II SA/Rz 320/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka /spr./ WSA Karina Gniewek-Berezowska Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2025 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 20 grudnia 2024 r. nr SKO.415/523/2024 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 25 października 2024 r. nr AR-P.6730.1007.2024.BS18; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz skarżącego K. K. kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi K.K. (dalej: "Skarżący") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: "Kolegium", "SKO") z dnia 20 grudnia 2024 r. nr SKO.415/523/2024 w przedmiocie odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy. W podstawie prawnej decyzji organ powołał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm. – dalej: "k.p.a."), art. 59, art. 61 ust. 1, art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm. – dalej "u.p.z.p."). Z uzasadnienia skargi oraz nadesłanych akt sprawy wynika, że wnioskiem z 7 sierpnia 2024 r. K.K. zwrócił się do Prezydenta Miasta [...] (dalej: "Prezydent", "organ I instancji") o ustalenie warunków zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pod nazwą: "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego" na działce nr [...] obr. [...] w [....], ul. [...]. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku i przeprowadzeniu postępowania Prezydent decyzją z dnia 25 października 2024 r. nr AR-P.6730.1007.2024.BS18 odmówił wydania decyzji o warunkach zabudowy dla powyżej opisanej inwestycji. W uzasadnieniu podał, że inwestycja nie spełnia wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., tj. działka objęta zamierzeniem inwestycyjnym nie ma dostępu do drogi publicznej. Analiza materiału dowodowego oraz wyjaśnienia złożone przez wnioskodawcę wykazały, że objęta wnioskiem inwestora działka nr [...] w [...], nie posiada prawnie uregulowanego dostępu przez działki nr [...] i [...] obr. [...] w [...] Zgodnie z art. 63 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy co oznacza, że wnioskodawca nie musi być właściciel działki i w związku z tym warunek dostępu terenu objętego wnioskiem do drogi publicznej jest spełniony wtedy, gdy działka ma zapewniony dostęp do tej drogi, a nie wnioskodawca. Odwołanie od powyżej decyzji złożył K.K. wskazując, że "istnieje ustanowiona służebność przejazdu dla działek [...] i [...] przez działkę nr [...], które z kolei stanowią jego współwłasności i mają uregulowany prawny dostęp do ul. [...]". Istnieje fizyczny i prawny dojazd do jego nieruchomości ozn. Nr ewid. [...]. Podkreślił, że skoro droga ma charakter stałego dojazdu do innych posesji, to brak jest potrzeby aby wymagać, by inwestor dysponował zgodą na jej korzystanie w celu dostępu do drogi publicznej. Wskazaną na wstępie decyzją z dnia 20 grudnia 2024 r. SKO w Rzeszowie nie uwzględniło odwołania i utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium na wstępie wyjaśniło, że w myśl art. 59 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1688 - zwanej dalej w skrócie "ustawa nowelizująca") do spraw dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy, które zostały wszczęte od dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej, tj. od 24 września 2023 r. i jednocześnie przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w danej gminie, stosuje się art. 61 ust. 5a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu dotychczasowym, zatem w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy nowelizującej. W myśl art. 65 ustawy nowelizującej studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin zachowują moc do dnia wejścia w życie planu ogólnego w danej gminie, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2025 r. Kolegium podkreśliło, że sporządzona w toku postępowania analiza urbanistyczna została prawidłowo przeprowadzona i wykonana a wnioski sformułowane czytelnie i konkretnie. W ocenie Kolegium stanowisko organu I instancji o braku spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., tj. dostępu do drogi publicznej jest prawidłowe. Działka nr [...] obr. [...], objęta wnioskiem inwestora, nie posiada uregulowanego prawnie dojazdu przez działki nr [...] i [...] obr [...]