II SA/Rz 332/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk Sędziowie SO del. Anna Bembenek/spr./ WSA Magdalena Józefczyk Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 9 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Kartograficznego i Geodezyjnego z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków -skargę oddala- Decyzją z dnia [..] grudnia 2010 r., nr [..], Starosta D. odmówił A.S. wprowadzenia w operacie ewidencji gruntów i budynków obręb J. gmina J. zmiany przebiegu granic oraz powierzchni działki nr [..] stanowiącej na podstawie księgi wieczystej nr [..] własność A.S. W podstawie prawnej decyzji powołano przepisy art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2000, nr 98, poz. 1071, z późn.zm.; dalej "k.p.a.") oraz art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. 2005, nr 240, poz. 2027; dalej "pr.g.i.k."). W uzasadnieniu podano, że wniosek A.S. z 2008r. był dotychczas przedmiotem decyzji Starosty D. z dnia [..] września 2008 r., nr [...], uchylonej decyzją P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w R. (dalej "PWINGiK w R.") z dnia [..] listopada 2008 r., nr [...]. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta D. decyzją z dnia [..] sierpnia 2009r. odmówił wprowadzenia do operatu żądanych zmian. PWINGiK w R. decyzją z dnia [..] października 2009r., nr [...], uchylił ponownie decyzję i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia. W aktualnie prowadzonym postępowaniu po wykonaniu analizy stanu prawnego w ujęciu historycznym dla działki nr [..] oraz wykonaniu pomiarów m.in. na tej działce organ stwierdził, że między właścicielem działki nr [..] stanowiącej własnością A.S. oraz działki nr [..] stanowiącej własność R.N. istnieje spór co do przebiegu granicy, natomiast pozostałych granic działki nr [..] A.S. nie kwestionuje. Z tych względów organ nie był władny rozstrzygać sporów cywilnych między w/w osobami. Ustalenie granicy może nastąpić wyłącznie w postępowaniu rozgraniczeniowym, ponieważ nie dało się jej zgodnie ustalić między właścicielami. PWINGiK w R. decyzją z dnia [..] lutego 2011 r., nr [..], utrzymał w mocy decyzję Starosty D. z dnia [..] grudnia 2010 r. W podstawie prawnej decyzji powołano przepisy art. 138 §1 pkt 1) k.p.a. oraz art. 20 ust. 1 i ust. 2, art. 7b) ust.2 pkt 2) pr.g.i.k. W uzasadnieniu przedstawiono dotychczasowy przebieg postępowania. PWINGiK w R. podał, że A.S. wystąpiła z wnioskiem o sprostowanie na mapie ewidencyjnej błędnego przebiegu granicy działki ewidencyjnej nr [..] stanowiącej jej własność, ponieważ według jej oceny istnieje rozbieżność przebiegu granicy tej działki wskazanej na obowiązującej mapie ewidencji gruntów i budynków z granicą użytkowania na gruncie. Podała, że w terenie granicę wyznaczają słupki drewniane i w takiej granicy działka jest przez nią użytkowana. Organ przywołał również poprzednie wydawane w sprawie decyzje. W dalszej kolejności wyjaśniono, że ewidencja gruntów wsi J. została założona w 1970 r. Ujęta nią działka nr [..] miała powierzchnię 0,02ha. Podczas odnowienia ewidencji gruntów w 1994r. działka nr [..] zmieniła powierzchnię na 0,01ha i stan ten A.S. poświadczyła własnoręcznym podpisem w wykazie zmian gruntowych. Sporządzony operat z wykazem zmian gruntowych został zarejestrowany w Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej z dniu [..] grudnia 1994 r. pod nr [..]. Na mapie ewidencyjnej w skali 1:2000 przebieg granicy działki nr [..] wykazano na podstawie szkicu z 1982r. W 2010 r. przeprowadzono modernizację ewidencji gruntów obr. J. gm. J. Dokonano kontrolnego pomiaru m.in. działki nr [..] i działek przyległych. Wobec rozbieżności co do przebiegu granicy między działką A.S. a działką R.N. na mapie numerycznej przebieg granic działki nr [.] wykazano jak na mapie w skali 1:2000 obowiązującej do czasu modernizacji i pozostawiono powierzchnię działki bez zmian. Organ podkreślił, że żądanie A.S. dotyczyło zmiany przebiegu granic i powierzchni działki nr [..]