II SA/Rz 304/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Paweł Zaborniak WSA Piotr Godlewski Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 listopada 2016 r. sprawy ze skargi J. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji -skargę oddala- Przedmiotem skargi J.J. jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, dalej "Kolegium" z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 19 listopada 2015 r. J.J. zwrócił się do Kolegium o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...], dalej "PPRN" z dnia [...] września 1970 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów N. gromady P. i wsi Ł. gromady K. W podstawie prawnej wniosku powołał art. 156 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej "k.p.a.") . Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] Kolegium odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności objętej wnioskiem decyzji wyjaśniając, że była ona już kontrolowana przez Kolegium w postępowaniu nieważnościowym, które zakończyło się wydaniem decyzji ostatecznej stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa, a następnie przez WSA w Rzeszowie, który oddalił skargę na tą decyzję. W postępowaniu nadzwyczajnym organ nie jest związany granicami żądania strony i bada decyzję pod kątem wszystkich przesłanek stwierdzenia nieważności określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Wnioskodawca nie może zatem jeszcze raz domagać się wszczęcia postępowania w tej samej sprawie chociażby powoływał się na inne przyczyny nieważności. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy J. J. reprezentowany przez pełnomocnika zarzucił Kolegium naruszenie przepisów k.p.a. poprzez niezebranie materiału dowodowego w sprawie, skutkiem czego istotne dla sprawy ustalenia były sprzeczne ze stanem faktycznym i prawnym oraz naruszenie art. 32 Konstytucji RP poprzez nierówne traktowanie uczestników scalenia. Kolegium opisanym na wstępie postanowieniem utrzymało w mocy postanowienie własne z dnia [...] grudnia 2015 r. w podstawie prawnej powołując art. 144, art. 127 § 3, art. 61 a § 1, art. 156 § 1 k.p.a., art. 12 ust. 1 i art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. Nr 3, poz. 13 ze zm.). Na wstępie uzasadnienia Kolegium wyjaśniło, że uprzednio wnioskiem z dnia 2 kwietnia 2009 r. J.J., zażądał wszczęcia nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego dotyczącego stwierdzenia nieważności tej samej decyzji PPRN z dnia [...] września 1970 r., w części dotyczącej należącej do niego nieruchomości oznaczonej jako działka nr 29 (obecnie oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr 124) położonej w miejscowości N. - jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa (art.156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Decyzją z dnia [...] października 2014 r. nr [...] Kolegium stwierdziło, iż decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne i stwierdził jej wydanie z naruszeniem prawa. Pogląd ten podzieliło Kolegium w decyzji wydanej w wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] grudnia 2014 . nr [...] utrzymując w mocy własną decyzję. Powyższe rozstrzygnięcie zostało poddane ocenie WSA w Rzeszowie, który wyrokiem z dnia 22 września 2015r., sygn. akt II SA/Rz 345/15 oddalił skargę J.J. wskazując jednak, że zaistniałe w wyniku wydania decyzji skutki prawne w obszarze prawa publicznego jak i cywilnego mają charakter nieodwracalny. Z powyższego wynika, że decyzja PPRN z dnia [...] września 1970 r. była już przedmiotem kontroli Kolegium w postępowaniu nieważnościowym, a zatem J.J. nie może jeszcze raz domagać się wszczęcia postępowania w tej samej sprawie, chociażby powoływał się na inne przyczyny nieważności. Okoliczność ta stanowi przedmiotową przeszkodę do wszczęcia postępowania skutkującą wydaniem postanowienia w trybie art. 61 a § 1 k.p.a. o odmowie wszczęcia postępowania. Ponowne postępowanie byłoby z góry bezprzedmiotowe dlatego, że ocena legalności mającej podlegać stwierdzeniu nieważności decyzji już została dokonana. Skargę na opisaną na wstępie decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożył J.J. reprezentowany