. Taką ustanowioną służebność przejazdu mają działki nr [...] i [...] obr. [...], które są współwłasnością inwestora. Kolegium wyjaśniło, że stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. działka inwestycyjna, winna mieć dostęp do drogi publicznej, który został zdefiniowany w art. 2 pkt 14 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem, przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Dla oceny czy działka ma dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. nie jest niezbędne aby droga ta spełniała określone odrębnymi przepisami warunki techniczne. Kwestia zgodności dróg publicznych z przepisami techniczno-budowlanymi nie ma dla oceny dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 u.p.z.p. decydującego znaczenia. Warunek dostępu do drogi publicznej spełniony jest zawsze wówczas, kiedy na przedmiotową działkę można dostać się - zgodnie z prawem - z drogi publicznej. Ustawodawca nie stawia przy tym wymagań co do rodzaju tego dostępu, czy ma być to droga, ścieżka itp. Dostęp musi istnieć w dacie wydawania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Musi być to też dostęp realny tj. inwestor ma prawną (jest właścicielem terenu lub ustanowiono służebność drogi koniecznej na rzecz terenu inwestycji jako nieruchomości władnącej) lub faktyczną (zgoda zarządcy lub właściciela drogi) możliwość korzystania z tego terenu jako drogi wewnętrznej komunikującej teren inwestycji z drogą publiczną. Kolegium uznało, że organ I instancji w sposób prawidłowy ustalił stan faktyczny i prawny sprawy i wykazał, że inwestor nie spełnił warunków do uzyskania decyzji planistycznej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Skarżący zakwestionował stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji Kolegium. Zarzucił, że rozstrzygające w sprawie organy całkowicie pominęły jego stanowisko, że działka nr [...] obr. [...] posiada pośredni dostęp do drogi publicznej. Wyjaśnił, że działka [...] obr. [...], która stanowi jego własność, spełnia wymóg dostępu do drogi publicznej, za pośrednictwem sąsiadujących bezpośrednio ze sobą działek, do których posiada stosowny tytuł prawny w formie służebności (działka nr [...], działka nr [...] i działka [...]) albo współwłasności (działka nr [...] i działka nr [...]). Działka nr [...] obr. [...] posiada prawnie uregulowany dostęp do drogi publicznej, bowiem działki nr [...] i nr [...], poprzez ustanowienie na nich służebności grantowe, są nierozerwalnie związane z działkami nr [...] i [...], które stanowią jego współwłasność. Działka posiada zarówno prawny jak i faktyczny dostęp do drogi publicznej. Można dostać się na nią zgodnie z prawem. Na poparcie swoich twierdzeń skarżący przedłożył mapę z zaznaczonymi działkami, które stanowią drogę dojazdową do drogi publicznej. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024, poz. 1267). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, albo zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności Sąd podkreśla, że organy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego – art. 54 i art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2 – 3 i 5a u.p.z.p. w brzmieniu sprzed nowelizacji z dnia 7 lipca 2023 r., jako że postępowanie o ustalenie warunków zabudowy zostało wszczęte 26 sierpnia 2024 r., tj. po wejściu w życie ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r., poz. 1968 ze zm.) i przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w gminie – zgodnie z art. 59 ust. 2 ww ustawy nowelizującej. Art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w obowiązującym wówczas brzmieniu umożliwiał wydanie decyzji o warunkach zabudowy w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w punktach 1-5, tj. kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych (art. 61 ust. 1 pkt 1), zapewnienia dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2), zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu (art. 61 ust. 1 pkt 3), braku wymogu zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (art. 61 ust. 1 pkt 4), zgodności decyzji z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5) oraz brak lokalizacji inwestycji w obszarach wskazanych w art. 61 ust. 6 pkt a-c. Podstawą wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy w rozpoznawanej sprawie był brak spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. – tj. brak zapewnienia dostępu do drogi publicznej. Skarżący odpiera ten zarzut, wykazując, że będąca jego własnością działka nr [...] objęta wnioskiem spełnia wymóg dostępu do drogi publicznej za pośrednictwem sąsiadujących ze sobą bezpośrednio działek – nr [...], do której ma służebność przejazdu, nr [...] i nr [...] – których jest współwłaścicielem oraz nr [...] i nr [...], do których służebność przejazdu przysługuje właścicielom działek nr [...] i nr [...]