II SA/Rz 31/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik WSA Jolanta Ewa Wojtyna Protokolant st. sekr. sąd. Maria Kołcz po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi D.P. na uchwałę Rady Miasta (...) z dnia (...), Nr (...) w przedmiocie zmiany uchwały Rady Miejskiej (...) w sprawie zasad sprzedaży lokali mieszkalnych. -skargę oddala- II SA/Rz 31/09 U Z A S A D N I E N I E Skarżący D. P. działający przez pełnomocnika radcę prawnego P. P. zaskarżył uchwałę Rady Miasta nr [...] z dnia [...] sierpnia 2008r. zmieniającą uchwałę nr [...] tej rady z dnia [...] października 2004r. w sprawie zasad sprzedaży lokali mieszkalnych w budynkach stanowiących własność Gminy Miejskiej w M. Wymienionej na wstępie uchwale skarżący zarzucił rażące naruszenie: 1/ art. 34 ust. 1 pkt 3 i ust. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000r. nr 46, poz. 543 ze zm.) w związku z art. 32 ust. 1 oraz art. 2 Konstytucji RP poprzez błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie polegające na wyłączeniu ze sprzedaży z zasobu mienia gminnego nieruchomości położonej w M. przy ul. [...] bez podania uzasadnienia merytorycznego w sytuacji wcześniejszego złożenia wniosku o nabycie na własność lokalu nr 4 w ww. nieruchomości oraz kilkuletniego pozostawania w sporze sądowym z Urzędem Miasta M. w sprawie dotyczącej wywłaszczenia części nieruchomości skarżącego nie narusza zasady równości wyrażonej w art. 32 ust. 1 w zw. z zasadą sprawiedliwości społecznej zawartą w art. 2 Konstytucji RP oraz zasadą popierania przez władze publiczne, polityki sprzyjającej zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli w szczególności działań obywateli zmierzających do uzyskania własnego mieszkania wyrażonej w art. 75 Konstytucji; 2/ art. 101 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) przez błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie wobec przyjęcia, że podjęcie w dniu [...] sierpnia 2008r. zaskarżonej uchwały nr [...] nie spowodowało uszczuplenia sfery uprawnień skarżącego lub też nie pozbawiło go możliwości nabycia własności lokalu mieszkalnego, a co za tym idzie uznania za bezzasadne wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W oparciu o przedstawione zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta nr [...] z dnia [...] sierpnia 2008r. zmieniającej uchwałę własną nr [...] z dnia [...] października 2004r. w sprawie zasad sprzedaży lokali mieszkalnych w budynkach stanowiących własność Gminy Miejskiej M. ora zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych oraz opały skarbowej od pełnomocnictwa. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego odwołując się do orzecznictwa Sądu Najwyższego (dalej SN) i Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej NSA) wykazał, że uchwała jest uchwałą z zakresu administracji publicznej, o której stanowi art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, dlatego skarżącemu przysługuje prawo wniesienia skargi na uchwałę, która pozbawiła go prawa nabycia na własność lokalu mieszkalnego, w którym zamieszkuje. Wyjaśnił, że uchwała Rady Miasta z dnia [...] października 2004r. nr [...] w sprawie zasad sprzedaży lokali mieszkalnych w budynkach będących własnością Gminy Miejskiej M. obejmowała nieruchomość położoną w M. przy ul. [...] w zakresie możliwości sprzedaży lokali mieszkalnych na rzecz najemców. W sprawie nabycia nieruchomości dwukrotnie spotykał się z Dyrektorem MZBM w M., który oświadczył, że nie widzi przeciwwskazań w nabyciu lokalu zajmowanego przez skarżącego. Skarżący w dniu [...] maja 2008r. złożył do Prezydenta Miasta M. wniosek o wykup na własność lokalu w M. przy ul, [...]. Pismem z dnia [...] czerwca 2008r. nr [...] podpisanym przez kierownika referatu został poinformowany, że Gmina Miasto M. wbrew wcześniejszej uchwale nie jest zainteresowana sprzedażą lokali mieszkalnych w budynku położonym w M. przy ul. [...]