II SA/Rz 296/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak Sędziowie WSA Elżbieta Mazur-Selwa WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Opioła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi R. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. II SA/Rz 296/19 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi RP jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...], uchylająca decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad niepełnosprawnym bratem – SB i jednocześnie odmawiająca przyznania RP prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad SB. W decyzji pierwszoinstancyjnej Wójt wskazał, że orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w [...] z dnia [...] września 2018 r. nr [...] SB został zaliczony do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jednak nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność (ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 27 sierpnia 2018 r.). W ocenie organu oznacza to, że niepełnosprawność u SB nie powstała przed ukończeniem przez niego 18 roku życia, bądź 25 roku życia w przypadku uczęszczania do szkoły lub szkoły wyższej, a zatem w realiach opisywanej sprawy zachodzi negatywna przesłanka do przyznania wnioskowanego świadczenia, o której mowa w art. 17 ust. 1b ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2220 z późn. zm.) – dalej: "u.ś.r.". W odwołaniu od tej decyzji RP podniosła, że jest osobą nieaktywną zawodowo, nieprowadzącą działalności gospodarczej i niezarejestrowaną w urzędzie pracy, gdyż sprawuje opiekę nad swoim bratem. SB jest ubezwłasnowolniony całkowicie oraz niesprawny w stopniu znacznym, porusza się na wózku inwalidzkim. Ponadto wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. K 38/13, przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. został uznany za niekonstytucyjny, w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na datę powstania niepełnosprawności, a zatem odwołująca winna otrzymać wnioskowane świadczenie. Wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło decyzje organu I instancji i jednocześnie odmówiło przyznania RP prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad jej niepełnosprawnym bratem SB. W ocenie organu odwoławczego, skarżąca w świetle przytoczonego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, spełnia określone w art. 17 ust. 1b u.ś.r. przesłanki do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. Nie spełnia jednakże wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. przesłanki sprawowania stałej lub długotrwałej opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym bratem. Zdaniem Kolegium, sprawowanie opieki nawet codziennie, ale tylko przez część doby, a zatem sporadycznie, nie mogło zostać uznane za wypełnienie przesłanki określonej w ww. regulacji. Organ odwoławczy podniósł, że o braku spełnienia przesłanki sprawowania stałej lub długotrwałej opieki przez odwołującą świadczy dodatkowo odległość pomiędzy miejscem zamieszkania skarżącej i osoby, nad którą opieka jest sprawowana, gdyż nie pozwala ona na właściwe jej wykonywanie. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest natomiast przyznawane za samą opiekę nad osobą bliską wymagającą opieki, która wynika z prawnego i moralnego obowiązku, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia jakiejkolwiek pracy z powodu sprawowania tej opieki. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, RP wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organów, przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem skarżącej, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem: 1. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.) – dalej: "k.p.a.", polegającym na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się w błędnym ustaleniu, iż skarżąca sporadycznie sprawuje opiekę nad bratem, a w konsekwencji, że nie przysługuje jej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, podczas gdy sprawuje ona stałą opiekę nad nim i zapewnia mu zaspokojenie jego codziennych potrzeb; 2. art. 17 ust. 1 pkt. 4 uś.r. poprzez przyjęcie, że fakt nie zamieszkiwania z osobą wymagająca opieki jest negatywną przesłanką przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, podczas gdy ustawodawca nie wymaga aby osoba sprawująca opiekę zamieszkiwała razem z osobą nad którą ją sprawuje. Wystarczającym jest bowiem zapewnienie tej osobie stałej opieki zapewniającej jej możliwie najpełniejsze zaspokajanie codziennych potrzeb, a skarżąca – jak sama wskazała - tę przesłankę spełnia. Skarżąca podniosła, że mieszka w odległości ok. 5 kilometrów od brata, odległość tę pokonuje w kilka minut i nie pozbawia jej to możliwości sprawowania stałej opieki. Stwierdziła, iż gdyby nie jej stała opieka, to brat nie miał by zaspokojonych żadnych potrzeb życiowych, gdyż jest ona jedyną osobą sprawującą taką opiekę. Skarżąca podała, że w okresie letnim jeździ do brata trzy razy dziennie, a w okresie zimowym - dwa razy dziennie, przy czym wizyty są dużo dłuższe ze względu na to, że musi ona napalić bratu w piecu centralnego ogrzewania. Pomaga bratu w czynnościach życia codziennego i jest on całkowicie zdany na jej pomoc. Skarżąca podkreśliła, że zajmuję się domem, w którym mieszka jej brat, sprząta, pierze, gotuje, robi zakupy, wozi go do lekarza i wykupuje leki, a ponadto załatwia sprawy w różnych urzędach. Jeżeli zachodzi taka konieczność i brat się źle czuje, to zostaje u niego na noc. Tym samym nie jest dla niej zrozumiałe dlaczego organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji uznał, że sprawowana przez nią opieka nie jest opieką stałą i długotrwałą. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2107). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) – zwanej dalej w skrócie: P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że skarga RP zasługuje na uwzględnienie. Skarga ta dotyczyła odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie takie przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Wprowadzonym przez ustawodawcę w art. 17 ust. 1b u.ś.r. warunkiem przysługiwania świadczenia pielęgnacyjnego była również data powstania niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki - 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Zaskarżoną decyzją Kolegium uchyliło decyzję organu I instancji, powołując się na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. K 38/13, który uznał przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. za niekonstytucyjny, w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na datę powstania niepełnosprawności. Sąd uznaje wyrażone w tym zakresie stanowisko organu II instancji za słuszne. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego stosowanie art. 17 ust. 1b u.ś.r., jako kryterium identyfikacji beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego, prowadzi do takiego zróżnicowania w obrębie prawa do świadczeń opiekuńczych, które traci swoje konstytucyjne uzasadnienie. Wobec tego, w odniesieniu do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem kryterium wprowadzonego w art. 17 ust. 1b. Choć w uzasadnieniu przedmiotowego wyroku Trybunału stwierdzono, że skutkiem jego wejścia w życie nie jest, ani uchylenie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa, Trybunał nie skorzystał z możliwości odroczenia utraty mocy obowiązującej derogowanej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych (art. 190 ust. 3 Konstytucji RP). Oznacza to jednak, że bezpośrednim skutkiem orzeczenia jest utrata przez art. 17 ust. 1b u.ś.r. we wskazanym zakresie domniemania konstytucyjności. W obecnej sytuacji prawnej, także zaistniałej w rozpoznawanej sprawie oznacza to, jak słusznie zauważa Kolegium, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, (por. wyroki NSA z dnia 14 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1614/16, z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 223/16, z dnia 2 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 923/16, z dnia 7 września 2016 r., sygn. akt I OSK 755/16). Sąd stwierdza natomiast naruszenie przepisów postępowania – art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z unormowaną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej organy administracji publicznej są zobowiązane do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie administracyjne ma obowiązek zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego tak, aby ustalić niewątpliwy stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Dochodzenie do ustalenia prawdy obiektywnej, to jest do określenia rzeczywistego stanu stosunków faktycznych, powinno odbywać się według reguł postępowania dowodowego określonych w przepisach k.p.a. Ponadto zgodnie z treścią art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Nadto należy podkreślić, że obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego pozostaje w ścisłym związku z przyjętą w Kodeksie postępowania administracyjnego zasadą swobodnej oceny dowodów - art. 80 k.p.a. Zasada ta oznacza, że organ administracji publicznej powinien poddać ocenie materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy, ocena winna zostać oparta na wszechstronnej analizie całokształtu materiału dowodowego i wreszcie organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącego się postępowania. Ocena materiału dowodowego winna znaleźć swoje odzwierciedlenie w treści uzasadnienia decyzji, do czego obliguje art. 107 § 3 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie standardom tym uchybiono. W ocenie Kolegium skarżąca nie spełnia przesłanek z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., bowiem jej opieka nad bratem nie ma charakteru opieki stałej, całodobowej, która uniemożliwia podjęcie zatrudnienia. Tego rodzaju wnioski nie znajdują oparcia w materiale dowodowym zgromadzonym w niniejszej sprawie Z treści przeprowadzonego w toku postępowania wywiadu środowiskowego wynika, że SB porusza się na wózku inwalidzkim i nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować. We wszystkich czynnościach codziennych (higiena, przygotowywanie posiłków, sprzątanie, pranie, palenie w piecu, itp.) pomaga mu siostra, załatwia też wszystkie jego sprawy urzędowe, asystuje przy wizycie u lekarza, na badaniach, realizuje recepty. Z relacji SB wynika, że siostra jest jedyną osobą, która mu pomaga we wszystkim. Istotny jest również fakt, że SB jest osobą całkowicie ubezwłasnowolnioną. Z wywiadu środowiskowego wynika też, że pomoc siostry jest sprawowana codziennie, w różnym wymiarze czasu, w zależności od potrzeb, a w koniecznych wypadkach, gdy wymaga tego stan chorego (np. po przebytej operacji) całodobowo. W świetle tych okoliczności nie można zgodzić się z organem, że odległość miejsca zamieszkania skarżącej od miejsca zamieszkania brata wynosząca ok. 5 km, jak również sam fakt braku wspólnego zamieszkiwania z podopiecznym, wykluczają możliwość sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną. Należy przy tym podkreślić, że art. 17 ust. 1 u.ś.r., jak też inne przepisy tej ustawy nie określają precyzyjnie sposobu sprawowania opieki, który uprawniałby do przyznania przewidzianego w nim świadczenia. Opieka musi mieć charakter stały lub długotrwały. Wspólne zamieszkiwanie osoby niepełnosprawnej i tej, która się nią opiekuje, nie jest warunkiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyroki WSA w Rzeszowie z dnia 8 marca 2018 r. II SA/Rz 156/18, z dnia 10 kwietnia 2018, II SA/Rz 254/18, z dnia 25 stycznia 2019 r., II SA/Rz 1329/18, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 18 czerwca 2013 r., II SA/Bd 481/13). Jedynym z warunków jest natomiast ustalenie, że faktyczne sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym jest niemożliwe do pogodzenia z pracą zarobkową opiekuna. Dla ustalenia czy opieka skarżącej spełnia wymogi z art. 17 ust. 1 u.ś.r. konieczne są zatem szczegółowe ustalenia dotyczące wymagań niepełnosprawnego (możliwość samodzielnego poruszania się, przygotowania i spożywania posiłków i lekarstw, utrzymania higieny osobistej czy sprzątania mieszkania), czasu, który potrzebny jest do dokonania wszystkich koniecznych czynności opiekuńczych, a także dyspozycyjności w przypadkach zdarzeń nieprzewidzianych, a wymagających pomocy opiekuna. Takich ustaleń Kolegium nie poczyniło, nie odnosząc się tym samym do całego materiału dowodowego, co należy ocenić jako uchybienie procesowe – naruszenie art. 7, art. 77 §1 i art. 80 k.p.a. mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchybienie to obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. W postępowaniu ponownym organ związany będzie oceną prawną Sądu i wskazaniami wynikającymi z niniejszego wyroku, w szczególności w zakresie kompleksowej oceny materiału dowodowego.