. W ocenie organów działka objęta planowaną zabudową – nr [...] nie posiada prawne uregulowanego dojazdu przez działki nr [...] i nr [...], bowiem ustanowioną służebność przejazdu przez ww działki mają tylko działki nr [...] i nr [...], nie zaś działki nr [...] i [...], a skoro decyzję o warunkach zabudowy może uzyskać nie tylko właściciel danej nieruchomość, to warunek dostępu do drogi publicznej jest spełniony wtedy, gdy to działka ma zapewniony dostęp do drogi a nie wyłącznie osoba jej aktualnego właściciela. Stanowisko organów wynika z błędnej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., której Sąd nie aprobuje. Legalną definicję "dostępu do drogi publicznej" zawiera art. 2 pkt 14 u.p.z.p. który stanowi, że przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Dokonując wykładni tego pojęcia należy uwzględnić, że chodzi o wstępny etap procesu inwestycyjnego - etap decyzji o warunkach zabudowy, w którym wnioskodawca nie musi dysponować tytułem prawnym do nieruchomości objętej wnioskiem, a decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Stąd też na etapie postępowania o ustalenia warunków zabudowy nie bada się stosunków własnościowych dotyczących nieruchomości, przez które ma być realizowany dostęp do drogi publicznej. Są to bowiem zagadnienia, które podlegają ocenie i szczegółowemu badaniu na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. W tych okolicznościach w orzecznictwie ukształtował się pogląd, który Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela, że "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć możliwie jak najszerzej. Warunek dostępu do drogi publicznej spełniony jest zatem zawsze wtedy, kiedy na przedmiotową działkę można dostać się - zgodnie z prawem - z drogi publicznej. Ustawodawca nie stawia przy tym wymagań co do rodzaju tego dostępu (szerokości przejazdu, sposobu utwardzenia, parametrów technicznych, itp.) (por. np. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 13 lutego 2008 r., II SA/Gd 514/07, WSA w Rzeszowie z dnia 4 września 2013 r., II SA/Rz 282/13). Przyjmuje się, że dostęp ten może odbywać się nawet poprzez drogę w ogóle nieurządzoną (wyrok WSa w Rzeszowie z dnia 23 zcerwca 2021 r., II SA/Rz 637/21). Dostęp ten ma być faktyczny i realny, co polega na rzeczywistym zapewnieniu możliwości przejścia i przejazdu do drogi publicznej, przy możliwości wyegzekwowania tego przez inwestora przy użyciu dostępnych środków prawnych (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 października 2017 r., II SA/Kr 841/17). "Dostęp" należy rozumieć w znaczeniu funkcjonalnym, co oznacza, że działka, na której zaplanowano realizację inwestycji, powinna mieć zapewnioną możliwość obsługi komunikacyjnej celem zabezpieczenia dojazdu. Podkreślenia wymaga, że pod pojęciem realnej możliwości dostępu do drogi nie należy rozumieć jakości tej drogi, a wyłącznie fakt możliwości przejazdu po niej tzn. czy nie jest to działka zagrodzona, zalesiona Por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 27 lipca 2022 r., II SA/Po 352/22). Jeżeli teren, po którym planowany jest dojazd do drogi publicznej, stanowi drogę wewnętrzną (prywatną), tytuł prawny do korzystania z drogi wewnętrznej, ani zgoda właścicieli nie jest na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy konieczny. Z załączonych akt administracyjnych sprawy, w tym mapy zasadniczej oraz załącznika graficznego do decyzji organu I instancji bezspornie wynika, że działka objęta wnioskiem inwestora ma możliwość obsługi komunikacyjnej celem zapewnienia dojazdu – poprzez wskazane we wniosku kolejno działki nr [...], [...], [...], [...] i [...]. Kwestie dostępu prawnego na tym etapie inwestycji nie podlegają badaniu organów, choć, co należy podkreślić również i taki dostęp skarżący posiada. Z wszystkich tych względów Sąd uznał, że przy wydaniu decyzji organy obu instancji dokonały błędnej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., co doprowadziło do wadliwej oceny materiału dowodowego i przyjęcia, że inwestor nie spełnia przesłanek do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Naruszenia te – tj. art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. skutkują uchyleniem decyzji organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. Rzeczą organów będzie ponowna analiza wniosku inwestora z uwzględnieniem oceny prawnej wyrażonej przez Sąd w niniejszym wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 i art. 210 P.p.s.a.