II SA/Rz 302/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Ewa Partyka /spr./ WSA Piotr Godlewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi B. G. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej - skargę oddala - Przedmiotem skargi B. G. (dalej jako: "skarżąca") jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego (dalej w skrócie: "PWINB" lub "organ odwoławczy") z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej w skrócie: "PINB" lub "organ I instancji") z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] oddalające zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej. Z akt sprawy wynika, że decyzją z [...] marca 2015 r. nr [...] organ I instancji nakazał skarżącej rozbiórkę okapu dachu budynku mieszkalno-usługowego usytuowanego przy ul. [...] w [...] na działkach ewid. Nr 3093/2 i 3094, nad ścianą szczytową od strony działki ewid. nr 3078. Decyzją z [...] sierpnia 2015 r. nr [...] organ odwoławczy utrzymał wymienioną decyzję w mocy. Wyrokiem z dnia 13 lipca 2016 r. sygn. akt II SA/Rz 1545/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił obie ww. decyzje. W następstwie skargi kasacyjnej PWINB, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 grudnia 2018 r. sygn. akt II OSK 146/17 uchylił ww. wyrok i oddalił skargę. Wskutek powyższego decyzja z dnia [...] marca 2015 r. nakazująca rozbiórkę okapu budynku mieszkalno-usługowego stała się prawomocna i podlegająca wykonaniu. Z uwagi na niewykonanie przez skarżącą obowiązku określonego w powyższej decyzji organ I instancji podjął czynności mające na celu wyegzekwowanie wykonania rozbiórki okapu dachu. Upomnieniem z dnia 22 lipca 2020 r. PINB wezwał skarżącą do wykonania rozbiórki. W dniu 12 listopada 2020 r. organ I instancji przeprowadził kontrolę, podczas której ustalił, że obowiązek rozbiórki okapu dachu nie został wykonany. W dniu [...] listopada 2020 r. organ wystawił tytuł wykonawczy oraz postanowieniem nr [...] nałożył na skarżącą grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 3000 zł, wzywając inwestorkę do wykonania ciążącego na niej obowiązku w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia. Pismem z dnia 25 listopada 2020 r. skarżąca działając przez pełnomocnika – adwokata wniosła zarzuty w egzekucji administracyjnej. Wprost zarzuciła naruszenie art. 33 § 2 ust. 6 lit. c ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 1427 z późn. zm. – dalej: u.p.e.a.) poprzez przymusowe egzekwowanie wykonania obowiązku wynikającego z decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Skarżąca podała, że w dniu 8 października 2020 r. zostało wszczęte postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w sprawie o sygn. II OSK 146/17. Skarżąca złożyła przy tym wniosek o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego. Podniosła, że organ nadzoru budowlanego błędnie zastosował w sprawie przepis § 12 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, odnoszący się do odległości w zakresie działki budowlanej, za jaką organ błędnie uznał działkę nr 3078, podczas gdy działka nr 3078 w [...] w dacie wydania decyzji, jak i obecnie nie jest działką budowlaną. Skarżąca wskazała, że działka ta stanowi pastwiska klasy IV i mają do niej zastosowanie ograniczenia wynikające z Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Rymanów wprowadzonego uchwałą Nr XL/387/06 Rady Miejskiej w Rymanowie z dnia 25 października 2006 r. Zgodnie z nimi na przedmiotowej działce oznaczonej KP (Komunikacja — Parking) nie można budować obiektów niezwiązanych z gospodarką drogową i obsługą ruchu. Mając powyższe na uwadze skarżąca podniosła, że wszczęcie postępowania egzekucyjnego i wyegzekwowanie obowiązku wynikającego z decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest przedwczesne i narazi ją na poniesienie nieodwracalnej szkody. Jej zdaniem niewłaściwe jest prowadzenie postępowania bez końcowego rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym oraz wniosku do PWINB. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...], PINB działając na podstawie art. 34 § 2 w zw. z art. 33 § 2 pkt 6 oddalił zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej. W uzasadnieniu wskazał, że toczące się z wniosku skarżącej postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji PWINB z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...] zostało zakończone ostatecznym postanowieniem [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2020 r. utrzymującym w mocy postanowienie tegoż organu z dnia [...] września 2020 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Organ I instancji podał, iż obecnie przed PWINB toczy się postępowanie z wniosku skarżącej o uchylenie decyzji tego organu z dnia [...] sierpnia 2015 r. Postępowanie to zostało zawieszone z urzędu postanowieniem z dnia [...] września 2020 r. Jak jednak wyjaśnił organ, postępowanie to nie wstrzymuje prowadzenia dalszych czynności, gdyż decyzja z dnia [...] marca 2015 r. nakazująca rozbiórkę okapu budynku mieszkalno-usługowego jest decyzją ostateczną i prawomocną i jako taka podlega wykonaniu. Odnosząc się do zarzutów skarżącej PINB stwierdził, że złożenie przez zobowiązaną wniosku o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego, o którym mowa w zarzucie, nie tamuje wykonania zaskarżonego orzeczenia. Wyjaśnił, że wynika to wprost z przepisu art. 284 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Organ I instancji nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniesionego zarzutu, a także do uwzględnienia wniosku skarżącej o zawieszenie postępowania. Zaznaczył przy tym, że kwestie naruszenia warunków technicznych czy też ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie podlegają ocenie w postępowaniu egzekucyjnym. W zażaleniu złożonym na powyższe postanowienie, skarżąca zarzuciła: 1) naruszenie art. 33 § 2 ust. 6 lit c u.p.e.a., w zakresie jak w podniesionych wcześniej zarzutach; 2) naruszenie art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 7 K.p.a., poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie słusznego interesu strony w sytuacji wydania decyzji stanowiącej podstawę dla wydania tytułu wykonawczego z rażącym naruszeniem prawa Opisanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] stycznia 2021 r., PWINB działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm. – dalej: "K.p.a.") utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Uzasadniając powyższe organ odwoławczy wskazał, że w postępowaniu wywołanym wniesieniem zarzutów przedmiotem rozpoznania jest wyłącznie treść tych zarzutów, przy czym zobowiązany może wnieść zarzuty tylko z przyczyn enumeratywnie wyszczególnionych w art. 33 u.p.e.a. Wskazanie innych przyczyn nie uprawnia organu egzekucyjnego do rozpatrzenia zarzutów. Dalej PWINB wyjaśnił, że niedopuszczalność egzekucji administracyjnej, o której mowa w art. 33 § 1 pkt 6 u.p.e.a. wiąże się z okolicznościami wykluczającymi możliwość prowadzenia postępowania egzekucyjnego wyłącznie ze względów formalnych-podmiotowych lub przedmiotowych. Wskazał następnie, że zarówno skarżąca podlegała jurysdykcji polskich organów administracyjnych, a egzekwowany obowiązek podlegał egzekucji administracyjnej, zatem nie można uznać, że w sprawie wystąpiła niedopuszczalność stosowania środków egzekucyjnych, o której mowa w ww. przepisie. PWINB zaznaczył, że organy nie są uprawnione do oceny pozostałych zarzutów wywiedzionych przez skarżącą, ponieważ dotyczą one zasadności decyzji, na podstawie której nałożono obowiązek podlegający egzekucji. Końcowo organ odwoławczy podał, że wierzyciel przy rozpatrywaniu zarzutów nie może ponownie rozpoznawać sprawy od strony merytorycznej, gdyż postępowanie egzekucyjne nie jest postępowaniem administracyjnym rozpoznawczym, w toku którego dochodzi do ukształtowania praw i obowiązków strony postępowania, lecz jest postępowaniem następczym, służącym realizacji obowiązków ustalonych w postępowaniu rozpoznawczym. Z powyższym postanowieniem nie zgodziła się skarżąca, zaskarżając je do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie oraz wnosząc o uchylenie postanowień organów obu instancji, zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, a także o zawieszenie postępowania egzekucyjnego do czasu rozpatrzenia skargi. Skarżąca powieliła zarzuty podniesione uprzednio w zażaleniu, a dodatkowo zarzuciła naruszenie art. 26 w zw. z art. 27 § 1 pkt 10 u.p.e.a., poprzez prowadzenie postępowania egzekucyjnego w oparciu o wadliwie wydany tytuł, niezawierający wniosku o skierowanie tytułu do egzekucji. Zdaniem Skarżącej egzekucja prowadzona jest co najmniej przedwcześnie i to również z uwagi na wadliwie wydany dnia [...] listopada 2020 r. tytuł wykonawczy. Wskazała, że zgodnie z art. art. 27 § 1 pkt 10 u.p.e.a. tytuł wykonawczy winien zawierać m.in. klauzulę organu