu prawa, który by mu takich działań zakazywał, albo który traktowałby powyższe jako negatywną przesłankę przyznania w/w świadczenia. Nie można bowiem odmówić przyznania świadczenia z tego powodu, że strona podjęła konkretne, zgodne z prawem czynności, nawet po to by spełnić te przesłanki. Słusznie zarzuca skarżący, że brak podstaw do odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego osobie, która spełniła wszystkie ustawowe przesłanki do jego nabycia. Przepis art. 16 a ust. 1 U.ś.r. nie ma charakteru uznaniowego, a organy zgodnie z art. 6 k.p.a. mają działać na podstawie przepisów prawa. Zasada legalizmu nie daje możliwości tworzenia przeszkód nie przewidzianych przez ustawę dla przyznania konkretnego świadczenia. W aktualnej sytuacji na rynku pracy trudno komuś też czynić zarzut z tego, że nie znalazł jej w miejscu zamieszkania, a pracując poza terenem R. tym większe miał trudności ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym ojcem. Co do zasady w ocenie Sądu organy więc błędnie zastosowały art. 16a ust. 1 U.ś.r. Przede wszystkim jednak umknęło uwadze organów, iż w świadectwie pracy z dnia 9 września 2013 r. – w pkt 3 zaistniała oczywista sprzeczność pomiędzy opisem przyczyny ustania stosunku pracy a podanym jako podstawa prawna powyższego przepisem Kodeksu pracy. W pkt 3 tego świadectwa widnieją bowiem następujące zapisy: "stosunek pracy ustał w wyniku: rozwiązania za wypowiedzeniem przez pracownika art. 30 ust. 1 pkt 3 K.p." Przepis art. 30 K.p. nie ma jednostki redakcyjnej w postaci ustępu. Być może zaszła więc oczywista omyłka i zapisano "art. 30 ust. 1 pkt 3" zamiast "art. 30 § 1 pkt 3". Jednakże na tym tle wyłania się kolejna nieścisłość. Przepis art. 30 § 1 K.p. brzmi bowiem następująco: Umowa o pracę rozwiązuje się: 1) na mocy porozumienia stron, 2) przez oświadczenie jednej ze stron z zachowaniem okresu wypowiedzenia (rozwiązanie umowy o pracę za wypowiedzeniem), 3) przez oświadczenie jednej ze stron bez zachowania okresu wypowiedzenia (rozwiązanie umowy o pracę bez wypowiedzenia), 4) z upływem czasu, na który była zawarta, 5) z dniem ukończenia pracy, dla której wykonania była zawarta. W art. 30 § 1 pkt 3 k.p. wskazano więc, że umowa o pracę rozwiązuje się między innymi przez oświadczenie jednej ze stron bez zachowania okresu wypowiedzenia (rozwiązanie umowy o pracę bez wypowiedzenia). Zgodnie z art. 55 § 1 K.p.: Pracownik może rozwiązać umowę o pracę bez wypowiedzenia, jeżeli zostanie wydane orzeczenie lekarskie stwierdzające szkodliwy wpływ wykonywanej pracy na zdrowie pracownika, a pracodawca nie przeniesie go w terminie wskazanym w orzeczeniu lekarskim do innej pracy, odpowiedniej ze względu na stan jego zdrowia i kwalifikacje zawodowe. Pracownik może rozwiązać umowę o pracę w trybie określonym w § 1 także wtedy, gdy pracodawca dopuścił się ciężkiego naruszenia podstawowych obowiązków wobec pracownika; w takim przypadku pracownikowi przysługuje odszkodowanie w wysokości wynagrodzenia za okres wypowiedzenia, a jeżeli umowa o pracę została zawarta na czas określony lub na czas wykonania określonej pracy - w wysokości wynagrodzenia za okres 2 tygodni (§ 11). Oświadczenie pracownika o rozwiązaniu umowy o pracę bez wypowiedzenia powinno nastąpić na piśmie, z podaniem przyczyny uzasadniającej rozwiązanie umowy. Przepis art. 52 § 2 stosuje się odpowiednio (§ 2). Rozwiązanie umowy o pracę z przyczyn określonych w § 1 i 11 pociąga za sobą skutki, jakie przepisy prawa wiążą z rozwiązaniem umowy przez pracodawcę za wypowiedzeniem (§ 3). Albo więc błędnie opisano przyczynę rozwiązania stosunku pracy, albo skarżący zrezygnował z zatrudnienia z innych przyczyn niż konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem. Konieczne jest wyjaśnienie tej okoliczności, bo od niej zależy przyznanie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Skarżący powinien więc wystąpić do pracodawcy o sprostowanie oczywistej omyłki w świadectwie pracy. Ponieważ upłynął już termin określony w art. 97 § 21 K.p. na załatwienie tej kwestii w trybie ustawowym, w razie problemów strony z uzyskaniem powyższego, organy zwrócą się do byłego pracodawcy by wyjaśnić tę okoliczność. Zgodnie z regułami wynikającymi z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. powinny bowiem wyczerpać wszystkie możliwości ustalenia pełnego stanu faktycznego. Mając na uwadze powyższe Sąd uchylił decyzje organów obydwu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. W pierwszej kolejności organy powinny wyjaśnić jaka była rzeczywista przyczyna ustania stosunku pracy J.S. a następnie – stosownie do ustawowych okoliczności rozstrzygnąć sprawę w oparciu o przepisy U.ś.r.