. Gmina Miejska M. dokonała jednak sprzedaży innych lokali mieszkalnych na rzecz najemców. Skarżący podniósł, iż w wyniku podjęcia w dniu [...] sierpnia 2008r. uchwały nr [...] przez Radę Gminy M. bez podania racjonalnej i uzasadnionej przyczyny został naruszony interes wszystkich najemców w wymienionym budynku. Skarżona uchwała nie zawiera uzasadnienia, co utrudnia zrozumienie celu, jaki przyświecał organowi przy podejmowaniu uchwały oraz polemikę. Brak uzasadnienia uchwały NSA uznał za naruszenie zasad państwa prawa i praworządności zawarte odpowiednio w art. 2 i art. 7 Konstytucji RP (patrz wyrok NSA z 28.06.2006r. II OSK 410/06 ONSA WSA 2007 nr 2, poz. 48). W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o odrzucenie skargi ewentualnie o oddalenie skargi oraz zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Jako przyczynę uzasadniającą wniosek o odrzucenie skargi organ podał, że przedmiotem uchwały jest wyłączenie ze sprzedaży określonych lokali pozostających w mieszkaniowym zasobie gminy i nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym. Uchwała taka nie jest sprawą z zakresu administracji publicznej, jako że stanowi akt kierownictwa wewnętrznego, wskazujący organowi wykonawczemu gminy sposób postępowania z tymi lokalami. Stanowisko takie wynika z wyroku SN z dnia 3 września 1998r. sygn. akt II RN 52/98 (nie podano publikatora) oraz wyroku WSA w Bydgoszczy sygn. akt II SA/Bk 286/06 LEX nr 192858. Wnosząc o oddalenie skargi organ stwierdził, że zaskarżona uchwała wbrew stanowisku skarżącego nie narusza przepisów prawa, w tym wymienionych w skardze zasad konstytucyjnych i dlatego wniosek o jej oddalenie jest uzasadniony. Podstawą prawną zaskarżonej uchwały jest art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym, upoważniający radę gminy do określenia zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości, co mieści w sobie prawo do określenia nieruchomości przeznaczonych do zbycia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwana dalej w skrócie p.p.s.a. wynika, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sądowa kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części, albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Merytoryczną ocenę zgodności z prawem kwestionowanej uchwały należy poprzedzić oceną zarzutu Rady Miasta zawartego w odpowiedzi na skargę opartego na twierdzeniu, że uchwała wyłączająca ze sprzedaży określone lokale nie jest sprawą z zakresu administracji publicznej, gdyż stanowi akt kierownictwa wewnętrznego, wskazujący organowi wykonawczemu gminy sposób postępowania z lokalami będącymi własnością gminy i wynikający z niego wniosek o odrzucenie skargi. Podstawą prawną zaskarżonej uchwały jest przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1691 ze zm. – zwana dalej w skrócie u.s.g.) oraz art. 34 ust. 1 pkt 3 i ust. 6 art. 35 ust. 3, art. 37 ust. 2 pkt 1, art. 67 ust. 1 i 1a i ust. 3, art. 68 ust. 1 pkt 7 i ust. 2, art. 70 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 nr 46, poz. 543 ze zm. – publikator podany w badanej uchwale) zwana dalej w skrócie u.g.n. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) cytowanej ustawy o samorządzie gminnym do wyłącznej właściwości rady gminy należy określanie zasad nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawienia lub najmu na okres dłuższy niż 3 lata o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Zatem w myśl tego przepisu rada gminy uprawniona jest do określenia zasad nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych. Uchwała wydana w oparciu o art. 18 ust. 2 pkt 9 u.s.g. w celu ustalenia zasad sprzedaży lokali stanowiących własność gminy jest sprawą z zakresu administracji publicznej. Poglądy doktryny w tym zakresie nie budzą wątpliwości, co do charakteru norm prawnych wydawanych na podstawie cytowanego przepisu. Wszystkie uchwały rady gminy ustalające zasady zarządu majątkiem gminy i reguły gospodarowania jej mieniem mieszczą się w kategorii uchwał zaskarżalnych na podstawie art. 101 ust. 1 us.g. Kryterium wyróżniające stanowi więc charakter danej uchwały i skutki z niej wynikające. Jeśli uchwała zawiera regulację ogólną wskazuje zasady obrotu na podstawie, których mają być w przyszłości kształtowane stosunki prawne gminy z partnerami obrotu cywilnoprawnego, należy dopuścić jej zaskarżalność (T. Woś "Nowa regulacja postępowania sądowoadministracyjnego w sprawach z zakresu samorządu terytorialnego" cz. I Samorząd Terytorialny 2007/1-2/15). Kwestionowana uchwała w sposób w niej wskazany zmienia uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] października 2004r. w sprawie zasad sprzedaży lokali mieszkalnych w budynkach stanowiących własność gminy Miejskiej w M., dlatego też