. Żądania tego nie można było uwzględnić, ponieważ jego istota sprowadzałaby się do ustalenia przez organ administracji państwowej prawa własności i jego zasięgu. Zatem w pierwszej kolejności powinno zapaść rozstrzygnięcie w postępowaniu rozgraniczeniowym przeprowadzonym zgodnie z art. 29 i n. pr.g.i.k., a dopiero jego wynik stanowić może podstawę dla zmian w ewidencji gruntów i budynków. Ze stanowiskiem tym nie zgodziła się skarżąca A.S. Wniosła o uchylenie decyzji i ponowne rzetelne rozpatrzenie sprawy. Zarzuciła, że organ I instancji przez 3 lata pozostawał w bezczynności, łamał przepisy prawa, nie wyjaśnił różnicy w powierzchni działki nr [..], wyłączył ze sprawy działkę nr [..], nie udzielił jej konkretnych informacji o pomiarach odnowionego operatu. Podkreśliła brak kompetencji pracownika prowadzącego rozprawę administracyjną, wprowadzenie jej w błąd przez Kierownika Urzędu Geodezji, brak ustosunkowania się do jej spostrzeżeń, sugerowania braku istnienia działki oraz nie wzięcia pod rozwagę jej inicjatywy dowodowej. Ponadto wskazała na sugestie organu złożenia przez nią podpisu na dokumencie w 1994 r., podczas gdy nie jest on opatrzony datą, a podpis na nim rzeczywiście złożyła dopiero w 2001 r. sugestie wpisu działki nr [..] do KW w 1994 r. podczas gdy uczyniła to [..] lutego 2002 r. Zwróciła też uwagę na nie wzięcie pod uwagę usytuowania słupków drewnianych wyznaczających granice działek i brak realizacji zaleceń organu wyższego stopnia. Podniosła ponadto, że decyzja nie zawiera należytego uzasadnienia, a zaistniała rozbieżność w powierzchni działki jest wynikiem błędu popełnionego w trakcie odnawiania operatu w 1994 r. W odpowiedzi na skargę PWINGiK w R. wniósł o jej oddalenie powołując stanowisko wyrażone w skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Kontrola sądowoadministracyjna nad działalnością organów administracji publicznej sprawowana jest, na podstawie art. 1 §1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2002r., nr 153n poz.1269, ze zm.) oraz art. art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2002r., nr 153, poz.1270, ze zm.; dalej "p.p.s.a.") pod względem zgodności z prawem. Sąd stosuje środki określone w ustawie i orzeka w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.3 §1 i art.134 §1 p.p.s.a.). Ocena działalności organów administracji publicznej polega na zbadaniu, czy organy w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa i czy skala ewentualnego naruszenia przepisów postępowania uzasadnia zastosowanie środków z art. 145-149 p.p.s.a. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco. Wnioskiem z dnia [..] czerwca 2008r. A.S. wystąpiła o sprostowanie błędnego przebiegu granicy na mapie ewidencji gruntów w gm. J. jej działki o nr [..] stwierdzając, że istnieje rozbieżność w przebiegu granicy na aktualnej mapie i na gruncie. Granice w jej ocenie wyznaczają słupki graniczne drewniane i zgodnie z wyznaczoną przez nie linią użytkowała tę działkę. Z protokołu rozprawy administracyjnej z dnia [..] sierpnia 2008 r. wynika istnienie sporu miedzy A.S. a R.N. co do wspólnej granicy ich działek. Uchylając dwie pierwsze decyzje w niniejszej sprawie PWINGiK w R. polecał Staroście dokonanie analizy dokumentacji geodezyjnej od założenia ewidencji celem ustalenia, czy nie popełniono błędu w prowadzonej ewidencji oraz ustalenie sposobu wykazania w operacie granic działek. W związku z tym zlecono wykonanie operatu pomiarowego, którym objęto działki nr [..] i nr [..], obie własności A.S.. Sporządzono także wykaz zmian gruntowych i wyrys z mapy ewidencyjnej, które złożono do PODGiK w D. Do akt sprawy dołączono też operat geodezyjno-prawny sporządzony dla potrzeb modernizacji ewidencji gruntów i budynków gm. J. w 2010 r. Na podstawie tych dokumentów i stanowisk stron organy odmówiły dokonania zmiany w ewidencji wskazując, że przyczyną wydanych decyzji jest istniejący między właścicielami spór co do przebiegu wspólnej granicy między działkami nr [..] i [..]. Uniemożliwia to w ocenie organów uwzględnienie wniosku i wprowadzenie do ewidencji żądanych przez wnioskodawczynię zmian. Stanowisko organów jest zasadne, a przeprowadzone aktualnie postępowanie administracyjne nie narusza prawa w sposób, który wymagałby zastosowania środków, o których mowa w art. 145-149 p.p.s.a. Prowadzenie oficjalnego publicznego jawnego rejestru w postaci ewidencji gruntów i budynków odbywa się na podstawie ustawy z dnia 17 maja 1989 r. prawo geodezyjne i kartograficzne. Stanowi o tym art. 1 pkt 3) pr.g.i.k. i zgodnie z art. 7d) pr.g.i.k. należy do zadań starosty. Przez ewidencję gruntów i budynków rozumieć należy jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami (art. 2 pkt 8 