egzekucyjnego o skierowaniu tytułu do egzekucji administracyjnej oraz datę jej nadania. Tymczasem ww. tytuł nie zawiera powyższych informacji. Co więcej, z akt postępowania wynika, że tytuł ten nie został opatrzony kwalifikowanym podpisem elektronicznym. W ocenie skarżącej brak powyższego elementu powoduje istotną wadę tytułu wykonawczego, którego nie można egzekwować. W odpowiedzi na skargę PWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Dodatkowo organ poinformował o złożeniu przez skarżącą wniosku o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego prowadzonego w celu wyegzekwowania obowiązku wynikającego z decyzji PINB z dnia [...] marca 2015 r. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2020 r. znak: [...] PWINB odmówił wszczęcia postępowania w ww. sprawie. Skarżąca zaskarżyła ww. postanowienie do [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego, który postanowieniem z dnia [...] lutego 2021 r. znak: [...] utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 – określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, albo zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a. Po zbadaniu sprawy w wyżej przedstawionych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie a postanowienia organów są zgodne z prawem. Na wstępie zauważyć należy, że w kontrolowanej sprawie zarzuty złożone przez stronę skarżącą w postępowaniu egzekucyjnym ograniczały się wyłącznie do naruszenia art. 33 § 2 ust. 6 lit. c u.p.e.a. poprzez przymusowe egzekwowanie obowiązku w sytuacji, w której decyzja stanowiąca podstawę do wydania tytułu wykonawczego wydana została z rażącym naruszeniem przepisów prawa, postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego przed NSA w sprawie sygn. II OSK 146/17 zostało wszczęte 8 października 2020 r. i strona złożyła wniosek o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego. Zarzuty te ograniczały zakres prowadzonego przez organy postępowania w tym przedmiocie i to ich zasadność rozpatrywały organy. Podniesione w skardze zarzuty dodatkowe dotyczące naruszenia art. 26 w zw. z art. 27 § 1 pkt 10 u.p.e.a. poprzez prowadzenie postępowania egzekucyjnego w oparciu o wadliwie wydany tytuł, w tym niezawierający wniosku o skierowanie tytułu do egzekucji wykraczają poza zarzuty, które zostały zgłoszone w piśmie z dnia 25 listopada 2020 r. i które zostały rozpatrzone przez organy i wyznaczyły zarówno zakres postępowania przeprowadzonego w tym przedmiocie przez organy jak i w konsekwencji – po wniesieniu skargi – przez Sąd – przy ocenie legalności postanowień PWINB i PINB. Sąd akceptuje i przyjmuje jako zgodny z własnym pogląd WSA w Warszawie wyrażony w wyroku z dnia 19 września 2007 r., sygn. akt III SA/Wa 1151/07 (LEX nr 441253 a także www.orzeczenia.nsa.gov.pl), że wyłączne prawo zobowiązanego do wniesienia zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej przesądza o tym, że organ nie ma obowiązku z urzędu badać, czy w sprawie wystąpiły podstawy do sformułowania innych zarzutów niż zarzuty zgłoszone przez zobowiązanego. Nawet powołanie nowego zarzutu w zażaleniu na postanowienie organu I instancji wydane w przedmiocie zarzutów, nie może świadczyć o wadliwości tego postanowienia. Stanowisko to jest także podzielane przez doktrynę (zob. teza 2.11 Komentarza do art. 33 u.p.e.a. – Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Komentarz. Wyd. II, LEX 2015). W tej sytuacji nowe zarzuty podniesione dopiero w skardze do sądu administracyjnego nie mogły być zbadane na tym etapie. Rację mają także organy stwierdzając, że w okolicznościach faktycznych sprawy obowiązek wynikający z prawomocnych i ostatecznych decyzji nakazujących rozbiórkę był wymagalny i nie został wykonany, co uzasadniało wszczęcie i prowadzenie egzekucji administracyjnej. Przez wymagalność należy rozumieć taką cechę obowiązku administracyjnego, która zezwala wierzycielowi domagać się od zobowiązanego wykonania obowiązku i w razie braku jego realizacji wystąpić do organu egzekucyjnego o zastosowanie przymusu egzekucyjnego. Nie ulega wątpliwości, że decyzja PWINB z dnia [...] sierpnia 2015 r., znak [...] utrzymująca w mocy decyzję PINB z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] nakazującą skarżącej rozbiórkę okapu dachu budynku mieszkalno – usługowego usytuowanego przy ul. [...] w [...] na działkach nr ewid. 3093/2 i 3094 nad ścianą szczytową od strony działki nr ewid. 