II SA/Rz 307/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Marcin Kamiński AWSA Maria Mikolik /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2022 r. sprawy ze skargi H. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia 4 stycznia 2022 r. nr SKO.4130.6.2891.2021 w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych uchyla zaskarżoną decyzję. Zaskarżoną decyzją z dnia 4 stycznia 2022 r. nr SKO.4130.6.2891.2021, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie, po rozpoznaniu odwołania H. G. (dalej: Skarżący), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 22 listopada 2021 r. nr WFK.7340.42.2020 w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych. Jak wynika z akt sprawy, na podstawie decyzji Wójta Gminy [...] z [...] lipca 2020 r. nr [...], H. G. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą: "[...]" w B. uzyskał zezwolenie na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych do 4,5% zawartości alkoholu oraz piwa przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży w lokalu gastronomicznym w B. na czas oznaczony od dnia [...] lipca 2020 r. do dnia [...] lipca 2024 r. W dniu 6 października 2021 r. do Organu I instancji wpłynęło pismo, z którego wynika, że K. G. (ojciec Skarżącego), jako właściciel nieruchomości nr [...] położonej w B., nie wyraża zgody na dalsze prowadzenie działalności oraz wypowiada umowę użyczenia lokalu gastronomicznego z [...] lipca 2020 r. Następnie w dniu 8 listopada 2021 r. do Organu I instancji wpłynęło pismo K. G. dotyczące wypowiedzenia umowy lokalu z [...] lipca 2020 r. Decyzją z 22 listopada 2021 r. nr WFK.7340.42.2020, Wójt Gminy [...] cofnął Skarżącemu ww. zezwolenie na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych. W uzasadnieniu Wójt wskazał, że warunkiem prowadzenia sprzedaży napojów alkoholowych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży jest posiadanie tytułu prawnego do korzystania z lokalu, stanowiącego punkt sprzedaży napojów alkoholowych. Jedną z przesłanek do cofnięcia zezwolenia jest nieprzestrzeganie określonych w ustawie warunków sprzedaży napojów alkoholowych. Organ I instancji wskazał, że zgodnie z zapisem § 8 ust. 1 umowy: "Strony mogą wypowiedzieć niniejszą umowę z zachowaniem miesięcznego terminu". Zatem termin wypowiedzenia, wskazany w umowie w niniejszej sprawie upływa z dniem [...] listopada 2021 r. W związku z powyższym Wójt wskazał, że był obowiązany do wydania decyzji o cofnięciu zezwolenia na sprzedaż alkoholu. Od powyższej decyzji Skarżący złożył odwołanie, w którym zarzucił naruszenie przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego, tj.: 1. art. 18 ust. 10 pkt 2 w zw. z art. 18 ust. 7 pkt 5 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2021 r. poz. 1119; dalej: ustawa), poprzez jego zastosowanie w niniejszej sprawie, podczas gdy Skarżący posiada tytuł prawny do lokalu w B. w postaci umowy użyczenia z dnia [...] lipca 2020 r., gdyż jej wypowiedzenie dokonane przez K. G. bez zgody żony R. G. jest nieskuteczne i nie wywołuje żadnych skutków prawnych, a tym samym umowa ta nadal obowiązuje; 2. art 7 i art. 8 w zw. z art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: k.p.a.), które polegało na zaniechaniu dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy i braku wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego w szczególności w zakresie tego czy wypowiedzenie umowy użyczenia zostało dokonane skutecznie przez K. G. w sytuacji gdy budynek, w którym znajduje się lokal gastronomiczny stanowi składnik majątku wspólnego K. G. i R. G., która jest stroną umowy i nie zgadza się na wypowiedzenie umowy użyczenia, co skutkowało błędnym przyjęciem, że Skarżący utracił tytuł prawny do lokalu; 3. art. 80 k.p.a., poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, która została dokonana arbitralnie, co przejawiało się m.in. w przyjęciu, że Skarżący utracił tytułu prawny do lokalu, w którym prowadzi sprzedaż alkoholu w zakresie objętym koncesją; 4. art. 8 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej. Wobec tak sformułowanych