pr.g.i.k.). Zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 1) pr.g.i.k. ewidencja gruntów i budynków w zakresie gruntów obejmuje informacje dotyczące ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. W ewidencji wykazuje się ponadto właściciela, jego miejsce zamieszkania, informację o wpisaniu do rejestru zbytków oraz wartość nieruchomości. Dane wymienione w art. 20 ust. 1 pr.g.i.k. zamieszcza się w operacie ewidencyjnym składającym się z baz danych oraz zbioru dokumentów uzasadniających wpisy do bazy danych. W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano czysto ewidencyjną (informacyjną) naturę tego rejestru mającego wyłącznie charakter deklaratywny. W postępowaniu w sprawie wpisu bądź aktualizacji zapisów ewidencji nie jest dopuszczalne rozstrzyganie żadnych kwestii prawnych. Właściwy organ wyłącznie rejestruje określone zdarzenia prawne na podstawie ściśle określonych dokumentów. Zawsze mają one charakter wtórny do aktu źródłowego stanowiącego podstawę wprowadzenia nowych albo aktualizacji istniejących danych. Wszelkie natomiast spory dotyczące prawa związanego z opisanym w ewidencji gruntem (budynkiem, lokalem) podlegają rozstrzygnięciu w odrębnym postępowaniu. (por. wyrok NSA z 22.12.2009r., sygn. akt I OSK 355/09 i z 14.11.2007r., sygn. akt I OSK 1488/06; wyrok WSA w Kielcach z 12.05.2010r., sygn.akt II SA/Ke 178/10;wyrok WSA w Rzeszowie z 22.01.2010r., sygn. akt II SA/Rz 861/09; wyrok WSA w Warszawie z 10.12.2007r., sygn. akt IV SA/Wa 2274/06; wyrok WSA w Łodzi z 25.03.2009r., sygn. akt III SA/Łd 522/08; wyrok WSA w Białymstoku z 7.02.2008r., sygn. akt II SA/Bk 648/07). Sposób zakładania i prowadzenia ewidencji gruntów i budynków oraz szczegółowy zakres informacji objętych tą ewidencją, zapewniający informację o gruntach, budynkach, lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach władających gruntami, budynkami i lokalami, a także szczegółowe zasady wymiany danych ewidencyjnych reguluje rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. nr 38, poz. 454; dalej: "r.e.g.i.b."). Ewidencja obejmuje dane liczbowe i opisowe dotyczące gruntów (budynków i lokali) oraz dane dotyczące właścicieli nieruchomości. Zakładanie ewidencji oraz jej prowadzenie polega na dokonywaniu czynności technicznych i administracyjnych mających na celu m.in. utworzenie operatu ewidencyjnego, którego częściami składowymi są operat geodezyjno-prawny i operat opisowo-kartograficzny oraz jego aktualizację. Operat geodezyjno-prawny jest zbiorem dowodów prowadzonym dla każdego obrębu ewidencyjnego, uzasadniających wpisy do baz danych ewidencyjnych. Zakładanie ewidencji gruntów i budynków uregulowane zostało przepisami §19 - §43 r.e.g.i.b. Natomiast prowadzenie ewidencji gruntów i budynków oraz szczegółowe zasady wymiany danych ewidencyjnych regulują przepisy kolejnego rozdziału rozporządzenia zawarte w §44 – §58. Zgodnie z §44 ust. 1 pkt 2) i pkt 8) r.e.g.i.b. do zadań starosty związanych z prowadzeniem ewidencji należy m.in. utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi oraz modernizacja ewidencji. Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje przez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Podejmuje się ją z urzędu lub na wniosek osób uprawnionych. Przepis §47 ust.1 r.e.g.i.b. nakazuje jej dokonanie niezwłocznie po uzyskaniu przez starostę odpowiednich dokumentów. Ponadto do aktualizacji operatu ewidencyjnego stosuje się odpowiednio przepisy §35 r.e.g.i.b. Powołany przepis 35 r.e.g.i.b. określa wyczerpująco źródła danych ewidencyjnych stanowiących podstawę aktualizacji. Zgodnie z nim są to: materiały i informacje zgromadzone w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym; wyniki pomiarów fotogrametrycznych; wyniki terenowych pomiarów geodezyjnych; dane zawarte w innych ewidencjach i rejestrach, prowadzonych na podstawie odrębnych przepisów przez: sądy, organy administracji publicznej oraz państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne; dane zawarte w dokumentach udostępnionych przez zainteresowane osoby, organy i jednostki organizacyjne; dane zawarte w dokumentacji architektoniczno-budowlanej gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej; wyniki oględzin. Należy także zwrócić uwagę, że w 2010 r. Starosta D. zarządził przeprowadzenie modernizacji ewidencji gruntów obrębu J. Także w toku podejmowanych