i uchwały zmieniające będą dzieliły los uchwały pierwotnej i podlegają zaskarżeniu na podstawie art. 101 u.s.g. Z tych względów wniosek o odrzucenie skargi Sąd uznał za nieuzasadniony. Sąd stwierdził ponadto, że skarga została wniesiona z zachowaniem terminu wynikającego z art. 52 § 2 p.p.s.a. Stan faktyczny sprawy uwzględniony do orzekania przedstawia się następująco: Rada Miejska uchwałą nr [...] z dnia [...] października 2004r. określiła zasady sprzedaży lokali mieszkalnych w budynkach stanowiących własność gminy miejskiej M. Zgodnie z § 1 pkt 1 lit. b) uchwały do sprzedaży w ramach pierwszeństwa na rzecz najemców przeznaczono lokale mieszkalne znajdujące się w budynkach stanowiące własność gminy miejskiej M., których najem został nawiązany na podstawie umów najmu na czas nieoznaczony z całkowitym wyłączeniem ze sprzedaży lokali w budynkach położonych na Osiedlu [...], a także w budynkach położonych w Obrębie 1. [...]: przy ul. M i przy ul. N. Uchwałą Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2008r. Rada Miejska wprowadziła zmianę § 1 pkt 1 lit. b) powołanej wyżej uchwały nadając mu nowe brzmienie: "lokali w budynkach położonych na Osiedlu [...], a także w budynkach położonych w Obrębie 1. [...] przy ul. M. i O.". Z porównania treści wyłączeń przedmiotowych wprowadzonych w uchwale oraz w nowym brzmieniu wynika, że uległy one zmianie. Nadal ze sprzedaży pozostały wyłączone lokale w budynku położonym przy ul. M., dodano lokale mieszkalne w budynku przy ul. O., a wyłączono z zakazu sprzedaży lokale w budynku przy ul. N. Stosownie do art. 165 ust. 1 Konstytucji RP jednostki samorządu terytorialnego mają osobowość prawną. Przysługują im prawo własności i inne prawa majątkowe. Podstawową jednostką samorządu terytorialnego jest gmina, która wykonuje wszystkie zadania samorządu terytorialnego niezastrzeżone dla innych jednostek samorządu terytorialnego (art. 164 Konstytucji RP w związku z art. 6 u.s.g.). Zasada osobowości prawnej jednostek samorządu terytorialnego stanowi niezbędny warunek dla realizacji zadań gminy i niezbędną przesłankę samodzielności gminy w wykonywaniu tych zadań, gdyż umożliwia gminie posiadanie majątku (mienia komunalnego), bez którego gmina nie mogłaby działać, ani ponosić odpowiedzialności cywilnoprawnej na skutek swych działań. W tym zakresie gmina wykonuje swoje zadania w zakresie dominium, gdyż przysługuje jej własność mienia komunalnego jest osobą prawa prywatnego, podmiotem cywilnoprawnym. Innymi słowy gmina w stosunku do mienia komunalnego realizuje w granicach określonych prawem swoje uprawnienia właścicielskie, do których należy zaliczyć również i zbycie określonej części tego mienia. Przenosząc powyższe uwagi na obszar kontrolowanej uchwały Sąd doszedł do wniosku, że gmina jest uprawniona do określenia mienia przeznaczonego do sprzedaży, czy objęci innymi czynnościami ze sfery prawa cywilnego. Treścią tego uprawnienia będzie możliwość określenia części mienia, która nie będzie przeznaczona do żadnego obrotu cywilnoprawnego (wyłączenia przedmiotowe). Skoro gmina jest dysponentem mienia komunalnego, to realizując swoje uprawnienia właścicielskie może dokonywać zmian w dowolnym czasie w obrębie mienia, które będzie przeznaczone do sprzedaży jak i wycofać ze sprzedaży określone elementy tego mienia. Taka też sytuacja wystąpiła w zaskarżonej uchwale. Zauważyć należy, że w uchwała z 2004r. zawierała wyłączenia lokali mieszkalnych w określonych budynkach. Nie uprawnia to do postawienia tezy o naruszeniu interesu prawnego podmiotów zamieszkujących w takich lokalach. Nie wpłynęło to na zmianę (ograniczenie, czy pozbawienie) uprawnienia do zamieszkiwania w takim lokalu mieszkalnym. Stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że skarżący musi wykazać, iż w konkretnym przypadku istnieje związek pomiędzy jego własną "prawnie gwarantowaną" (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją a zaskarżoną uchwałą polegający na tym, że uchwała ta narusza (pozbawia lub ogranicza) właśnie "jego interes prawny lub uprawnienie" albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 września 2008r. sygn. akt SK 76/06 (Dz. U. z 2008r. nr 170, poz. 1053) uznał za prawidłową przyjętą powszechnie przez sądy interpretację, w myśl której prawo do zaskarżenia uchwał do sądu administracyjnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego, co gwarantuje prawo do sądu wynikające z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Wbrew twierdzeniom skarżącego przy takiej wykładni art. 101 u.s.g. kwestionowana uchwał nie narusza rażąco tego przepisu, który ma charakter normy prawa procesowego, bowiem wskazuje kto może wnieść skargę, w rozpoznawanej sprawie na uchwałę. Z tych samych przyczyn nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 101 ust. 3 u.s.g. Skarżący zarzucił ponadto rażące naruszenie art. 34 ust. 1 pkt 3 i ust. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000r. nr 46, poz. 543 ze zm. – publikatora podany przez autora skargi na dzień jej wniesienia jest nieaktualny, gdyż tekst jednolity tej ustawy został ogłoszony w 2004r., na który powołał się Sąd w uzasadnieniu). Naruszenie to nastąpiło w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP określającym zasadę równości wszystkich obywateli wobec prawa oraz art. 2 Konstytucji RP wyrażającym zasadę sprawiedliwości społecznej, gdyż uchwała nie posiada merytorycznego uzasadnienia, a nadto został pozbawiony możliwości nabycia na własność lokalu, którego jest najemcą w sytuacji, gdy złożył wniosek przed wprowadzeniem zmian kwestionowaną uchwałą. Przepis art. 34 u.g.n. znajduje się w Dziale II rozdziału 3 pt. "Sprzedaż i oddawanie w użytkowanie wieczyste". Przepis art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n. stanowi, że w przypadku zbywania nieruchomości osobom fizycznym i prawnym pierwszeństwo w ich nabyciu z zastrzeżeniem art. 216a przysługuje osobie, która spełnia jeden z następujących warunków - w tym przypadku jest najemcą lokalu mieszkalnego, a najem został nawiązany na czas określony. Natomiast z ust. 6 art. 34 u.g.n. wynika, że wojewoda w odniesieniu do nieruchomości Skarbu Państwa, a odpowiednia rada lub sejmik w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność jednostki samorządu terytorialnego mogą przyznać, odpowiednio w drodze zarządzenia lub uchwały pierwszeństwo w drodze nabywania lokali ich najemcom lub dzierżawcom z zastrzeżeniem art. 60. Wykładnia przytoczonych przepisów prawnych uprawnia do poglądu, iż pierwszeństwo w nabyciu lokali ich najemcom lub dzierżawcom zdefiniowane w ust. 1 art. 34 u.g.n. może (ale nie musi) zostać wprowadzone stosownym aktem administracyjnym. Analiza przepisów wskazanych w skardze w kontekście treści kontrolowanej uchwały, a w szczególności wyłączeń przedmiotowych prowadzi do wniosku, że nie został naruszony interes prawnego skarżącego. Interes prawny osoby wnoszącej skargę w trybie art. 101 u.s.g. nie istnieje jeżeli nie da się ustalić bezpośredniego wpływu rozstrzygnięcia na jej prawa i obowiązki oparte na konkretnej normie prawnej. Zbycie lokalu mieszkalnego nie jest obowiązkiem gminy, gdyż nie istnieje przepis administracyjnego prawa materialnego, z którego można wywieść uprawnienie skarżącego do nabycia na własność lokalu mieszkalnego, którego jest najemcą. Wcześniej już zostało wyjaśnione, że gmina realizuje w tym przypadku swoje uprawnienia właścicielskie i może wystawić na sprzedaż nieruchomości według określonych potrzeb danej wspólnoty samorządowej. Z tych też przyczyn za nieuzasadnione Sąd uznał zarzuty skargi dotyczące naruszenia zasad zawartych w art. 2 i art. 32 Konstytucji RP. Zauważyć należy, że art. 18 ust. 2 pkt 9 lit a) u.s.g. jest przepisem ustrojowym, a nie przepisem prawa materialnego, z którego skarżący mógłby wywodzić naruszenie jego interesu prawnego. Odnośnie zarzutu skarżącego, że kwestionowana uchwała nie zawiera uzasadnienia i z tego powodu skarżący nie mógł poznać argumentów organu uchwałodawczego nie zasługuje na aprobatę w rozpoznawanej sprawie. Sąd stanął na stanowisku, że nie każda uchwała wymaga uzasadnienie i zaskarżona uchwała należy do takiej kategorii uchwał, gdyż najogólniej rzecz ujmując nie kształtuje sfery praw obywateli. Mając na względzie przedstawiony stan sprawy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a skargę oddalił jako nieuzasadnioną. Sąd nie mógł uwzględnić wniosku pełnomocnika Rady Gminy o zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania, gdyż po myśli art. 200 p.p.s.a. zwrot kosztów w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji przysługuje wyłącznie skarżącemu od organu w przypadku uwzględnienia skargi.