przez pełnomocnika A.J. zaskarżając przedmiotowe postanowienie w całości i zarzucając mu rażące naruszenie art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., 12 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 61a § 1 k.p.a. i 136 k.p.a. w zw. z art. 158 § 1 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a. w zw. z art. 2, art. 7, art. 8 i art. 32 Konstytucji RP. Zażądał przekazania sprawy Kolegium do ponownego rozpatrzenia i wydania merytorycznej decyzji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Dodatkowo zawnioskował o dopuszczenie dowodu: 1) z akt sprawy oznaczonych sygnaturą: II SA/Rz 710/10, II SA/Rz 135/13, II SA/Rz 114/14, II SA/Rz 345/15 na okoliczność toczącego się z wniosku J.J. postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji scaleniowej gruntów wsi N. w części dotyczącej działki nr 124, w szczególności ze skargi kasacyjnej z dnia 25.11.2015 r. oraz pism tam zalegających na okoliczność prowadzenia przez Kolegium pozornego, rzekomego postępowania naprawczego bez zgromadzenia całości akt administracyjnych z pierwotnego postępowania scaleniowego z lat 1969 - 1970, bez operatu scaleniowego nr [...], w tym również decyzji scaleniowej zalegającej w aktach ksiąg wieczystych ze względu na charakter zarzutów, a co za tym idzie, wadliwych decyzji wydanych przez Kolegium w trybie nadzwyczajnym, 2) z akt sprawy prowadzonej pod sygnaturą: II SA/Rz 112/16 na okoliczność złożenia odwołania od decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi N., w tym załączonych do niego dowodów wskazujących na niewykonalność decyzji zatwierdzającej projekt scalenia spowodowanej błędnym sporządzeniem geodezyjnych dokumentów scaleniowych w trakcie postępowania, a co za tym idzie, braku jednoznacznego ustalenia przebiegu granic działek na gruncie. Skarżący podtrzymał i ponownie powołał wszystkie zarzuty uprzednio kierowane pod adresem decyzji PPRN. W jego ocenie SKO obowiązane było wydać decyzję merytoryczną w sprawie. Zarzucił organowi odwoławczemu podjęcie rozstrzygnięcia pomimo braku akt administracyjnych postępowania scaleniowego, w tym samej decyzji z dnia [...] września 1970 r., braku akt postępowania nieważnościowego (z wniosku J.J. z dnia [...] lutego 2009 r.) oraz zapadłych tam wyroków, jak również ważnej w sprawie decyzji scaleniowej zalegające w aktach ksiąg wieczystych przy Sądzie Rejonowym w [...]. Mając na uwadze powyższe skarżący zarzucił Kolegium niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, a więc z naruszeniem art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. i 136 k.p.a., co z kolei mogło mieć wpływ na zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie. Kolegium wypowiedziało się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia jedynie w zakresie działki nr 124, nie dostrzegło jednak, że J.J. jest właścicielem także i innych działek w obrębie geodezyjnym N. oznaczonych w operacie ewidencyjnym jako nr 274, 290, 324, 292, co z kolei mogło mieć wpływ na zapadłe rozstrzygnięcie sprawy. W jego ocenie brak jest podstaw do stwierdzenia, że decyzja PPRN z dnia [...] września 1970 r. była badana pod względem wszystkich przesłanek stwierdzenia nieważności określonej w art. 156 § 1 k.p.a. SKO nie mogło dokonać takiej oceny skoro organ nie zgromadził w prowadzonym w trybie nadzorczym postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji scaleniowej akt administracyjnych z postępowania scaleniowego z lat 1969 - 1970. Co więcej, Kolegium nie dokonało oceny całej dokumentacji scaleniowej pod względem wad, które powinny skutkować wyeliminowaniem decyzji scaleniowej z obrotu prawnego, bowiem nie dysponowało operatem scaleniowym nr [...]. W tych realiach sprawy ocena wadliwości decyzji scaleniowej była to po prostu niemożliwa. Skarżący wskazał ponadto, że już uprzednio zarzucał Kolegium nierówne, a tym samym naruszające Konstytucję, w stosunku innych właścicieli działek poscaleniowych traktowanie J.J. w ramach w tym samym czasie prowadzonych postępowań administracyjnych. Taki zarzutu wywodził z przywrócenia części gruntu z poscaleniowych działek siedliskowych nr 160 i 162 do działki nr 161 jej prawowitemu właścicielowi. Zupełnie niezrozumiałe jest odmienne nierówne traktowanie przez Kolegium w podobnej sytuacji J.J. i tamowanie jego żądań o stwierdzenie nieważności decyzji scaleniowej. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066). Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną – art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 718). Zarzuty skargi nie zyskały akceptacji składu orzekającego, ponieważ rozstrzygnięcie SKO nie narusza prawa. Sprawa dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] września 1970 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów wsi N. gromady P. i wsi Ł. gromady K. Bezspornym jest, że skarżący wnioskiem z dnia 2 kwietnia 2009 r. zwrócił się do Wojewody [....] o stwierdzenie nieważności decyzji scaleniowej. W toczących się postępowaniach organy wydawały szereg rozstrzygnięć w tej sprawie, które stanowiły przedmiot kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Ostatnim z wyroków wydanych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji scaleniowej był wyrok tut. Sądu z dnia 22 września 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 345/15, w którym skargę oddalono. Sąd w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia uznał, że prawidłowe jest stanowisko organów, iż decyzja Prezydium o scaleniu wywołała nieodwracalne skutki prawne. Wobec tego zgodnie z art. 156 § 2 K.p.a. nie ma możliwości stwierdzić nieważności takiej decyzji. Zgodnie z art. 156 § 2 K.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4, 7 jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 10 lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Cytowany przepis stanowił przedmiot wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (Dz.U. z 2015 r., poz. 702), w którym częściowo uznano go za niezgodny z art. 2 Konstytucji RP w zakresie, w jakim nie wyłącza on dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania takiej decyzji nastąpił znaczny upływ czasu a decyzja była podstawą nabycia praw lub ekspektatywy. Celem zakazu opartego o przesłankę negatywną z art. 156 K.p.a. jest ochrona stabilności stanu prawnego. Potrzeba tej ochrony wymusza na ustawodawcy posłużenie się pojęciem "nieodwracalnego skutku prawnego". Wyrokiem tut. Sądu, w którym skargę oddalono, uznano, że prawidłowe było stanowisko organów, które stanęły na stanowisku, że spełniona została negatywna przesłanka z art. 156 § 2 K.p.a. Skarżący w ponownie złożonym wniosku z dnia 19 listopada 2015 r. o stwierdzenie nieważności tej samej decyzji scaleniowej wskazał na art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. Organ w tzw. badaniu wstępnym uznał, że zachodzą podstawy do wydania postanowienia na podstawie art. 61a K.p.a. o odmowie wszczęcia postępowania. Do dnia 11 kwietnia 2011 r. Kodeks nie określał formy wszczęcia postępowania, a w szczególności nie przewidywał, że organ administracji publicznej orzeka o wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania, z wyjątkiem przypadków gdy wniosek złożyła organizacja społeczna. Wśród przesłanek, które stanowią podstawę odmowy wszczęcia postępowania art. 61a wymienia "z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte". Według Z.R. Kmiecika "inne uzasadnione przyczyny" to przypadki pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania. Do innych uzasadnionych przyczyn odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego należy żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2012 r., II OSK 1087/11). W sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji scaleniowej zapadł prawomocny wyrok, w którym skargę oddalono uznając, że zachodzi negatywna przesłanka z art. 156 § 2 K.p.a. Rozstrzygnięcie organu, które kontrolował Sąd w przedmiotowej sprawie wydane zostało na podstawie art. 61a K.p.a., a więc w tzw. badaniu wstępnym i tylko to było przedmiotem kontroli Sądu, wobec tego wszystkie zarzuty skargi, dotyczące merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy są niezasadne. Z tych względów na zasadzie art. 151 P.p.s.a. Sąd skargę oddalił. Ze względu na treść art. 200 P.p.s.a. nie orzekano o zwrocie kosztów postępowania.