wówczas czynności stwierdzono utrzymujący się między A.S., a R.N. spór co do przebiegu wspólnej granicy ich działek. A.S. odmówiła wówczas podpisania protokołu. Ta okoliczność była przyczyną tego, że przebiegu granicy nie określono na nowo na podstawie zgodnych oświadczeń w/w zainteresowanych, lecz ograniczono się do wskazania granicy i powierzchni jej działki na podstawie dotychczasowych dokumentów i danych wprowadzonych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, tj. mapie ewidencyjnej w skali 1:2000, obowiązującej do czasu modernizacji. W tym stanie rzeczy ustalenie organów o istnieniu sporu co do przebiegu granicy jest zgodne ze stanem faktycznym. W takich okolicznościach brak było dokumentu źródłowego dla wprowadzenia do ewidencji danych związanych z przebiegiem granicy działki i jej powierzchni. W sprawie niniejszej niezbędne będzie uprzednie ustalenie przebiegu spornej granicy działek, co jednak nastąpić może tylko w odrębnym postępowaniu. Postępowanie to jest uregulowane także przepisami u.pr.g.i.k. i zgodnie z art. 29 ust. 1 pr.g.i.k. rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Dokumenty wytworzone w tym postępowaniu będą dopiero mogły stanowić podstawę aktualizacji danych w ewidencji gruntów. Przepis art. 29 ust. 3 i art. 30 ust. 1 pr.g.i.k. określa, że rozgraniczenia dokonują wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) oraz, w wypadkach określonych w ustawie, sądy. Zasadniczo odbywa się to na wniosek strony. Postępowanie zazwyczaj rozpoczyna się wnioskiem składanym do wójta (burmistrza, prezydenta miasta) i możliwe jest zawarcie ugody przed geodetą, która posiadać będzie moc ugody sądowej. Jeżeli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawrą ugody wójt wyda decyzję o rozgraniczeniu. Strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy może żądać, w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji w tej sprawie, przekazania sprawy sądowi. Ponadto jeżeli w razie sporu co do przebiegu linii granicznych nie dojdzie do zawarcia ugody lub nie ma podstaw do wydania w/w decyzji upoważniony geodeta tymczasowo utrwali punkty graniczne według ostatniego stanu spokojnego posiadania, dokumentów i wskazań stron, oznaczy je na szkicu granicznym, sporządzi opinię i całość dokumentacji przekaże wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta). Organ ten umarza wówczas postępowanie administracyjne i przekazuje sprawę z urzędu do rozpatrzenia sądowi. Sąd rozpatruje sprawy o rozgraniczenie nieruchomości w trybie postępowania nieprocesowego. Uregulowanie powyższe jest wyrazem realizacji normy prawno rzeczowej wynikającej z przepisu art. 153 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks Cywilny (Dz.U. nr 16, poz. 93, ze zm.). Stanowi on, że jeżeli granice gruntów stały się sporne, a stanu prawnego nie można stwierdzić, ustala się granice według ostatniego spokojnego stanu posiadania. Gdyby również takiego stanu nie można było stwierdzić, a postępowanie rozgraniczeniowe nie doprowadziło do ugody między interesowanymi, sąd ustali granice z uwzględnieniem wszelkich okoliczności; może przy tym przyznać jednemu z właścicieli odpowiednią dopłatę pieniężną. Mając na względzie powyższe Sąd stwierdza, że w postępowaniu administracyjnym dotyczącym aktualizacji danych zarejestrowanych w ewidencji gruntów i budynków nie można dokonywać żadnych zmian własnościowych przez samoistne zmiany w tej ewidencji. Do spraw takich należą niewątpliwie zmiany granic nieruchomości jak i powierzchni działek, które na daną nieruchomość się składają. Ewidencja gruntów jest bowiem tylko publicznym rejestrem obejmującym dane o gruntach wynikające z odpowiedniej dokumentacji urzędowej. Powinna być ona utrzymywana w stałej aktualności, nie tylko co do stanu faktycznego, ale i prawnego. Zmian w stanie prawnym zapisanym w ewidencji gruntów dokonuje się na podstawie prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, a także innych aktów normatywnych. Podstawą zmiany danych nie może być natomiast oświadczenie jednej ze stron nie poparte żadnym dokumentem źródłowym, o samodzielnie umieszczonych na gruncie drewnianych palikach, które w jej ocenie wyznaczają przebieg spornej granicy. Nie stanowią one bowiem w rozumieniu powołanej ustawy znaków granicznych. W tym stanie rzeczy Sąd skargę oddalił orzekając na podstawie art. 151 p.p.s.a.