zarzutów, Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu odwołania Skarżący wyjaśnił, że stronami umowy użyczenia lokalu był on oraz jego rodzice, tj. R. i K. G. Skarżący wyjaśnił, że jego matka nie zgadza się na wypowiedzenie przedmiotowej umowy. Budynek, w którym znajduje się lokal został wybudowany w trakcie trwania małżeństwa jego rodziców i stanowi składnik majątku wspólnego jego rodziców. Zdaniem Skarżącego wypowiedzenie umowy użyczenia tylko i wyłącznie przez K. G., bez zgody drugiego współwłaściciela jest bezskuteczne, o czym przesądza art. 36 § 1 pkt 1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. W odwołaniu Skarżący wskazał również, że w związku z zaistniałą sytuacją zdecydował się wystąpić do Sądu Rejonowego w [...] o ustalenie, że umowa użyczenia lokalu z dnia [...] lipca 2020 r. nadal obowiązuje, a dokonane przez K. G. wypowiedzenie jest nieskuteczne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie, opisaną na wstępie decyzją z dnia 4 stycznia 2022 r. nr SKO.4130.6.2891.2021, działając na podstawie art. 18 ust. 1, art. 18 ust. 10 pkt 2 w zw. z art. 18 ust. 7 pkt 5 ustawy oraz art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji, Kolegium wyjaśniło, że analiza akt sprawy potwierdza, że K. G. jest wyłącznym właścicielem działki nr ewid. [...] położonej w B., objętej KW nr [...]. Na przedmiotowej działce znajduje się lokal stanowiący punkt sprzedaży napojów alkoholowych objętych ww. zezwoleniem. Właściciel nieruchomości (lokalu) wypowiedział umowę użyczenia lokalu z dnia [...] lipca 2020 r. Wobec tego przestał istnieć tytułu prawny do korzystania z lokalu, stanowiącego punkt sprzedaży. Wobec powyższego, zdaniem SKO sprzedaż napojów alkoholowym w tym lokalu stanowi naruszenie warunku, o którym mowa w art. 18 ust. 7 pkt 5 ustawy, co skutkuje cofnięciem zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych na podstawie art. 18 ust. 10 pkt 2 ustawy. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, Organ odwoławczy wskazał, że utrata tytułu prawnego wnioskodawcy do lokalu stanowiącego punkt sprzedaży napojów alkoholowych jest równoznaczna z nieprzestrzeganiem warunków sprzedaży napojów alkoholowych, skutkującym cofnięciem zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. W ocenie Organu II instancji warunki prowadzenia sprzedaży napojów alkoholowych określone w art. 18 ust. 7 ustawy muszą być przestrzegane bezwzględnie. Naruszenie któregokolwiek z tych warunków skutkuje cofnięciem zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Wobec powyższego argumentacja odwołania nie może odnieść zamierzonego rezultatu, gdyż wbrew jej treści umowa użyczenia została wypowiedziana skutecznie przez K. G., który jest jedynym właścicielem nieruchomości, na której zlokalizowany jest sporny lokal, natomiast sprzeciw R. G. nie ma wpływu na sankcję określoną w art. 18 ust. 10 pkt 2 ustawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, H. G. zawnioskował o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy [...] z 22 listopada 2021 r. nr WFK.7340.42.2020; o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący, mając na uwadze, że przed Sądem Rejonowym w [...] toczy się postępowanie o ustalenie bezskuteczności wypowiedzenia umowy użyczenia lokalu, wniósł o zawieszenie postępowania sądowego do czasu prawomocnego zakończenia postępowania przed sądem powszechnym dotyczącym skuteczności wypowiedzenia spornej umowy użyczenia. Skarżący podtrzymał zarzuty zawarte w odwołaniu, a ponadto zarzucił Organowi II instancji brak wzięcia pod uwagę faktu, że K. G. jest osobą [...], a prowadzona działalność gospodarcza przez Skarżącego stanowi jedyne źródło jego utrzymania oraz brak wzięcia pod uwagę wszystkich okoliczności sprawy, a w szczególności faktu, że wypowiedzenie umowy użyczenia Skarżącemu jest bezskuteczne i sprzeczne z zasadami współżycia społecznego. Dodatkowo Skarżący podniósł, że w Sądzie Rejonowym w [...] toczy się postępowanie o sygn. akt [...] w przedmiocie ustalenia bezskuteczności wypowiedzenie umowy użyczenia, na co wskazywał już w odwołaniu. Skarżący podniósł, że K. G. [...]