3078 jest ostateczna i prawomocna. Do chwili rozstrzygnięcia zgłoszonych zarzutów przez organy nie zaistniało nic, co pozwalałoby stwierdzić, że ww obowiązek skarżącej nie jest wymagalny. Postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w sprawie wznowienia postępowania zakończonego wyrokiem NSA z dnia 12 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 146/17 do chwili obecnej się nie zakończyło a z art. 284 P.p.s.a. wprost wynika, że wniesienie skargi o wznowienie postępowania nie tamuje wykonania zaskarżonego orzeczenia. W razie uprawdopodobnienia, że zgłaszającemu wniosek grozi niepowetowana szkoda, sąd może wstrzymać wykonanie orzeczenia. Według informacji pozyskanych z systemu c.b.o.i.s. w tzw. bazie orzeczeń, sprawa ze skargi B. G. o wznowienie postępowania zakończonego wyrokiem NSA z dnia 12 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 146/17 wydanym w sprawie ze skargi kasacyjnej PWINB od wyroku tut. WSA z dnia 13 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 1545/15 w sprawie ze skargi B. G. na decyzję PWINB z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki okapu budynku mieszkalno – usługowego została zarejestrowana pod sygn. II OSK 2662/20. Dnia 19 lutego 2021 r. NSA wydał w niej postanowienie, którym odmówił wstrzymania wykonania wyroku NSA z dnia 12 grudnia 2018 r. Postanowienie to jest prawomocne a do chwili wyrokowania w niniejszej sprawie, w sprawie ze skargi o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego nie zostało wydane żadne inne orzeczenie. Wniosek skarżącej o stwierdzenie nieważności ww decyzji PWINB z dnia [...] sierpnia 2015 r. został rozpatrzony ostatecznym postanowieniem GINB z dnia [...] listopada 2020 r., którym organ ten utrzymał w mocy swoje postanowienie z dnia [...] września 2020 r., którym odmówił wszczęcia postepowania w tej sprawie. Nawet jeśli przed PWIBN zostało wszczęte postępowanie z wniosku skarżącej o uchylenie decyzji tego organu z dnia [...] sierpnia 2015 r. (które zostało zawieszone z urzędu postanowieniem z dnia [...] września 2020 r.) to nie ma to żadnego wpływu na egzekucję obowiązku stwierdzonego ww decyzją PWINB, dopóki jest ona ostateczna i nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego w którymś z postępowań nadzwyczajnych. Jako decyzja ostateczna podlega bowiem ona wykonaniu. Oceniając więc ustalony prawidłowo stan faktyczny, na chwilę rozstrzygnięcia o zarzutach przez organy nie było żadnych podstaw ani faktycznych ani prawnych do ich uwzględnienia. Dopóki powyższe się nie zmieni, nie zapadnie wyrok albo nie zostanie wydana decyzja, które pozbawią ostateczną decyzję tego atrybutu i atrybutu prawomocności, brak jakichkolwiek podstaw prawnych do zakwestionowania legalności stanowiska zajętego w zaskarżonym postanowieniu. Zasadnie też podnoszą organy, że na etapie egzekucji organy nie mają uprawnień do badania zarzutów związanych z ewentualnym naruszeniem warunków technicznych czy ustaleń wynikających z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Okoliczności te są kontrolowane w postępowaniu administracyjnym a nie na etapie egzekucji. W chwili obecnej możliwość uwzględnienia skargi o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego jest jedynie potencjalna a taki stan nie ma żadnego wpływu na wymagalność obowiązku wynikającego z ostatecznej i prawomocnej decyzji. Nie było też żadnych podstaw do zawieszenia postępowania egzekucyjnego, którego przesłanki zostały wymienione w art. 56 u.p.e.a. i w sprawie nie zaistniały. Sąd zaś także nie znalazł podstaw faktycznych ani prawnych do uwzględnienia takiego wniosku w ramach niniejszego postępowania. Rację też ma organ II instancji stwierdzając, że w sprawie nie zachodzą ani podmiotowe ani przedmiotowe formalne okoliczności wykluczające możliwość prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Skarżąca podlegała jurysdykcji polskich organów administracyjnych, jak i egzekwowany obowiązek podlegał egzekucji administracyjnej. W okolicznościach sprawy wszczęcie i prowadzenie egzekucji było możliwe i zasadne. Nie ma żadnych podstaw do twierdzenia, że zaistniała trwała niewykonalność wynikającego z decyzji obowiązku o charakterze niepieniężnym, który jest wykonalny technicznie i prawne. Zasadnie też organ uznał, że nie było podstaw do wstrzymania postępowania egzekucyjnego. Mając powyższe na uwadze Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.