II SA/Rz 323/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka Sędziowie NSA Małgorzata Wolska NSA Maria Zarębska-Kobak /spr./ Protokolant Anna Zięba po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 27 października 2009 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] lutego 2009 r., Nr [...] w przedmiocie równoważnika za remont lokalu mieszkalnego. I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; II. zasądza od [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji na rzecz skarżącego S. S. kwotę 257 zł /słownie: dwieście pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego; III. zwraca skarżącemu S. S. kwotę 100 zł / słownie: sto złotych / tytułem nadpłaconego wpisu. Wnioskiem z dnia 30 grudnia 2008 r. z powołaniem się na ustawę o Policji, S. S. jako emerytowany funkcjonariusz zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji o wypłacenie mu zgodnie z przysługującą normą, uprawnieniami ustawowymi oraz wcześniej wydaną i nadal obowiązującą decyzją należnego za lata 2006 – 2008 równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego wraz z ustawowymi odsetkami od należności głównej, którego to równoważnika został bezprawnie pozbawiony w 2006 roku. Na podkreślenie zasadności swojego roszczenia wnioskodawca powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 lutego 2007 r. sygn. akt IV SA/Gl 434/06, którym Sąd z przyczyn określonych w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa stwierdził nieważność bliżej nieokreślonej przez niego decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji oraz poprzedzającej ją decyzji Komendanta Powiatowego Policji w przedmiocie równoważnika za remont lokalu mieszkalnego. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 czerwca 2008 r. o sygn. akt I OSK 953/07 stwierdził nieważność decyzji wydanych w tym przedmiocie przez Komendantów Policji. Komendant Powiatowy Policji pismem z dnia 5 stycznia 2009 r. Nr [...] poinformował S. S., iż jego wniosek nie może być pozytywnie załatwiony z uwagi na brak podstaw prawnych. Wskazał przy tym, że podstawę wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego stanowił przepis kompetencyjny rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919) w brzmieniu: "Przepisy rozporządzenia stosuje się do emeryta, rencisty policyjnego oraz osób uprawnionych do renty rodzinnej po zmarłym emerycie lub renciście, o których mowa w ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) oraz ich rodzin." (Dz. U. z 2004 r., Nr 8 poz. 67 ze zm.). Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniające rozporządzenie z 2002 r. (skreślając jego § 8) pozbawiło organy Policji prawa podejmowania decyzji w sprawie między innymi jego stosowania do tej grupy osób, która z dniem 1 stycznia 2006 r. utraciła prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Wnioskodawca został o tym powiadomiony decyzją Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] czerwca 2006 r. Nr [...]. Jednocześnie Komendant Powiatowy wskazał, że powołany wyrok nie może stanowić podstawy wypłaty równoważnika, gdyż wiąże jedynie strony postępowania i nie dotyczy osoby wnioskującego. W odwołaniu od decyzji Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] stycznia 2009 r. S. S. wniósł o jej uchylenie w całości i wypłacenie mu równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006 – 2008 z ustawowymi odsetkami. Podniósł w nim, że podstawę wypłaty równoważnika stanowią art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. Nr 30 poz. 179) i § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. Stwierdzenie, że żaden organ Policji nie jest uprawniony do podejmowania decyzji w sprawie równoważnika za remont lokalu mieszkalnego przez emerytów i rencistów Policji, nie może stanowić podstawy odebrania słusznie nabytych praw. Rozporządzenie z 28 grudnia 2005 r. ani inne przepisy nie przewidują skutku cofnięcia dotychczas przyznanych uprawnień, ani wygaśnięcia decyzji przyznających te uprawnienia. W odpowiedzi na powyższe Zastępca Komendanta Wojewódzkiego Policji w piśmie z dnia 9 lutego 2009 r. L.dz. [...] wskazał na brak podstaw do złożenia odwołania i