. Zdaniem H. G. wypowiedzenie mu umowy użyczenia to kolejny element [...]. W odpowiedzi na skargę SKO w Krośnie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawione w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 4 listopada 2022r. Sąd postanowił odmówić zawieszenia postepowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: W myśl art. 1 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022r., poz. 329 ze zm., dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Decyzja administracyjna podlega uchyleniu, jeśli Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 P.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. Skarga okazała się zasadna z uwagi na naruszenie przepisów postępowania dotyczących wyjaśnienia okoliczności sprawy, decydujących o zaistnieniu przesłanek do cofnięcia zezwolenia na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych w powiązaniu z należytym zbadaniem wystąpienia podstaw od zawieszenia postepowania administracyjnego w związku z zaistnieniem zagadnienia wstępnego w niniejszej sprawie. Nie budzi wątpliwości, że zgodnie z art. 18 ust. 7 pkt 5 ustawy, warunkiem prowadzenia sprzedaży napojów alkoholowych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży jest posiadanie tytułu prawnego do korzystania z lokalu, stanowiącego punkt sprzedaży. Skarżący posiadał tytuł prawny do lokalu na podstawie umowy użyczenia lokalu, jaką zawarł [...] lipca 2020r. ze swoimi rodzicami. Przy czym podkreślenia wymaga, że w umowie tej jako strona użyczająca lokal zostali wskazani obydwoje rodzice Skarżącego: tj. R. G. oraz K. G. Umowę podpisali – jako użyczający – R. G. oraz K. G. oraz Skarżący jako biorący do używania. Organ I instancji a w ślad z nim Organ odwoławczy uznał, że zaistniały podstawy do cofnięcia zezwolenia sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych na podstawie art. 18 ust. 10 pkt 2 ustawy, tj. z powodu nieprzestrzegania określonych w ustawie warunków sprzedaży napojów alkoholowych. Organy uznały bowiem, że Skarżący utracił tytułu prawny do lokalu. Ustalenia te oparto na jednostronnym oświadczeniu K. G. z 28 października 2021r. (data wpływu do organu 8 listopada 2021r.), w którym ojciec Skarżącego oświadczył, że wypowiada H. G. umowę użyczenia lokalu. Na tej podstawie organy uznały, że doszło do skutecznego wypowiedzenia Skarżącemu umowy użyczenia lokalu a zatem do zaistnienia przesłanek do cofnięcia zezwolenia na sprzedaż i podawania napojów alkoholowych w oparciu o art. 18 ust. 10 pkt 2 ustawy. Skarżący już na etapie odwołania kwestionował, że do wypowiedzenia umowy użyczenia lokalu nie doszło. Wskazywał, że budynek, w którym sporny lokal się znajduje stanowi składnik majątku wspólnego jego rodziców a na wypowiedzenie umowy użyczenia nie zgadza się jego matka – strona umowy użyczenia. Do odwołania Skarżący dołączył oświadczenie R. G. z 3 grudnia 2021r., w którym ta wskazała, że nie wyraża zgody na wypowiedzenie umowy użyczenia, której jest stroną. Potwierdziła, że budynek został wybudowany w trakcie trwania małżeństwa i stanowi składnik majątku wspólnego. W tej sytuacji, wobec złożonego przez nią sprzeciwu, wypowiedzenie umowy jest bezskuteczne. Co więcej, Skarżący w odwołaniu wyraźnie wskazał, że zdecydował się wystąpić do Sądu Rejonowego w [...] o ustalenie bezskuteczności wypowiedzenia umowy użyczenia lokalu. W związku z tym Organ odwoławczy już na tym etapie postępowania winien był wyjaśnić, czy Skarżący złożył stosowny pozew do sądu aby zweryfikować, czy w niniejszej sprawie zachodzi podstawa do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. SKO jednak nie ustaliło, czy postępowanie sądowe przed sądem powszechnym zostało wszczęte i utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję przyjmując, że wypowiedzenie umowy przez K. G. było skuteczne, gdyż w księdze wieczystej nieruchomości widnieje jako jedyny jej właściciel. Należy jednak zauważyć, że kwestia skuteczność wypowiedzenia umowy użyczenia lokalu nie była jednoznaczna mając na uwadze, że stroną użyczającą w umowie oprócz K. G. była również jego małżonka – R. G., która w sposób wyraźny oświadczała, że nie wyraża zgody na wypowiedzenie umowy użyczenia lokalu. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W doktrynie prawa administracyjnego jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż zagadnieniem wstępnym mogą być wyłącznie zagadnienia prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Zagadnieniem wstępnym nie może być wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy, gdyż należy to wyłącznie do obowiązków organu prowadzącego postępowanie administracyjne w danej sprawie (por. komentarz do art. 97 Kpa., M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, LEX 2010; wyrok NSA z dnia 21 listopada 2008r. sygn. akt II OSK 1426/07). Skarżący już w piśmie z 4 stycznia 2022r., które wpłynęło do SKO po wydaniu zaskarżonej decyzji wniósł o zawieszenie postępowania administracyjnego do czasu prawomocnego zakończenia przed Sądem Rejonowym w [...] sprawy o ustalenie bezskuteczności wypowiedzenia umowy użyczenia lokalu gastronomicznego z [...] lipca 2020r. Do wniosku tego Skarżący dołączył egzemplarz pozwu w ww. sprawie, z którego wynikało, że został on złożony do Sądu Rejonowego w [...] dnia 4 stycznia 2022r., a więc w dniu wydania zaskarżonej decyzji. W sytuacji skutecznie wywiedzionego powództwa o ustalenie bezskuteczności wypowiedzenia umowy użyczenia to sąd powszechny jest właściwy do orzekania w sprawie skuteczności wypowiedzenia. W realiach niniejszej sprawy w dniu wydania zaskarżonej decyzji doszło do wszczęcia postępowania przed sądem powszechnym o ustalenie bezskuteczności wypowiedzenia umowy użyczenia, które to postępowanie decyduje o zaistnieniu przesłanki do cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Zatem w dniu wydania zaskarżonej decyzji zaistniała podstawa do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Tego rodzaju koincydencja procesowa zaistniała wskutek braku podjęcia przez organ odwoławczy przed wydaniem zaskarżonej decyzji czynności zmierzających do wyjaśnienia, czy Skarżący złożył stosowny pozew do sądu powszechnego. Mając na uwadze oświadczenie zawarte w odwołaniu o wystąpieniu ze stosownym pozwem sądowym, należało wezwać stronę do złożenia wyjaśnień co do podejmowanych czynności procesowych na potrzeby postępowania cywilnego. Brak podjęcia tych czynności wyjaśniających spowodował, że na dzień wydania zaskarżonej decyzji, a więc na etapie postępowania administracyjnego zaistniała podstawa do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W wyniku toczącego się postępowania cywilnego, Sąd Rejonowy w [...] wyrokiem z [...] kwietnia 2022r., [...] ustalił bezskuteczność oświadczenia woli K. G. z [...] oraz [...] października 2021r. w przedmiocie wypowiedzenia umowy użyczenia lokalu gastronomicznego, zawartej [...] lipca 2020r., ustalając tym samym istnienie stosunku użyczenia lokalu w oparciu o ww. umowę. Ewentualne uprawomocnienie się tego orzeczenia będzie wywierało skutek ex tunc i może potwierdzić ciągłość stosunku prawnego łączącego Skarżącego z Użyczającymi. Powyższe będzie oznaczać, że prowadzący sprzedaż napojów alkoholowych nie utracił prawa do lokalu, którego dotyczyło zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych, co w konsekwencji będzie prowadziło do stwierdzenia, że decyzja zaskarżona została oparta na niewłaściwie ustalonym przez organ stanie faktycznym (zob. wyrok WSA w Warszawie z 5 lutego 2020 r., VI SA/Wa 1481/19, LEX nr 3010291). Mając na względzie powyższe Sąd uznał, że w trakcie postępowania przed Organem odwoławczym doszło do naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy. Organ, mimo istnienia ku temu przesłanek wynikających z treści odwołania nie wyjaśnił, czy doszło do wszczęcia postępowania cywilnego w sprawie ustalenia bezskuteczności spornej umowy użyczenia lokalu. Powyższe spowodowało, że na dzień wydania zaskarżonej decyzji zaistniała podstawa do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Z tych przyczyn Sąd uchylił zaskarżoną decyzje na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Sąd nie zasądzał zwrotu kosztów postępowania sądowego, gdyż Skarżący został zwolniony z obowiązku ich ponoszenia.