jego rozpatrzenia w trybie art. 138 Kpa, gdyż w sprawie nie była wydana decyzja administracyjna. Odwołując się do regulacji prawnych normujących kwestię uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego emerytów policyjnych potwierdził stanowisko zajęte w sprawie przez Komendanta Powiatowego Policji. Podkreślił przy tym, że powołany przez S. S. art. 91 ust. 1 ustawy o Policji mówi o przysługującym prawie do równoważnika policjantowi a nie emerytowi, zaś wskazany przez niego wyrok wiąże wyłącznie strony postępowania i nie może mieć zastosowania ogólnego. We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skardze S. S. reprezentowany przez radcę prawnego J. D. wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] lutego 2009 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] stycznia 2009 r. oraz zasądzenie na rzecz skarżącego poniesionych kosztów postępowania i kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik podniósł, że objęta skargą decyzja nie zawiera pouczenia o możliwości i terminie jej zaskarżenia. Powołując się na wyrok WSA w Gliwicach z dnia 15 lutego 2007 r. sygn. akt IV SA/Gl 434/06 oraz postanowienie NSA o sygn. I OSK 953/07 wskazał także, że w sytuacji uchylenia przepisu który był podstawą do przyznania określonego uprawnienia na przyszłość, wygaśnięcie takiej decyzji z powodu jej bezprzedmiotowości w rozumieniu art. 162 § 1 pkt 1 Kpa następuje tylko wówczas, gdy w przepisach zmieniających stan prawny taki skutek został przewidziany. Samo uchylenie podstawy prawnej decyzji powoduje, że z dniem wejścia w życie zmiany prawa przestaje istnieć podstawa prawna do wydawania takich decyzji w przyszłości, nie powoduje to natomiast wygaśnięcia uprawnień nabytych na podstawie decyzji wydanych w oparciu o istniejącą wówczas podstawę prawną. W takim przypadku decyzje te nie stają się bezprzedmiotowe, gdyż dotyczą uprawnień wcześniej nabytych na przyszłość. Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Komendanta Powiatowego Policji wbrew prawu pozbawiają skarżącego prawa nabytego. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji przytaczając swoją wcześniejszą argumentację nie podzielił opisanych w niej zarzutów i wniósł o jej oddalenie w całości. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia zasady niedziałania prawa wstecz, także nie uznał jego zasadności. Retroakcja miałaby miejsce wówczas, gdyby ustawodawca nakazał wydawać decyzje o cofnięciu uprawnienia do przyznanego skarżącemu równoważnika z datą wsteczną. Uprawnienie do równoważnika na mocy rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. przysługiwało skarżącemu do 1 stycznia 2006 r., po czym bez naruszenia zasady praw nabytych zostało emerytom policyjnym cofnięte. W planie budżetowym Policji nie określono pozycji budżetowej, która pozwalałaby na wypłatę równoważnika za remont lokalu mieszkalnego dla emerytów i rencistów policyjnych, którzy prawo to nabyli na podstawie przepisów obowiązujących przed datą wejścia w życie rozporządzenia z dnia 28 grudnia 2005 r. Ustawodawca dokonując zmiany przepisów rozporządzenia nie zagwarantował realizacji praw nabytych poprzez dalszą wypłatę równoważnika, do którego prawo powstało przed zmianą przepisu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest, pomijając wyjątki od tej reguły, wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem (por. art. 1 § 2 ustawy z 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), przy czym rozumie się, iż chodzi tu zarówno o przepisy prawa materialnego, jak i procesowego. W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dn. 30.08.2002 r., Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej Ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Zgodnie z art. 134 § 1 Ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, zaś w myśl art. 135 Ppsa sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W ocenie Sądu skarga jest uzasadniona, aczkolwiek z przyczyn, które należało uwzględnić z urzędu. W pierwszej kolejności należy rozstrzygnąć kwestię kwalifikacji przedmiotu zaskarżenia. S. S. uznaje pismo Zastępcy Komendanta Wojewódzkiego Policji z [...].02.2009 r. nr [...] za decyzję administracyjną. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu (na marginesie zauważyć należy, że organ nie jest tu uczestnikiem w rozumieniu Ppsa lecz stroną) określa przedmiot skargi jako decyzję, a z kolei w uzasadnieniu odpowiedzi wskazuje, że jest to pismo. Prawidłowe zakwalifikowanie przedmiotu skargi wymaga także rozstrzygnięcia odnośnie formy aktu, podjętego przez Komendanta Powiatowego Policji z [...].01.2009 r. nr [...]. Niesporny jest fakt, że skarżący złożył w dniu 30.12.2008 r. wniosek do Komendanta Powiatowego Policji o wypłacenie mu należnego równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za okres od 2006 r. do 2008 r., dołączając do wniosku tzw. oświadczenie mieszkaniowe. W odpowiedzi na ten wniosek Komendant Powiatowy Policji pismem z dnia [...].01.2009 r. nr [...] stwierdził, że wniosek w/w "nie może być załatwiony pozytywnie", z powołaniem się na przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego /Dz. U. nr 100, poz. 919/ oraz rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28.12.2005 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, w którym to pozbawiono organy Policji prawa podejmowania decyzji w sprawie m. in. stosowania w/w rozporządzenia, skreślając w § 8 powyższe uprawnienie. W myśl art. 91 ust. 1 ustawy z 6.04.1990 r. o Policji (Dz. U. nr 43 z 2007 r., poz. 277 ze zm., zwana dalej uPol) "Policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych". Szczegółowe kwestie związane z przyznawaniem prawa do równoważnika oraz trybu jego przyznawania normuje, wydane na podstawie upoważnienia zawartego w art. 91 ust. 2 uPol, Rozp. z 2002. W myśl § 9 ust. 1. cyt. Rozp. z 2002 "Organami właściwymi do wydawania decyzji w sprawach przyznawania, odmowy przyznania, cofania albo zwrotu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego są: 1) minister właściwy do spraw wewnętrznych dla Komendanta Głównego Policji i zastępców Komendanta Głównego Policji, 2) Komendant Główny Policji dla: a) policjantów pełniących służbę w Komendzie Głównej Policji, b) komendantów wojewódzkich Policji, c) Komendanta Wyższej Szkoły Policji oraz Komendanta Szkoły Policji w P., Komendanta Szkoły Policji w S., Komendanta Szkoły Policji w K. i Komendanta Centrum Szkolenia Policji w L., 3) komendanci wojewódzcy Policji dla komendantów powiatowych (miejskich) Policji oraz policjantów pełniących służbę w komendzie wojewódzkiej Policji, 4) komendanci szkół, o których mowa w pkt 2 lit. c), dla podległych im policjantów, 5) komendanci powiatowi (miejscy) Policji dla policjantów pełniących służbę w komendzie powiatowej (miejskiej) Policji, komisariatach Policji i innych podległych im jednostkach organizacyjnych Policji. Nie ulega wątpliwości, że przyznanie policjantowi prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego następuje w formie decyzji administracyjnej. Oceniając kwalifikację aktu objętego skargą zważyć należy przede wszystkim na to, że zapadł on w wyniku wniesienia środka zaskarżenia określonego przez S. S. jako odwołanie od decyzji. W treści pisma Zastępcy Komendanta Wojewódzkiego Policji z 9.02.2009 r. wykluczono, aby Komendant Powiatowy Policji wydawał decyzję administracyjną, a z drugiej strony organ odwoławczy dokonał analizy sprawy pod względem merytorycznym i doszedł do przekonania, że stanowisko Komendanta Powiatowego Policji jest słuszne, "nie jest obarczone wadą niewłaściwego zastosowania obowiązujących przepisów", stwierdziwszy także, iż "reasumując brak jest podstaw do wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego". W ocenie Sądu wniesienie odwołania od aktu, który strona odwołująca się uznaje za decyzję administracyjną, a organ odwoławczy tej oceny nie podziela, wywodząc, że przedmiot zaskarżenia decyzją administracyjną nie jest, winien prowadzić do wydania postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania, na podstawie art. 134 ustawy z 14.06.1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. nr 98 z 2000 r., poz. 1071 ze zm., zwana dalej k.p.a.). Taki zamiar pośrednio wyartykułował organ odwoławczy, skoro w treści zaskarżonego aktu stwierdził, że "brak jest podstaw do złożenia odwołania, a co za tym idzie rozpatrzenia pisma (odwołania) w trybie art. 138 kodeksu postępowania administracyjnego". Dalsza treść tego aktu wskazuje jednak, że organ odwoławczy dokonał merytorycznej oceny przedmiotu objętego odwołaniem i orzekł, że stanowisko zajęte przez Komendanta Powiatowego Policji jest słuszne. W ocenie Sądu w zaskarżonym akcie znalazło się zatem rozstrzygnięcie noszące cechy decyzji opartej o dyspozycję art. 138 § 1 k.p.a., a więc decyzji "utrzymującej w mocy" decyzję wydaną w I instancji. O przyjęciu tej kwalifikacji przesądza także forma zaskarżonego aktu. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwaliło się przekonanie, że pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwionej w drodze decyzji są decyzjami mimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 3 k.p.a., jeżeli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (por. wyrok NSA z 20.07.1981 r., SA 1163/81, z glosą J. Borkowskiego, OSPiKA nr 9-10/1982, s. 351). Bezsporne jest, że wydał go organ administracji publicznej (na marginesie zauważyć należy, iż organem tym jest nie "Wojewódzka Komenda Policji", ale wojewódzki komendant policji), skierowany został do indywidualnie określonego adresata, zawiera rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej (w aspekcie uznania za trafne stanowiska organu I instancji), został podpisany przez osobę, działającą z upoważnienia organu. W tej ostatniej kwestii przekonuje o tym kopia upoważnienia, z której wynika, że insp. J. Z. został upoważniony m.in. do wydawania decyzji "w sprawach przyznawania i odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów, emerytów i rencistów oraz inne osoby uprawnione, równoważników pieniężnych związanych z prawem do lokalu mieszkalnego podejmowanych w pierwszej instancji oraz w postępowaniach odwoławczych". W ocenie Sądu zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem dyspozycji art. 134 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., zachodzi zatem przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nakazująca stwierdzenie jej nieważności. Decyzja ta zawiera bowiem dwa wykluczające się rozstrzygnięcia organu odwoławczego: stwierdzenie niedopuszczalności odwołania oraz utrzymanie w mocy decyzji wydanej w I instancji. Zaskarżona decyzja nie zawiera przy tym żadnej argumentacji w odniesieniu do tego, aby pismo Powiatowego Komendanta Policji nie było zarazem decyzją administracyjną. Z tych względów i w tym zakresie uchybia normie art. 107 § 3 k.p.a. w odniesieniu do prawidłowego uzasadniania swego rozstrzygnięcia oraz art. 11 k.p.a., normującego zasadę ogólną przekonywania, z której wynika nakaz podania motywów swego orzeczenia. Wydanie postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania z przyczyny przedmiotowej, albowiem przedmiot zaskarżenia w ocenie II instancji nie ma stanowić decyzji administracyjnej, wyklucza zarazem dopuszczalność badania pod względem merytorycznym sprawy administracyjnej przez organ odwoławczy. Ponownie rozpoznając odwołanie S. S. Wojewódzki Komendant Policji w pierwszej kolejności rozstrzygnie, czy zaskarżony tym odwołaniem akt nosi cechy decyzji administracyjnej. Jeśli dojdzie do przekonania, że nie jest to decyzja wyda postanowienie w trybie art. 134 k.p.a., zawierające prawidłowe pod względem prawnym uzasadnienie. O ile dojdzie do przekonania, że pismo Komendanta Powiatowego Policji stanowi decyzję, to wyda jedną z decyzji, o jakich mowa w art. 138 § 1 i § 2 k.p.a., a wybór rozstrzygnięcia prawidłowo uzasadni. Z tych względów działając na zasadzie art. 145 § 1 pkt 2 Ppsa orzeczono jak w sentencji wyroku. Z uwagi na treść zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że bezprzedmiotowe jest opatrywanie wyroku klauzulą ochrony tymczasowej z art. 152 Ppsa. O zwrocie nienależnego wpisu od skargi orzeczono na podstawie art. 225 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania sądowego od organu orzeczono po myśli art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28.09.2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu /Dz. U. z 2002 r., nr 163, poz. 1349, ze zm./.